Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp XXXXX CE XXXX/XXXXX-4 - Decisão Monocrática

RECURSO ESPECIAL Nº 1834871 - CE (2019/XXXXX-4)

RELATOR : MINISTRO OG FERNANDES

RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO CEARÁ

RECORRIDO : MUNICÍPIO DE IRAUÇUBA

ADVOGADO : MARCIA QUINTO DE OLIVEIRA - CE026260

INTERES. : ANTONIO EVALDO GOMES BASTOS

DECISÃO

Vistos, etc.

Trata-se de recurso especial interposto pelo Ministério Público do Estado do Ceará, com amparo nas alíneas a e c do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Ceará assim ementado (e-STJ, fl. 255):

DIREITO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESCRIÇÃO VAGA E IMPRECISA. DETERMINAÇÃO DE EMENDA. OMISSÃO. EXTINÇÃO SEM MÉRITO. REJEIÇÃO. PRECEDENTES. REMESSA NECESSÁRIA E RECURSO CONHECIDOS E DESPROVIDOS.

1. Ação Civil Pública na qual o autor da ação não descreve o ato dito improbo, nem atende ao chamado do juiz para emenda da inicial;

2. Apelo em que o ente público defende que a inicial atendeu aos requisitos legais, mas igualmente queda-se inerte na indicação do que consistiria o prejuízo do ato e qual seria este;

3. Caráter punitivo-sancionador da Ação Civil Pública que impende a necessária indicação dos fatos imputados, sob pena de violação ao corolário da ampla defesa, devendo ser rechaçada a exordial omissa. 4. Remessa Necessária e Apelação conhecidas e desprovidas.

Nas razões do especial, o insurgente alega contrariedade aos arts. 319 e 320 do Código de Processo Civil.

Afirma que a petição inicial não é inepta, porquanto cumpriu as regras processuais e houve demonstração da conduta com o respectivo nexo de causalidade.

Sustenta ser possível a narração genérica dos fatos nas ações de improbidade administrativa, tendo em vista que a ação tem o objetivo de preservar o bem público.

Aduz que a questão principal discutida nos autos é a ausência de prestação de contas por parte do ex-gestor, o que acarretou na violação dos princípios da legalidade, da moralidade e da publicidade, incorrendo no disposto do art. 11, VI, da Lei n. 8.429/9192.

Parecer do Ministério Público Federal pelo provimento do recurso especial (e-STJ, fls. 357-363), cuja ementa segue transcrita:

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESTAÇÃO DE CONTAS. INÉPCIA DA INICIAL. I – SOB PENA DE ESVAZIAR A UTILIDADE DA INSTRUÇÃO E IMPOSSIBILITAR A APURAÇÃO JUDICIAL DOS ILÍCITOS NAS AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, A PETIÇÃO INICIAL NÃO PRECISA DESCER A MINÚCIAS DO COMPORTAMENTO DE CADA UM DOS RÉUS. BASTA A DESCRIÇÃO GENÉRICA DOS FATOS E IMPUTAÇÕES. PRECEDENTE. II – A IRREGULARIDADE NA PRESTAÇÃO DE CONTAS CONFIGURA O ATO DE IMPROBIDADE DESCRITO NO ART. 11, VI, DA LEI Nº 8.429/92. III – PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL.

É o relatório.

Trata-se de ação de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado do Ceará.

A sentença rejeitou a ação de improbidade administrativa por inépcia da inicial (e-STJ, fls. 190-194). O Tribunal de origem manteve a sentença pelos mesmos fundamentos (e-STJ, fls. 254-249).

Após verificar a petição inicial, é possível destacar que os fatos imputados foram descritos com clareza, ainda que de forma sucinta, bem como houve a indicação dos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa que reputam como violados. Ademais, foram formuladas solicitações congruentes com a causa de pedir. Observa-se um trecho da inicial, entre outros constantes dos autos (e-STJ, fls. 9-10):

O ENTÃO agente público figurante do polo passivo desta ação, de forma direta, concorreu para prática de graves atos de improbidade administrativa, com sérios prejuízos ao patrimônio público municipal, quando deveria zelar pela boa aplicação destes mesmos recursos públicos, procedeu de forma contrária, atrasando injustificadamente a remessa da prestação de contas de gestão e da documentação mensal referente ao mês de março de 1998, bem como dispensando indevidamente procedimento licitatório, cônscio da ilegalidade, concorreu para consecução do fim ilícito. Verdadeiro conluio para desvio do dinheiro público.

Por consequência, estamos diante de inicial apta, encontram-se, portanto, assegurados os direitos fundamentais de ampla defesa e do contraditório para o esclarecimento dos fatos durante a instrução.

Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ATO DE IMPROBIDADE. RECEBIMENTO DA INICIAL. INDÍCIOS DA PRÁTICA. IN DUBIO PRO SOCIETATE. ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. REFORMA DA DECISÃO.

I - Cinge-se a insurgência recursal à tese de juízo de admissibilidade com relação à ação de improbidade administrativa, nos termos do art. 17 da Lei n. 8.429/1992. Na origem, prevaleceu o entendimento quanto ao recebimento da inicial.

II - Entretanto, o Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul, sob o fundamento, em síntese, de ausência de substrato fático, sequer indiciário, da prática de atos de improbidade administrativa, determinou a rejeição da inicial, como se destaca (fls. 364-368).

III - Convém destacar que, na exordial, os fatos imputados foram descritos com clareza, bem como constaram os dispositivos da Lei de

Improbidade Administrativa reputados violados, e, ainda, foram formulados pedidos congruentes com as causas de pedir próxima e remota.

IV - Por consequência, está-se diante de inicial apta, estando devidamente assegurados os direitos fundamentais da ampla defesa e do contraditório para o esclarecimento dos fatos durante a instrução.

V - A propósito, veja-se o seguinte precedente: "3. Se a petição contiver a narrativa dos fatos configuradores, em tese, da improbidade administrativa, não se configura inépcia da inicial. Sob pena de esvaziar a utilidade da instrução e impossibilitar a apuração judicial dos ilícitos nas ações de improbidade administrativa, sobretudo quando a descrição dos fatos é suficiente para bem delimitar o perímetro da demanda e propiciar o pleno exercício do contraditório e do direito de defesa." (Nesse sentido: REsp n. 964.920/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 28.10.2008, DJe 13.3.2009.) [...] (AgRg no REsp n. 1.204.965/MT, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 2/12/2010, DJe 14/12/2010).

VI - Não se pode olvidar, ainda, que nessa fase inaugural do processamento de ação civil pública por improbidade administrativa vige o princípio do in dubio pro societate. Significa dizer que, caso haja apenas indícios da prática de ato de improbidade administrativa, ainda assim se impõe a apreciação de fatos apontados como ímprobos. A propósito do tema, veja-se o seguinte julgado desta Corte: AgInt no REsp n. 1.614.538/GO, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 16/2/2017, DJe 23/2/2017. VII - Nesse mesmo sentido, o parecer do Parquet federal exarado pela Subprocuradora-Geral da República consignou às fls. 665-671: "[...] Os fatos narrados e admitidos pela Corte por si só de fato não demonstram cabalmente a prática de improbidade administrativa, porém representam indícios suficientes de tal prática, de modo que a ação merece ser recebida e processada, possibilitando-se ao Ministério Público a produção de outras provas, no curso do processo, aptas a demonstrar a efetiva prática do ato de improbidade administrativa.

Não se exige a prova cabal do ato de improbidade no momento da propositura da ação, mas de indícios suficientes a demonstrar a necessidade de seu processamento para permitir a sua apuração e prova efetiva e completa. Ademais, a jurisprudência consolidada desse e. Superior Tribunal de Justiça entende que vigora, nessa fase processual, o princípio do in dubio pro societate, porquanto é de interesse público o processamento da ação".

VIII - Destarte, impõe-se a reforma do acórdão, com o consequente recebimento da exordial. Por fim, sobre o pedido relativo ao decreto de indisponibilidade dos bens dos recorridos, determina-se que este seja novamente apreciado pela instância de origem.

IX - Agravo interno improvido.

(AgInt no AREsp XXXXX/MS, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe 12/4/2019.)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 489, § 1º, III e IV, e 1.022, PARÁGRAFO ÚNICO, II, DO CPC/2015. NÃO OCORRÊNCIA. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL PARA PROCESSAR E JULGAR O FEITO, BEM COMO ILEGITIMIDADE ATIVA DO PARQUET FEDERAL.

DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA XXXXX/STF. AFRONTA AOS ARTS. 128 E 460 DO CPC/1973. NÃO OCORRÊNCIA. INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL. EXAME. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. ARTS. 485, VI, DO CPC/2015 C/C O ART. 267, VI, DO CPC/1973. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA XXXXX/STJ. DOLO. AFERIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE, NO CASO. SÚMULA 7/STJ.

1. Nos termos da orientação jurisprudencial deste Superior Tribunal, tendo a instância de origem se pronunciado de forma clara e precisa sobre as questões postas nos autos, assentando-se em fundamentos suficientes para embasar a decisão, como no caso concreto, não há falar em omissão no acórdão estadual, não se devendo confundir fundamentação sucinta com ausência de fundamentação (REsp XXXXX/RJ, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, DJ 28/11/2005).

2. Tendo o Tribunal de origem decidido a questão acerca da competência da Justiça Federal para processar e julgar a subjacente ação civil pública e, por conseguinte, a legitimidade ativa ad causam do Parquet Federal para propô-la, com fundamento no art. 109, I, da Constituição Federal, não é possível conhecer do recurso especial que apresenta suposta violação aos arts. 42 e 43 do CPC/1973 c/c o art. 68 da Lei Complementar 75/1993, pois os dispositivos indicados como malferidos não contêm comando normativo capaz de sustentar tais teses jurídicas e, via de consequência, infirmar a validade dos fundamentos do acórdão recorrido.

3. Como cediço, "o STJ firmou entendimento no sentido de que 'não há violação dos arts. 128 e 460 do CPC e o julgamento extra petita quando o órgão julgador interpreta de forma ampla o pedido formulado na exordial, decorrente de interpretação lógico-sistemática da petição inicial' (STJ, AgRg no REsp XXXXX/PE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 11/05/2015). No mesmo sentido: STJ, AgRg no REsp XXXXX/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 09/04/2015" (AgRg no AREsp XXXXX/MS, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, DJe 14/12/2015).

4. Com efeito, "não há que se falar em julgamento 'extra petita' na hipótese de decisão que enquadra o ato de improbidade em dispositivo diverso do indicado na inicial, pois a defesa atém-se aos fatos, cabendo ao juiz a sua qualificação jurídica" (AgInt no REsp XXXXX/PB, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe 19/06/2017).

5. Também "é firme nesta Corte o entendimento segundo o qual 'a inépcia da petição inicial, escorada no inciso IIdo parágrafo único do artigo 295 do Código de Processo Civil, se dá nos casos em que se impossibilite a defesa do réu ou a efetiva prestação jurisdicional' (STJ, REsp XXXXX/RJ, Rel. Ministro MASSAMI UYEDA, TERCEIRA TURMA, DJe de 29/09/2011)" (AgRg no REsp XXXXX/DF, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, DJe 02/06/2015).

6. De fato, "se a petição contiver a narrativa dos fatos configuradores, em tese, da improbidade administrativa, não se configura inépcia da inicial, sob pena de esvaziar-se a utilidade da instrução e impossibilitar a apuração judicial dos ilícitos nas ações de improbidade administrativa. Precedentes: AgRg no REsp XXXXX/MT; REsp XXXXX/PR e REsp XXXXX/MT" (AgRg no REsp XXXXX/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe

28/10/2011).

7. Caso concreto em que a Corte local afastou a inépcia da petição inicial sob o fundamento de que a legitimidade passiva dos agravantes fora efetivamente apontada pelo autor, "pois o réu participou do procedimento licitatório forjado, como sócio-administrador" (fl. 1.608). Nesse contexto, rever tal compreensão demandaria o reexame de matéria fática, o que esbarra na vedação contida na Súmula 7/STJ. Precedente: AgRg no REsp XXXXX/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 14/12/2017.

8. A falta de prequestionamento da matéria suscitada no recurso especial, a despeito da oposição de embargos de declaração, impede o seu conhecimento. Incidência das Súmulas XXXXX/STJ e 282/STF.

9. É inviável o conhecimento do recurso especial que apresenta argumentos genéricos, vagos a respeito da suposta ofensa ao art. 23, I e II, da LIA, incapazes de impugnar os fundamentos do acórdão recorrido que, outrossim, deu à controvérsia solução consonante cmo a jurisprudência desta Superior Tribunal. Incidência das Súmulas XXXXX/STF e 83/STJ.

10. Na forma da jurisprudência desta Corte, "evidenciado o elemento subjetivo na origem, a alteração das conclusões consubstanciada em elementos probatórios é vedada nos termos da súmula 7/STJ"; da mesma forma, "não demonstrado o excesso ou desproporcionalidade, a revisão da dosimetria das sanções aplicadas implica reexame de fatos e provas, inviável em sede de recurso especial. Incidência da Súmula 7/STJ" (AgRg no AREsp XXXXX/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe 05/12/2017). Nesse mesmo sentido: AgInt no AgInt no AREsp XXXXX/PR, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe 07/03/2018.

11. Agravo interno improvido.

(AgInt no REsp XXXXX/RN, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe 5/6/2018 - grifos acrescidos.)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NEPOTISMO. VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. EXTINÇÃO DA AÇÃO. ART. 17, §§ 7º E 8º, DA LIA. IMPOSSIBILIDADE. RETORNO DOS AUTOS PARA JULGAMENTO DO MÉRITO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

1. Em se tratando de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, o magistrado não fica adstrito aos pedidos formulados pelo autor.

2. Conforme entende a jurisprudência, basta que o autor faça uma descrição genérica dos fatos e imputações dos réus, sem necessidade de descrever em minúcias os comportamentos e as sanções devidas a cada agente. Essa é a exata compreensão dos princípios do Direito Romano jura novit curia e da mihi factum dabo tibi ius, em que as leis são do conhecimento do juiz, bastando que as partes lhe apresentem os fatos. (REsp XXXXX/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 24.8.2010, DJe 8.9.2010.)

3. Se a petição contiver a narrativa dos fatos configuradores, em tese, da improbidade administrativa, não se configura inépcia da inicial. Sob pena de esvaziar a utilidade da instrução e impossibilitar a apuração judicial dos ilícitos nas ações de improbidade administrativa, sobretudo quando a descrição dos fatos é suficiente para bem delimitar o perímetro da demanda e propiciar o pleno exercício do contraditório e do direito de defesa. (Nesse sentido: REsp XXXXX/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 28.10.2008, DJe

13.3.2009.)

4. Hipótese em que o Tribunal a quo reconheceu a existência de nomeação de servidor por juíza, sua esposa, para efetuar os serviços de segurança para ela.

5. O ato de favorecimento do marido pela Juíza importa, necessariamente, em violação do princípio da impessoalidade – já que privilegiados interesses individuais em detrimento do interesse coletivo. É também dissonante com o princípio da moralidade administrativa, pois fere o senso comum imaginar que a Administração Pública possa ser transformada em um negócio de família. (Nesse sentido: GARCIA, Emerson. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, 4ª Edição, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008 págs. 401-407).

6. "A prática de nepotismo encerra grave ofensa aos princípios da Administração Pública e, nessa medida, configura ato de improbidade administrativa, nos moldes preconizados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992." (REsp XXXXX/SC, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 17.12.2009, DJe 10.2.2010).

7. In casu, verifica-se a contrariedade aos artigos 17, §§ 7º e 8º, da Lei n. 8.429/92, porque há, em tese, a realização de conduta violadora de princípios da administração pública a ser apurada no âmago do processo, sobre o crivo do contraditório e da ampla defesa.

Agravo regimental improvido.

(AgRg no REsp XXXXX/MT, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 14/12/2010 - grifos acrescidos.)

Não se pode olvidar, ainda, que nessa fase inaugural do processamento de ação civil pública por improbidade administrativa vige o princípio do in dubio pro societate. Significa dizer que, caso haja apenas indícios da prática de ato de improbidade administrativa, ainda assim, impõe-se a apreciação de fatos apontados como ímprobos.

A propósito do tema, verifica-se o seguinte julgado desta Corte:

PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDÍCIOS DE COMETIMENTO DE ATO ÍMPROBO AFIRMADOS A PARTIR DO CONJUNTO FÁTICO E PROBATÓRIO CONSTANTE DOS AUTOS. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. ELEMENTO SUBJETIVO. NECESSIDADE DE REGULAR INSTRUÇÃO PROBATÓRIA.

1. A presença de indícios de cometimento de atos de improbidade autoriza o recebimento da petição inicial da Ação Civil Pública destinada à apuração de condutas que se enquadrem na Lei 8.429/1992 . Deve, assim, prevalecer o princípio do in dubio pro societate.

Precedentes do STJ.

2. No caso em concreto, foi com base no conjunto fático e probatório constante dos autos que o Tribunal de origem entendeu pela presença de indícios de prática de improbidade administrativa pela parte ora recorrente, a autorizar o recebimento da petição inicial. A revisão de tais fundamentos descabe na via recursal eleita, consoante a Súmula 7/STJ.

3. É necessária a regular instrução probatória a fim de que se demonstre a efetiva presença de elemento subjetivo exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa, o que reforça, por sua vez, a necessidade de recebimento da petição inicial.

4. Recurso Especial não conhecido.

(REsp XXXXX/RJ, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA

TURMA, DJe 19/12/2019.)

Destarte, impõe-se a reforma do acórdão, com o consequente recebimento da exordial.

Ante o exposto, com fulcro no art. 932, V, do CPC, c/c o art. 255, § 4º, III, do RISTJ, dou provimento ao recurso especial a fim de, reformando o acórdão impugnado, receber a petição inicial.

Determino o retorno dos autos à Corte local para julgar como entender de direito, nos termos da fundamentação.

Publique-se. Intimem-se.

Brasília, 01 de fevereiro de 2021.

Ministro Og Fernandes

Relator