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24 de novembro de 2014

STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 993065 ES 2007/0230967-0 Inteiro Teor

Publicado por Superior Tribunal de Justiça - 6 anos atrás

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Resumo Ementa para Citação Inteiro Teor Rel. e Voto Cert. Julgamento
RECURSO ESPECIAL Nº 993.065 - ES (2007/0230967-0)
RELATOR : MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI
RECORRENTE : JOSÉ RAIMUNDO DANTAS
ADVOGADO : LUIZ FERNANDO CHIABAI PIPA SILVA E OUTRO (S)
RECORRENTE : ANTONICO GOTTARDO
ADVOGADO : HÉLIO MALDONADO JORGE
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
INTERES. : ANSELMO POMPERMAYER BIGOSSI
ADVOGADO : DORIO COSTA PIMENTEL
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇAO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MEDIDA CAUTELAR DE AFASTAMENTO DO CARGO. INTELIGÊNCIA DO ART. 20 DA LEI 8.429/92.
1. Segundo o art. 20, caput , da Lei 8.429/92, a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, como sanção por improbidade administrativa, só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Assim, o afastamento cautelar do agente de seu cargo, previsto no parágrafo único, somente se legitima como medida excepcional, quando for manifesta sua indispensabilidade. A observância dessas exigências se mostra ainda mais pertinente em casos de mandato eletivo, cuja suspensão, considerada a temporariedade do cargo e a natural demora na instrução de ações de improbidade, pode, na prática, acarretar a própria perda definitiva.
2. A situação de excepcionalidade não se configura sem a demonstração de um comportamento do agente público que importe efetiva ameaça à instrução do processo. Não basta, para tal, a mera cogitação teórica da possibilidade da sua ocorrência.
3. Recurso especial de fls. 538-548 parcialmente conhecido, e, nesta parte, provido. Recurso Especial de fls. 445-474 provido.
ACÓRDAO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, conhecer parcialmente do recurso especial de fls. 538/548 e, nessa parte, dar-lhe provimento e dar provimento ao de fls. 445/474, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Denise Arruda (Presidenta), José Delgado e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Luiz Fux.
Brasília, 26 de fevereiro de 2008.
MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI
Relator

ERTIDAO DE JULGAMENTO

PRIMEIRA TURMA
Número Registro: 2007/0230967-0 REsp 993065 / ES
Números Origem: 21069000913 21069000913001
PAUTA: 21/02/2008 JULGADO: 21/02/2008
Relator
Exmo. Sr. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro JOSÉ DELGADO
Subprocuradora-Geral da República
Exma. Sra. Dra. CÉLIA REGINA SOUZA DELGADO
Secretária
Bela. MARIA DO SOCORRO MELO
AUTUAÇAO
RECORRENTE : JOSÉ RAIMUNDO DANTAS
ADVOGADO : LUIZ FERNANDO CHIABAI PIPA SILVA E OUTRO (S)
RECORRENTE : ANTONICO GOTTARDO
ADVOGADO : JORGE FERNANDO PETRA DE MACEDO E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
INTERES. : ANSELMO POMPERMAYER BIGOSSI
ADVOGADO : DORIO COSTA PIMENTEL
ASSUNTO: Administrativo - Ato - Improbidade Administrativa
CERTIDAO
Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
"Adiado por indicação do (a) Sr (a). Ministro (a)-Relator (a)."
Brasília, 21 de fevereiro de 2008
MARIA DO SOCORRO MELO
Secretária
RECURSO ESPECIAL Nº 993.065 - ES (2007/0230967-0)
RECORRENTE : JOSÉ RAIMUNDO DANTAS
ADVOGADO : LUIZ FERNANDO CHIABAI PIPA SILVA E OUTRO (S)
RECORRENTE : ANTONICO GOTTARDO
ADVOGADO : JORGE FERNANDO PETRA DE MACEDO E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
INTERES. : ANSELMO POMPERMAYER BIGOSSI
ADVOGADO : DORIO COSTA PIMENTEL
RELATÓRIO
EXMO. SR. MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI (Relator):
Trazem os autos dois recursos especiais interpostos contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, que, em ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa, deu provimento a agravo de instrumento para conceder liminar na parte em que se postulou o afastamento dos recorrentes do cargo público de prefeito e de vereador do Município de Guarapari/ES até o encerramento da instrução processual.
No primeiro recurso especial (fls. 445-474), amparado na alegada ofensa ao art. 20 da Lei 8.429/92, José Raimundo Dantas sustenta que o acórdão recorrido fundou-se na alegação de que a recusa do requerente em receber a intimação da decisão que antecipou os efeitos da tutela poderia influenciar na coleta de provas e o andamento da instrução processual, não obstante ser fato notório, inclusive noticiado nos jornais locais, que o recorrente compareceu espontaneamente ao Fórum para ser notificado. Ressalta, ainda, que não há qualquer fato comprobatório de que (a) a permanência do requerente no cargo possa comprometer a produção de prova, tanto que até a data da interposição do presente recurso o Ministério Público não arrolou testemunha, nem requereu qualquer outra prova, além daquelas já constantes dos autos; (b) o requerente tenha percebido qualquer vantagem patrimonial indevida. Aduz, por fim, que há perigo de demora inverso, tendo em vista a irreversibilidade de seu afastamento do cargo. Refere precedentes deste STJ nos quais se afirma o caráter drástico da medida de afastamento de agente público, justificável somente quando haja prova robusta de sua necessidade para não prejudicar a instrução processual.
Nas razões do segundo recurso especial (fls. 538-548), apresentado por Antonico Gottardo, indica-se violação aos artigos 525 do CPC e 20 da Lei 8.429/92, aduzindo o recorrente, em síntese, que (a) contra decisão de primeira instância que indeferiu o pedido liminar na parte em que se postulou o afastamento do cargo, o Ministério Público interpôs agravo de instrumento sem, contudo, juntar cópia da Defesa Prévia apresentada nos autos da Ação de Improbidade Administrativa, peça essa indispensável à formação do instrumento; (b) conforme jurisprudência dominante nesta Corte, o afastamento do cargo pressupõe a existência de indícios de que concretamente o agente político esteja dificultando a instrução processual.
Em contra-razões (fls. 600-624), o recorrido postula o não conhecimento dos recurso sob a alegação de que (a) a deficiência de fundamentação recursal enseja a aplicação do veto da Súmula 284 do STF; (b) o dissenso jurisprudencial não restou demonstrado na forma prevista no art. 26 da Lei 8.038/90 c/c art. 255 do RISTJ; (c) o acolhimento do recurso importa reexame de matéria fático-probatória, vedado em sede de recurso especial. No mérito, defende a manutenção da decisão que determinou o afastamento dos recorrentes dos cargos públicos por eles ocupados.
Por parecer de fls. 640-647, o Ministério Público Federal opina, preliminarmente, pelo não conhecimento do recurso, e, no mérito, pelo seu improvimento.
É o relatório.

RECURSO ESPECIAL Nº 993.065 - ES (2007/0230967-0)
RELATOR : MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI
RECORRENTE : JOSÉ RAIMUNDO DANTAS
ADVOGADO : LUIZ FERNANDO CHIABAI PIPA SILVA E OUTRO (S)
RECORRENTE : ANTONICO GOTTARDO
ADVOGADO : JORGE FERNANDO PETRA DE MACEDO E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
INTERES. : ANSELMO POMPERMAYER BIGOSSI
ADVOGADO : DORIO COSTA PIMENTEL
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇAO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MEDIDA CAUTELAR DE AFASTAMENTO DO CARGO. INTELIGÊNCIA DO ART. 20 DA LEI 8.429/92.
1. Segundo o art. 20, caput , da Lei 8.429/92, a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, como sanção por improbidade administrativa, só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Assim, o afastamento cautelar do agente de seu cargo, previsto no parágrafo único, somente se legitima como medida excepcional, quando for manifesta sua indispensabilidade. A observância dessas exigências se mostra ainda mais pertinente em casos de mandato eletivo, cuja suspensão, considerada a temporariedade do cargo e a natural demora na instrução de ações de improbidade, pode, na prática, acarretar a própria perda definitiva.
2. A situação de excepcionalidade não se configura sem a demonstração de um comportamento do agente público que importe efetiva ameaça à instrução do processo. Não basta, para tal, a mera cogitação teórica da possibilidade da sua ocorrência.
3. Recurso especial de fls. 538-548 parcialmente conhecido, e, nesta parte, provido. Recurso Especial de fls. 445-474 provido.
VOTO
EXMO. SR. MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI (Relator):
1. No que pertine à alegada ofensa ao art. 525 do CPC, o recurso especial de fls. 538-548 não reúne condição de admissibilidade. Ao agravo de instrumento devem ser juntadas, além das peças obrigatórias previstas no citado dispositivo legal, aquelas necessárias à compreensão da controvérsia. Na hipótese, o Tribunal de origem apreciou toda a documentação carreada nos presentes autos para decidir ser desnecessária a juntada da cópia da petição de defesa prévia apresentada nos autos da Ação de Improbidade Administrativa para a formação do instrumento no qual se impugnou o indeferimento do pedido de afastamento de cargo público. Assim, a revisão do acórdão recorrido implica reexame de matéria fática, incidindo a Súmula nº 07 do STJ.
2. Afasto, todavia, as demais preliminares de não-conhecimento dos recursos, eis que os recorrentes particularizaram o dispositivo de lei federal a que o acórdão violou e deu interpretação discrepante (art. 20 da Lei 8.429/92), viabilizando o conhecimento do apelo especial pela alínea a da previsão constitucional. Por outro lado, não incide, na hipótese, o veto da Súmula 07/STJ, tendo em vista que o recurso especial não postula qualquer alteração no quadro fático delineado pelas instâncias ordinárias a partir do material probatório trazido aos autos, mas apenas a revisão do julgado no que se refere às conseqüências jurídicas decorrentes daqueles fatos. Tampouco foi desatendido o comando da Súmula nº 126/STJ, diante da inexistência de matéria constitucional no acórdão impugnado.
3.Sobre o tema de mérito, atinente à interpretação do art. 20 da Lei de Improbidade Administrativa, assim me manifestei em voto-vista proferido nos autos da MC 5.214/MG , 1ª Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, Rel. p/ o acórdão Min. Teori Zavascki, DJ de 15.09.2003:
"(...) 2.A Lei 8.429, de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis em decorrência de atos de improbidade, estabelece, em seu artigo 20 e seu parágrafo (incluídos, aliás, em capítulo que trata de"disposições penais") o seguinte:" Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual ". Do caput do artigo resulta evidente a preocupação em preservar, na maior medida possível, a manutenção do cargo no curso do processo, enquanto cabível algum recurso. E, no parágrafo, abre-se a possibilidade de determinar o afastamento cautelar do agente de seu cargo"quando a medida se fizer necessária à instrução processual". Da conjugação dos dois dispositivos resulta, como inteligência adequada, a de que a medida cautelar somente se legitima como medida excepcional, quando de manifesta indispensabilidade. Certamente não pode ser deferida se o resultado a que visa pode ser obtido por outros meios, que não comprometam o bem jurídico protegido no caput : o exercício do cargo. Esse requisito se mostra ainda mais evidente em casos, como o presente, de exercício de mandato eletivo. A suspensão do exercício, considerada a natural demora na instrução de ações de improbidade, pode, na prática, acarretar a própria perda definitiva do cargo, que tem prazo certo e insuscetível de prorrogação ou de restauração, em caso de improcedência da demanda.
3.À luz dessa interpretação, não há como admitir a medida nas circunstâncias em que foi concedida no caso concreto. Não é preciso examinar a prova para constatar isso. Basta a simples consideração dos fundamentos do pedido. Diz o Ministério Público, nas suas razões de agravo que o afastamento do Prefeito se justifica porque "não se trata apenas de fatos já devidamente consolidados e administrativamente documentados, em razão das formalidades que informam o exercício das finanças públicas, como entendeu o magistrado de primeira instância. O referido déficit entre preço pago (superfaturado) e serviço executado pode se tornar "invisível", insuscetível de de ser constatado pela perícia de engenharia, estando ao livre alvedrio do requerido, caso permaneça no cargo, determinar intervenções que modifiquem o local periciado em sede administrativa"(fls. 33). Em outras palavras, o que se diz é que o Prefeito deve ser afastado, não porque objetivamente tenha praticado ou tenha ameaçado praticar algum ato tendente a obstruir ou a destruir a prova. O seu afastamento é postulado pela pura e simples razão de ser prefeito e, como tal, poder eventualmente autorizar ou determinar" intervenções ou que modifique o local periciado ". Note-se que o pedido de afastamento já constava da própria petição inicial, antes, portanto, da citação, época em que o réu não podia nem em tese ameaçar a instrução do processo, sequer iniciada. O Tribunal local, ao deferir a medida, foi ainda mais longe: entendeu - sem considerar qualquer particularidade concreta - que o afastamento têm de ser deferido necessariamente," inexistindo, nesta situação, "poder discricionário da autoridade judiciária, mas imposição de lei" "(fls. 17). Ora, não pode ser assim. Sem a alegação de existência efetiva de uma ameaça ao processo, o deferimento da medida equivale a tornar regra o que é exceção: em tese, qualquer agente público, especialmente os prefeitos, detém em sua competência um plexo de poderes ou de influência que, em maior ou menor medida, pode, se indevidamente utilizada, acarretar danos à prova. Assim, a acolher-se as razões do acórdão, todos deveriam ser desde logo afastados, ante a simples propositura de demanda, o que seria um exagero. Indispensável, portanto, não apenas a alegação teórica da possibilidade de ameaça, mas, no mínimo, a da existência de indícios, pelo menos, de algum ato ou comportamento do réu que importem ameaça à instrução do processo.
4.Por outro lado, no caso concreto, ainda que tivesse sido deduzida alguma alegação dessa natureza, é certo que mesmo assim o afastamento do Prefeito não se justificaria. O que o autor alega temer é o perigo de futura modificação do estado do calçamento, com o que ficaria prejudicada a perícia. Ora, tal perigo poderia ser contornado por outro meio, que é o ordinariamente previsto para esta situação: a medida cautelar de produção antecipada de prova pericial, nos exatos termos dos arts. 849 a 851 do CPC, muito mais eficiente que a medida drástica do afastamento do Prefeito, que, por si só, de modo algum afastaria o alegado perigo. Ve-se, pois, que o afastamento do cargo não pode, neste caso, ser enquadrado, nem mesmo em tese, como"medida necessária à instrução processual".
5. Em suma, por qualquer dos dois ângulos que se examine a questão, resulta conclusão idêntica: a medida cautelar requerida não se justifica. São razões pelas quais, pedindo vênia, defiro o pedido de efeito suspensivo. É o voto."
4.No caso concreto, a argumentação do acórdão recorrido quanto à ameaça à instrução processual representada pela permanência dos recorrentes no cargo, logo após rechaçar a alegação de perigo de dano inverso alegada pelo prefeito, é a seguinte:
"neste primeiro momento, onde há necessidade de colheita de provas, a sua permanência à frente do Executivo Municipal de Guarapari, que é um cargo de enorme influência, pode vir trazer enormes prejuízos ao regular andamento da Instrução Processual.
(...) o douto Magistrado prolator do decisum, em sede de informações, fez questão de salientar a atitude dos agravados em procurar dificultar o cumprimento do que fora determinado por esta relatoria.
Com efeito, ao se esquivarem da determinação judicial, deixaram e deixam nítido que não possuem o mínimo interesse em contribuir para o esclarecimento dos fatos através de instrução probatória regular. Tal fato, a teor da Lei n. 8.429/92 e do pacífico entendimento jurisprudencial acerca da matéria, corrobora a necessidade de que os referidos agravados permaneçam afastados de suas funções.
Além disso, os agravados ANTONICO GOTTARDO e JOSÉ RAYMUNDO DANTAS, respondem, até a data de hoje, a cerca de outras 13 (treze) ações de improbidade administrativa, motivo pelo qçual tudo leva a crer que a medida mais sensata é mantê-los afastados dos cargos para que a instrução probatória seja realizada de forma tranqüila e suficiente para elucidar todos os fatos"(fls. 427-428)
Como se vê, não há qualquer afirmação ou evidência de que o exercício do cargo tenha sido ou possa ser fator influente para prejudicar a instrução probatória . Em outras palavras, o que se diz é que os recorrentes poderiam interferir na instrução processual em decorrência das prerrogativas inerentes ao cargo público exercido, mas não há sequer indícios de que tenha ocorrido tal interferência, e que, portanto, o afastamento da titular é condição indispensável para que haja a cessação desse ato danoso à instrução do processo. Ora, sem essa demonstração, o afastamento do cargo não se justifica. Pelo contrário, ele assumiria a natureza de penalidade antecipada (contrária ao que dispõe o art. 20, caput) e não de medida de proteção à prova.
Tampouco o fato de os recorrentes responderem a outras 13 ações de improbidade administrativa, nas quais não há notícia de trânsito em julgado de sentença condenatória, faz concluir que a permanência no cargo ocupado pelos recorrentes é de molde a influenciar, com prejuízo à verdade real, a instrução probatória.Tem-se, assim, que não há justificativa para a adoção da (drástica) medida de afastamento dos cargos de prefeito e de vereador.
5. Pelo exposto , conheço, em parte, do recurso de fls. 538-548 ,e, nesta parte, dou-lhe provimento, e, quanto ao recurso de fls. 445-474, dou-lhe provimento. É o voto.

ERTIDAO DE JULGAMENTO

PRIMEIRA TURMA
Número Registro: 2007/0230967-0 REsp 993065 / ES
Números Origem: 21069000913 21069000913001
PAUTA: 21/02/2008 JULGADO: 26/02/2008
Relator
Exmo. Sr. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI
Presidente da Sessão
Exma. Sra. Ministra DENISE ARRUDA
Subprocurador-Geral da República
Exmo. Sr. Dr. JOSÉ EDUARDO DE SANTANA
Secretária
Bela. MARIA DO SOCORRO MELO
AUTUAÇAO
RECORRENTE : JOSÉ RAIMUNDO DANTAS
ADVOGADO : LUIZ FERNANDO CHIABAI PIPA SILVA E OUTRO (S)
RECORRENTE : ANTONICO GOTTARDO
ADVOGADO : HÉLIO MALDONADO JORGE
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
INTERES. : ANSELMO POMPERMAYER BIGOSSI
ADVOGADO : DORIO COSTA PIMENTEL
ASSUNTO: Administrativo - Ato - Improbidade Administrativa
CERTIDAO
Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A Turma, por unanimidade, conheceu parcialmente do recurso especial de fls. 538/548 e, nessa parte, deu-lhe provimento e deu provimento ao de fls. 445/474, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Denise Arruda (Presidenta), José Delgado e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Luiz Fux.
Brasília, 26 de fevereiro de 2008
MARIA DO SOCORRO MELO
Secretária

Documento: 754865 Inteiro Teor do Acórdão - DJ: 12/03/2008

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