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16 de Junho de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - MANDADO DE SEGURANÇA : MS 27374 DF 2021/0075945-9

Superior Tribunal de Justiça
há 3 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
MS 27374 DF 2021/0075945-9
Publicação
DJ 29/03/2021
Relator
Ministro SÉRGIO KUKINA
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_MS_27374_6285a.pdf
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Decisão

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 27374 - DF (2021/0075945-9) DECISÃO Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo INSTITUTO MAUÁ DE PESQUISA E EDUCAÇÃO LTDA, com fundamento no art. 105, I, a, da Constituição Federal, em face de suposto ato ilegal atribuído ao MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO, consistente no Despacho de 23/12/2020, in verbis (fl. 37): Tendo em vista o disposto nos autos do processo em referência e com fulcro no art. 2º da Lei nº 9.131, de 24 de novembro de 1995, bem como no Parecer nº 00943/2020/CONJUR-MEC/CGU/AGU, de12 de agosto de 2020, da Consultoria Jurídica deste Ministério da Educação, cujos fundamentos adoto, nos termos do art. 50, § 1º, da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, deixo de homologar o Parecer CNE/CES nº 287/2020, da Câmara de Educação Superior, do Conselho Nacional de Educação, que reexaminou o Parecer CNE/CES nº 1.006/2019, que deu provimento ao recurso contra a decisão expressa no Despacho Saneador, de 19 de julho de 2013, restabelecendo o fluxo processual do pedido de autorização do curso superior de Medicina, bacharelado, pleiteado pela Faculdade Mauá de Brasília, protocolado no sistema e-MEC sob o nº 201206482, conforme consta do Processo nº 23001.000721/2018-42. Narra a parte impetrante, em apertada síntese, que (fl. 3): 1. Em 2012, [...] solicitou autorização para ofertar o curso de Medicina. 2. Em 2013, a CGCIES/SERES arquivou o processo na primeira fase. O Impetrante recorreu à Secretaria de Regulação da Educação Superior -SERES/MEC, que manteve a medida. 3. Irresignado, [...] recorreu à segunda instância administrativa, o Conselho Nacional de Educação - CNE, que reformou o despacho de arquivamento, pelo Parecer CNE/CES 1006/2019 (anexo 1). Inconformado, o MEC solicitou o reexame do parecer, ao cabo confirmado pelo Parecer CNE/CES 287/2020 (anexo 2). 4. Concluído o julgamento no CNE, foram os autos à homologação, quando o Sr. Ministro da Educação deixou de homologar a decisão recursal (anexo 2), por Despacho de 23/12/2020 (DOU em 24/12/2020, Ed: 246, Seção: 1, Pág 119 (anexo 3)). (Grifos nossos) Diante desse quadro fático, sustenta que "o processo de autorização, pano de fundo da demanda, obedece aos ditames do art. 44 do Decreto 9.235/2017" (fl. 4), cuja interpretação autoriza a conclusão de que "as instâncias decisórias incumbem à SERES e ao CNE, reservando-se ao Sr. Ministro a competência para o CONTROLE do ato, por meio da homologação"(fl. 5) que, por sua vez,"constitui-se [...] 'mero ato instrumental de validação' do Parecer CNE/CES 287/2020" (fl. 7). Alega, ainda, que "o fundamento jurídico do despacho consta do Parecer 00943/2020/CONJUR-MEC/CGU/AGU (anexo 4)" (fl. 8) que, por sua vez (fls. 8/9): Não cita a ocorrência de ilegitimidade, por parte do CNE. Como ato de controle, componente de um ato administrativo composto, a recusa ao homologo deveria ser fundamentada na ilegitimidadedo ato apreciado, isto é, na constatação de algum vício que afetasse o procedimento (CARVALHO FILHO, JOSÉ DOS SANTOS. Manual de Direito Administrativo. 25ed. São Paulo: Atlas, 2012). Entretanto, ao contrário, o parágrafo 9 do Parecer 943/2020/CONJUR-MEC, base do despacho guerreado, reconhece que o Colegiado atuou nos limites de suas prerrogativas, que incluem a análise da conformidade do requerimento do interessado com a legislação aplicável, em relação à regularidade da instrução e a respeito do mérito do pedido literis [...] Além de não indicar ilegalidade amacular a legitimidade do Parecer CNE/CES 287/2020, o despacho coatorignora os argumentos e a interpretação do CNEquanto à aplicabilidade retroativa da Portaria Normativa 2/2013, limitando-se a declarar que o normativo é aplicável ao caso concreto e que o autor não atendeu o critério objetivo. O quadro abaixo expõe, ladoa lado, as duas peças, a fim de demonstrar esta alegação: Parecer CNE/CES 1006/2019 confirmado pelo Parecer CNE/CES 287/2020 Parecer 00943/2020/CONJUR-MEC-base no Despacho ministerial coator Além disso, o CI 3 (três), obtido em 2015, corrobora a alegação contida no recurso da IES, apresentado no sistema e-MEC, de que, à época do arquivamento motivado pelo CI 2 (dois), estava em tramitação o seu processo de recredenciamento, que ao ser concluído afastou a condição impeditiva alegada pela SERES, uma vez que foi alcançado CI 3 (três) (g.n). (...) Entretanto, o cerne do debate proposto no recurso, que ora se aprecia por força de decisão judicial, é a aplicabilidade ao pedido de autorização do curso superior de Medicina, efetuado em 2 de agosto de 2012, de exigências estabelecidas pela Portaria Normativa MEC nº 2/2013, de 1º de fevereiro de 2013, publicada no DOU, em 4 de fevereiro de 2013. (destacamos) 16. Ora, a Portaria Normativa MEC nº 2, de 2013, aplicável ao caso concreto, é de clareza solar ao prever em seu artigo 3º, V, como requisito inafastável para autorização de cursos a obtenção de Conceito Institucional (CI) igual ou maior que três, litteris: (grifado original) Art. 3º A IES deverá atender, cumulativamente, os seguintes requisitos: (...) V -Conceito Institucional (CI) igual ou maior que três. 18. Observe-se que, em nenhum momento, o normativo fala em "conceito obtido ao final de processo de recredenciamento", como pretende induzir a instituição. A norma é expressa ao estabelecer, dentre os requisitos para deferimento do curso, critério objetivo, qual seja, a existência, no momento da análise pela Secretaria competente, de Conceito Institucional (CI) igual ou maior que três (g.n), o que, conforme demonstrado nos autos pela SERES, não foi atendido pela instituição (grifado original). c) Finalmente, o parecer 00943/2020/CONJUR-MEC/CGU/AGU conclui pela não homologação do Parecer CNE/CES 287/2020, como se dessume da leitura da conclusão do Parecer da CONJUR-MEC, base do ato coator: (...) III-CONCLUSÃO 41. Assim, feitas essas considerações, ante as informações coligidas aos autos, esta Consultoria Jurídica manifesta-se pela não homologação do Parecer CNE/CES nº 287/2020, que reexaminou o Parecer CNE/CES nº 1.006/2019, por não atendimento ao normativo vigente da matéria. (g.n) Ao motivar a não homologação pelo "não atendimento (pelo Parecer CNE/CES 287/2020) ao normativo vigente da matéria", o "normativo vigente da matéria" refere-se à Portaria Normativa 2/2013, vez que nenhum outro normativo foi citado pelo parecer 00943/2020/CONJUR-MEC/CGU/AGU. Ora, a essa altura, a inaplicabilidade daquele normativo ao caso do Impetrante já havia sido definida pela autoridade responsável, o CNEe, assim, salvo melhor juízo, não poderia ser "ressuscitada" por mero ato de controle, sem indicação de ilegitimidade alguma. (Grifo nosso) Nessa linha de ideias, afirma ter ocorrido ofensa ao princípio da motivação dos atos administrativos, na medida em que (fl. 10): [...] o Parecer CNE/CES 287/2020 e o despacho homologatório formam um ato administrativo composto, no qual a homologação constitui ato de controle, instrumental e vinculado. Assim, a única forma de se negar homologação ao Parecer do CNE seria a indicação de ilegitimidadedo ato, tida como situação desviante, originária ou subsequente, em relação a prescrições legais taxativas (competência, finalidade, forma, objeto, legalidade, etc) (JOSÉ CRETELA JR. Direito Administrativo Brasileiro. 2ed. Rio de Janeiro. Forense, 2000). Todavia, o Parecer de arrimo do despacho coator apenas afirma que a Portaria Normativa 2/2013 é aplicável ao caso concreto, verbis [...] Com acatamento, o Impetrante aduz que a mera alegação de que a Portaria Normativa 2/2013 é "aplicável ao caso concreto" não demonstra a ilegitimidade do Parecer CNE/CES 287/2020. Nesta senda, se a autoridade julgadora decide que um normativo não é aplicável, porque retroativo, em ofensa ao princípio da proteção da confiança, o despacho coator deve ser motivado de maneira a infirmar a decisão, solapando-lhe os pontos de apoio, os argumentos fáticos e jurídicos sobre os quais foi construída, especialmente a "jurisprudência administrativa do CNE", alegada pelo Parecer CNE/CES 287/2020. Esta exposição dos motivos, de maneira clara e congruente, não é tarefa discricionária, mas DEVER do Impetrado ao exercer o controle hierárquico, imposto pelos arts. 2º e § 1º do art. 50, todos da Lei 9.784/1999, literis [...] Na medida em que o despacho coator deixa incólume o principal argumento deduzido pelo CNE no Parecer CNE/CES 287/2020, falha em seu dever de motivar e arremete contra o direito do Impetrante de ter acesso aos seus reais motivos. Segue afirmando, daí, que (fl. 12): [...] o despacho coator foi prolatado praticamente sem motivação, o administrado, ora impetrante, é lançado à confusão quanto ao exato teor do documento: 1. se foi elaborado como ato de controle, falha em indicar ilegitimidades do CNE, quanto ao Parecer CNE/CES 287/2020; 2. uma vez que não indica qualquer ilegitimidade, mas apenas afirma que o CNE deixou de observar o normativo aplicável à matéria, toma formas de novo julgamento, substituindo o juízo do CNE pelo do Sr. Ministro, o que enseja o desvio de finalidade. O dever de motivar de maneira clara e congruente ganha muito mais realce quando já existe uma linha de ação administrativa em relação à matéria, discutida pela CONJUR/MEC em várias manifestações, aprovadas pelos ministros da época, como se deduzirá a seguir. E prossegue (fl. 13): Ora, se a Portaria Normativa 2/2013 foi considerada inaplicável em relação aos casos acima indicados, seria mister que o ato coator justificasse a mudança de entendimento. Aruptura, injustificada, do curso de ação administrativa constitui violação do Princípio da Segurança Jurídica, abrindo a via mandamental, vista a vinculação obrigatória das decisões atuais aos pareceres anteriores da CONJUR quanto a casos análogos, a teor do estampado no art. 21 do Decreto 9.830/2019: Art. 21.Os pareceres das consultorias jurídicas e dos órgãos de assessoramento jurídico, de que trata oart. 42 da Lei Complementar nº 73, de 1993, aprovados pelo respectivo Ministro de Estado, vinculam o órgão e as respectivas entidades vinculadas. Reitera o Impetrante que não está a solicitar que o Judiciário revisite o mérito da questão. Sugere apenas que Vossas Excelências constatem a postura recorrente da CONJUR/MEC pela inaplicabilidade da Portaria 2/2013,contraposta com o despacho coator que, sem qualquer justificativa, rompe a linha de ação até então observada pela pasta, ao sustentar a aplicação retroativa do mesmo dispositivo ao caso do Impetrante, como demonstrado acima. Não pode o Tribunal da Cidadania tolerar que a mesma regra seja aplicada de maneiras diversas a cidadãos em situação análoga. Não se pode admitir que a Portaria Normativa 2/2013 seja aplicável, retroativamente, à Faculdade Mauá de Brasília, mas não o seja, da mesma forma, às instituições acima referidas, independentemente do mérito de cada requerimento administrativo. Discorre a parte impetrante, ainda, acerca da caracterização de desvio de finalidade do ato apontado como coator, na medida em que a conduta da autoridade impetrada (fls. 15/16): [...] expõe o verdadeiro motivo da denegação do homologo: a intransigência do Agente Coator em aceitar a reforma das decisões da Secretaria de Regulação/SERES pelo CNE, como se depreende do provocativo trecho do Parecer 00943/2020/CONJUR-MEC/CGU/AGU, que sugere até a forma como o CNE deveria proceder para reformar as decisões da SERES 19. Ora, sabe-se que o CNE tem a missão legal de aprimorar e consolidar a educação nacional de qualidade, sendo órgão apto a decidir questões de mérito técnico educacional, podendo, em sede recursal, entender pela viabilidade da concessão do ato autorizativo que inicialmente não atendia aos requisitos legais. 20. Ocorre que a reforma das decisões da SERES, tomadas com base nas avaliações do INEP e amparadas no regramento educacional, merecem ser efetivadas com base em fundamentação robusta, sólida e contextualizada do CNE, quiçá até baseada em números, dados do IBGE, ou de algum instituto de pesquisa reconhecido, de forma a comprovar com fatos e dados o contexto social da região, dos profissionais e estudantes envolvidos, para se demonstrar a razão pela qual merece prosperar a reforma da decisão, ainda que seja, por exemplo, pelo atendimento pela recorrente, dos requisitos mínimos exigidos. Nesse passo, a contextualização social é necessária, desde que acompanhada das devidas diligências e esforços para a instituição alcançar um patamar mínimo necessário ao oferecimento de um bom curso, que proporcione a segurança, o desenvolvimento e o crescimento intelectual e pessoal dos alunos. (g.n) A acintosa observação comprova o desvio de finalidade do ato coator, evidenciando não o controle do ato apreciado, mas a resistência do Sr. Ministro à reforma dos atos da SERES. E complemente (fls. 16/17): [...] Como afirmado acima, face às decisões da SERES, compete ao CNE a instância recursal e ao Sr. Ministro, indiscutivelmente, cabe homologar ou não as decisões do colegiado. Não se questiona a competência do Réu para recusar a homologação, mas a ausência de indicação de ilegitimidade do Parecer CNE/CES 287/2020, que desvirtua o homologo em julgamento do ato do CNE. Prosperando a tese do Impetrante, quanto à perversão do ato de controle em ato jurisdicional, resta viciado o ato coator, vez que o agente não possui competência para julgar atos do CNE,o que pinta, com cores ainda mais fortes, o desvio de finalidade, na forma da alínea e do parágrafo único do art. 2º da Lei 4.717/65, verbis Art. São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: (...) e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.(g.n) Ao reformar a decisão do Colegiado, Sua Excelência substitui-se a ele e atua como julgador, sem estar investido de jurisdição administrativa, ao arrepio da exigência estampada nos incs XXXVII e LIII do art. 5º da Carta, de que o juiz, mesmo em processos administrativos, seja pré-constituído. À luz desses argumentos, defende a presença dos requisitos legais necessários à concessão de tutela de urgência, motivo pelo qual requer (fl. 19): 1. a determinação liminar do retorno imediato do processo 201206482 à tramitação, na forma do Parecer CNE/CES 287/2020, para que o processo rompa a inércia em que se encontra e parte dos prejuízo que gera, enquanto se trava a batalha judicial. 2.No mérito, a) a anulação do Despacho Ministerial de 23/12/2020, (DOU em 24/12/2020, Ed: 246, Seção: 1, Pág 119 (anexo 3)) e b) a determinação de que o Sr. Ministro homologue o Parecer CNE/CES 287/2020 (anexo 2). 3.A notificação do Ministério Público, para intervir no feito. 4.A intimação do Senhor Ministro para, querendo, manifestar-se.5.Ao final, a concessão da Segurança, na forma pleiteada. Comprovante de recolhimento das custas às fls. 77/78. É O RELATÓRIO. PASSO À FUNDAMENTAÇÃO. Como cediço, "a concessão de medida liminar em mandado de segurança exige a satisfação simultânea de dois requisitos autorizadores, a saber, o fumus boni iuris, caracterizado pela relevância jurídica dos argumentos apresentados no mandamus, e o periculum in mora, consubstanciado na possibilidade do perecimento do bem jurídico objeto da pretensão resistida" (AgInt no MS 25.689/DF, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 11/5/2020). No caso concreto, a despeito dos judiciosos argumentos expendidos pela parte impetrante em favor do direito líquido e certo por ela pleiteado, verifica-se que limitou-se ela a formular pedido genérico no sentido de que seja concedido liminar a fim de manter o "processo administrativo em movimento, de maneira que, ao final do processo judicial, algumas etapas tenham sido vencidas" (fl. 18), sem sequer especificar quais seriam essas etapas, o que inviabiliza qualquer juízo de valor quanto à possibilidade jurídica desse pleito ou as eventuais consequências de seu deferimento. ANTE O EXPOSTO, indefiro o pedido de liminar. Notifique-se a autoridade impetrada, remetendo-lhe cópias da inicial e dos documentos que a acompanham para que, no prazo legal, preste as informações (art. , inciso I, da Lei nº 12.016/2009). Cientifique-se, ainda, o órgão de representação judicial da União, nos termos inciso II do art. 7º da Lei nº 12.016/2009, com o envio de cópia da petição inicial, sem documentos, para, querendo, ingressar no feito. Findo o prazo para as informações, encaminhem-se os autos à PGR, para parecer, em conformidade com o disposto no art. 12 da Lei nº 12.016/2009. Publique-se. Cumpra-se. Brasília, 23 de março de 2021. Sérgio Kukina Relator
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