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15 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp XXXXX SC 2020/XXXXX-8

Superior Tribunal de Justiça
ano passado

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Publicação

Relator

Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES

Documentos anexos

Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1918830_1babb.pdf
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Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1918830 - SC (2020/XXXXX-8) DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pela União, com fundamento no art. 105, III, a, da CF/1988, contra acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO, nesses termos ementado: ADMINISTRATIVO. PENSÃO. SEGURANÇA JURÍDICA. PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. DEMORA EXCESSIVA DA ANÁLISE (20 ANOS). ART. 54 DA LEI 9.784/99. EFEITOS. PRECEDENTES DO STF. 1. Com efeito, a autora recebe o benefício integral desde 16/10/1983, (Evento 1/PROCADM3), na condição de viúva do servidor Rubens Magalhaes Machado, falecido em 16 de outubro de 1983, com fundamento na Lei n.º 3.373/58, combinada com a Lei n.º 3.738/60, sendo que somente em março de 2012, após mais de 29 anos da concessão do benefício à autora, a Administração procedeu à revisão do benefício. Ora, a respeito, anotou o ilustre Min. Cesar Peluso no MS nº 25.963-9/DF, verbis: 'Note-se que não me refiro ao prazo que medeia entre a concessão da aposentadoria e o Acórdão, e é já de 11 anos, nem ao que correu entre a concessão do titulo e a decisão impugnada, e que é de 14 anos. Menciono tão só o prazo que decorreu após o aperfeiçoamento da aposentadoria. Tal ato jurídico de aposentadoria é, pois, perfeito e, como tal, não pode ser alcançado por revisão do Tribunal de Contas após o qüinqüênio legal previsto na lei nº 9.784/98, sem ofensa aos princípios da confiança e da segurança jurídica, como, em casos semelhantes, tem reconhecido esta Corte, por unanimidade, nos julgamentos dos MS nº 22.357 (Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 05.11.04), MS nº 24.448 (Rel. Min. Carlos Britto, DJ de 14.11.07), MS nº 26.405, Rel. Min. Cezar Peluso, DJ de 22.02.08 e LEXJSTF nº 352, pago 233), e MS nº 26.353, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 07.03.08).' Nesse sentido, em caso semelhante ao dos autos, deliberou o Eg. STF, verbis: 'MANDADO DE SEGURANÇA. SECRETÁRIO DE RECURSOS HUMANOS DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DO STF. PENSÕES CIVIL E MILITAR. MILITAR REFORMADO SOB A CF DE 1967. CUMULATIVIDADE. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. GARANTIAS DO CONTRÁRIO E DA AMPLA DEFESA. 1. O Secretário de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é parte ilegítima para figurar no pólo passivo da ação mandamental, dado que é mero executor da decisão emanada do Tribunal de Contas da União. 2. No julgamento do MS nº 25.113/DF, Rel. Min. Eros Grau, o Tribunal decidiu que, 'reformado o militar instituidor da pensão sob a Constituição de 1967 e aposentado como servidor civil na vigência da Constituição de 1988, antes da edição da EC 20/98, não há falar-se em acumulação de proventos do art. 40 da CB/88, vedada pelo art. 11 da EC n. 20/98, mas a percepção de provento civil (art. 40 CB/88) cumulado com provento militar (art. 42 CB/88), situação não abarcada pela proibição da emenda'. Precedentes citados: MS nº 25.090/DF, MS nº 24.997/DF e MS nº 24.742/DF. Tal acumulação, no entanto, deve observar o teto previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal. 3. A inércia da Corte de Contas, por sete anos, consolidou de forma positiva a expectativa da viúva, no tocante ao recebimento de verba de caráter alimentar. Este aspecto temporal diz intimamente com o princípio da segurança jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado de Direito. 4. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o interregno qüinqüenal, é de se convocar os particulares para participar do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias do contraditório e da ampla defesa (inciso LV do art. 5º). 5. Segurança concedida.' (STF, MS nº 24448-8/DF, Rel. Min. Carlos Britto, DJ 14.11.2007) Em seu voto, disse o ilustre Relator, verbis: 'O SENHOR MINISTRO CARLOS AYRES BRITTO (Relator) Inicialmente, acolho a preliminar de ilegitimidade passiva do Secretário de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Faço-o, coerentemente com outros julgamentos similares desta egrégia Corte, por entender que a citada autoridade atua, no caso, na condição de mero executor da decisão emanada do Tribunal de Contas da União. 13. Pois bem, superada esta parte e fixada a competência do STF nos termos da alínea 'd' do inciso I, do art. 102 da Magna Carta, passo a examinar a questão de fundo, relembrando algumas datas que me parecem importantes para a solução do presente caso. 14. Com este prop6sito, assento que o cônjuge varão passou para a reserva sob a proteção da Lei Republicana pretérita e, em 1º.10.1988 (portanto, quatro dias antes de inaugurada a nova ordem constitucional), reingressou no serviço público para trabalhar no Gabinete da presidência da República (fls. 16/22). Situação que perdurou até 07.09.1995, data de seu falecimento (fls. 25). 15. Assinalo agora que, examinando caso semelhante, na sessão plenária de 07.04.2005, esta Suprema Corte decidiu o seguinte (fls. 134): '(...) Reformado o militar instituidor da pensão sob a constituição de 1967 e aposentado como servidor civil na vigência da Constituição de 1988, antes da edição da EC 20/98, não há falar-se em acumulação de proventos do arte 40 da CB/BB, vedada pelo art. 11 da EC n. 20/98, mas a percepção de provento civil (art. 40 CE/SS) cumulado com provento militar (art. 42 CB/88), situação não abarcada pela proibição da emenda. (...)' 16. Isso aconteceu no julgamento do MS 25.113, Relator Ministro Eros Grau, que assim resumiu seu judicioso pensar (fls. 139) : '(...) O ato de reforma militar do instituidor da pensão da impetrante ocorreu sob a égide da constituição do Brasil de 1967, na redação dada pela Emenda Constitucional n. 1/69, que, em seu arte 93, § 9º, excetuava os militares reformados e da reserva da proibição de acumular proventos de inatividade com vencimentos decorrentes de contrato de trabalho para prestação de serviços técnicos ou especializados. (...)' 17. A verdade é que esse entendimento foi mantido no exame de vários mandados de segurança com a mesma natureza. Cito, exemplificativamente, os MS 25.090, 24.997 e 24.742. Logo, a partir desses precedentes, emerge o direito liquido e certo invocado pela impetrante, desde que se tenha em mira exclusivamente a situação funcional do cônjuge varão, responsável pela concessão das duas pensões. Afinal, este é o núcleo do ato impugnado, que não levou em conta a aposentadoria da pr6pria requerente, ocorrida em 03.03.1995, no cargo de agente de portaria do INSS (fls. 15). 18. Neste ponto, cabe-me esclarecer que uma pesquisa eletrônica feita no Tribunal de Contas da União mostra que o ato de aposentação da autora não foi alvo de nenhuma objeção, do ponto de vista da legalidade. De qualquer forma, é importante observar que somente em novembro de 2002 O TCU teve olhos para a situação da pensionista, negando registro à chamada 'pensão civil', que ela recebia desde setembro de 1995. 19. Neste cenário, a impetrante também tem razão quando afirma que a inércia da Corte de Contas, por sete anos, consolidou de forma positiva a expectativa da viúva, no tocante ao recebimento de uma verba de caráter alimentar. Ora, não se pode negar que este aspecto temporal diz intimamente com o principio da segurança jurídica, conforme averbei no voto proferido, em 09.02.2006, no MS 25.116, de que fui Relator. Pela pertinência do tema, reproduzo os fundamentos então lançados: 15. Naquela oportunidade ( MS 24.268), manifestei minha concordância com o voto do insigne Ministro (Gilmar Mendes), ressaltando que o Tribunal de Contas, ao apreciar a legalidade de um ato concessivo de pensão, aposentadoria ou reforma, não precisa ouvir a parte diretamente interessada, porque a relação jurídica imediatamente travada, nesse momento, é entre o Tribunal de Contas e a Administração Pública. Relação tipicamente endo-administrativa, portanto. Num segundo momento, porém, com o julgamento da legalidade daquele primeiro ato administrativo de concessão da aposentadoria, reforma ou pensão, aí o que se tem já é o perfazimento do ato jurídico complexo em que os três institutos consistem. 16. Fixadas, assim as balizas jurídicas iniciais, torno ao caso concreto. 17. Consoante relatado, o presente mandado de segurança foi manejado contra ato do Tribunal de Contas, que negou registro à aposentadoria do impetrante. Cuida-se, então, de relação jurídica imediatamente travada entre a Corte de Contas e a Administração Pública. Todavia, impressiona-me o fato de a recusa do registro da inatividade ocorrer depois de passados quase seis anos da sua unilateral concessão administrativa. Fato que está a exigir, penso, uma análise jurídica mais detida. É que, no caso, o gozo da aposentadoria por um lapso prolongado de tempo confere um tônus de estabilidade ao ato sindicado pelo TCU, ensejando questionamento acerca da incidência dos princípios da segurança jurídica e da lealdade (que outros designam por proteção da confiança dos administrados). 18. Sobre o assunto, calha invocar o testemunho intelectual de Joaquim Gomes Canotilho, para quem 'Estes dois princípios - segurança jurídica e protecção da confiança - andam estreitamente associados a ponto de alguns autores considerarem o princípio da protecção da confiança como um subprincípio ou como uma dimensão específica da segurança jurídica. Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica - garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito -enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos dctos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante qualquer acto de qualquer poder - legislativo, executivo e judicial'. 19. Também nessa vertente, embora a propósito do Direito Francês, cito o estudo do mestre gaúcho Almiro do Couto e Silva, já referido pelo Ministro Gilmar Mendes no acórdão mencionado: 'Bem mais simples apresenta-se a solução dos conflitos entre os princípios da legalidade da Administração Pública e o da segurança jurídica no Direito francês. Desde o famoso affaire Dame Cachet, de 1923, fixou o Conselho de Estado o entendimento, logo reafirmado pelos affaires Vallois e Gros de Beler, ambos também de 2923 e pelo affaire Dame Inglis, de 1925, de que, de uma parte, a revogação dos atos administrativos não cabia quando existissem direitos subjetivos deles provenientes e, de outra, de que os atos maculados de anuidade só poderiam ter seu anulamento decretado pela Administração Pública no prazo de dois meses, que era o mesmo prazo concedido aos particulares para postular, em recurso contencioso de anulação, a invalidade dos atos administrativos. HAURIOU, comentando essas decisões, as aplaude entusiasticamente, indagando: 'Mas será que o poder de desfazimento ou de anulação da Administração poderá exercer-se indefinidamente e em qualquer época? Será que jamais as situações criadas por decisões desse gênero não se tornarão estáveis? Quantos perigos para a segurança das relações sociais encerram essas possibilidades indefinidas de revogação e, de outra parte, que incoerência, numa construção jurídica que abre aos terceiros interessados, para os recursos contenciosos de anulação, um breve prazo de dois meses e que deixaria A Administração a possibilidade de decretar a anulação de ofício da mesma decisão, sem lhe impor nenhum prazo.' E conclui: 'Assim, todas as nulidades jurídicas das decisões administrativas se acharão rapidamente cobertas, seja com relação aos recursos contenciosos, seja com relação As anulações administrativas; uma atmosfera de estabilidade estender-se-á sobre as situações criadas administrativamente. ' (La Jurisprudence Administrative de 1982 a 1929, Paris, 1929, vol. II, p. 105-106).' (COUTO E SILVA, Almiro do. Os princípios da legalidade da administração pública e da segurança jurídica no estado de direito contemporâneo. Revista da Procuradoria-Geral do Estado. Publicação do Instituto de Informática Jurídica do Estado do Rio Grande do Sul, v. 18, nº 46, 1988, p. 11-29). 20. In casu, a partir da decisão formal do IBGE (autarquia federal), o impetrante passou a gozar de sua aposentadoria. E o fez ao longo de cinco anos e 8 meses. Entretanto, após esse período, a Corte de Contas determinou a suspensão do pagamento dos proventos do servidor e o retorno deste a atividade, ao fundamento do não preenchimento dos requisitos legais para a percepção do benefício. Tudo inaudita altera parte. 21. Pois bem, considerando o status constitucional do direito â segurança jurídica (art. 5º, caput), projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana (inciso III do art. 1º) e elemento conceitual do Estado de Direito, tanto quanto levando em linha de consideração a lealdade como um dos conteúdos do princípio da moralidade administrativa (caput do arte 37), faz-se imperioso o reconhecimento de certas situações jurídicas subjetivas em face do Poder Público. Mormente quando tais situações se .formalizam por ato de qualquer das instâncias administrativas desse Poder, como se dá com o ato formal de uma determinada aposentadoria. 20. Em situações que tais, é até intuitivo que a manifestação desse órgão constitucional de controle externo há de se formalizar em tempo que não desborde das pautas elementares da razoabilidade. Todo o Direito Positivo é permeado por essa preocupação com o tempo enquanto figura jurídica, para que sua prolongada passagem em aberto não opere como fator de séria instabilidade inter-subjetiva ou mesmo intergrupal. Quero dizer: a definição jurídica das relações interpessoais ou mesmo coletivas não pode se perder no infinito. Não pode descambar para o temporalmente infindável, e a pr6pria Constituição de 1988 dá conta de institutos que têm no perfazimento de um certo lapso temporal a sua pr6pria razão de ser. É o caso dos institutos da prescrição e da decadência, a marcar explícita presença em dispositivos como estes: 'Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: (...) XXIX - ação quanto aos créditos resultantes das relações de trabalho, com prazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores urbanos e rurais, até o limite de dois anos ap6s a extinção do contrato de trabalho.' 'Art. 37. § 5º A lei estabelecerá os prazo de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. 'Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. (...) § 5. A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato'. 'Art. 146. Cabe à lei complementar: ( ... ) III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre: (...) b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários' 21. Mais recentemente, por efeito da Emenda Constitucional nº 45/04, a Constituição Federal passou a albergar, explicitamente, o direito à razoável duração do processo inclusive os de natureza administrativa, conforme a seguinte dicção: 'LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação' 22. Sem dúvida, pois, que determinadas pautas temporais são, em si mesmas, um tão relevante aspecto da vida que chegam a merecer direto tratamento constitucional. Importando, aqui, saber se não existe uma espécie de tempo médio que resuma em si, objetivamente, o desejado critério da razoabilidade. 23. Ora bem, na busca desse tempo médio, pontuo que é do mesmo Almiro do Couto e Silva esta ponderação: 'Cremos que, desde a vigência da Lei da Ação Popular o prazo prescricional das pretensões invalidantes da Administração Pública, no que concerne a seus atos administrativos é de cinco anos'. (SILVA, Almiro do Couto. Prescrição quinqüenária da pretensão anulatória da administração pública com relação a seus atos administrativos. In: Revista de Direito Administrativo. Abr./jun. 1996. Rio de Janeiro, 204:21-31). 24. É dizer, então: partindo do fundamento de que a pretensão anulat6ria de qualquer um do povo, frente aos atos administrativos ilícitos ou danosos, não deve ser diversa daquela do Poder Público para ver os particulares jungidos a ele, Poder Público, o renomado autor entende que o parágrafo 3º do artigo da Lei nº 4.717/65 é de ser interpretado à luz dessa ponderação. Dai arrematar: 'O prazo de cinco anos, que é o prazo prescricional previsto na Lei da Ação Popular, seria, no meu entender, razoável e adequado para que se operasse a sanação da ínvalidade e, por conseqüência, a preclusão ou decadência do direito e da pretensão de invalidar, salvo nos casos de má-fé dos interessados. (SILVA, Almiro do Couto. Prescrição quinqüenária da pretensão anulat6ria da administração pública com relação a seus atos administrativos. In: Revista de Direito Administrativo. Abr./jun. 1996. Rio de Janeiro, 204:21-31). 25. De forma convergente quanto à razoabilidade desse prazo médio dos 5 anos, o Congresso Nacional elaborou a Lei n· 9.784/99 e, nela, estatuiu (art. 54) que 'o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé'. Ademais, essa mesma lei, reguladora do processo administrativo federal, teve o mérito de também explicitar o subprinc1pio da boa-fé como obrigatória pauta de conduta administrativa, a teor do inciso IVdo parágrafo único do arte 2º, cujo caput também determina a obediência da Administração Pública, dentre outros, aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, moral idade e segurança jurídica, in verbis: 'Art. 2º A Administração Pública dentre outros, aos princípios da legalidade, motivação, razoabilidade, proporcional idade, ampla defesa, contradit6rio, segurança interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, dentre outros, os critérios de: (...) IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; (...)'. 26. Não é só. Também o Código Tributário Nacional determina que se extingue em 5 anos o direito de a Fazenda Pública constituir e cobrar judicialmente os créditos fiscais (arts. 173 e 174). Isto, naturalmente, para que o contribuinte não fique sob prolongada incerteza quanto à cobrança dos valores de que o Fisco se considera credor. Leia-se: 'Art. 173. o direito de a Fazenda Pública constituir o crédito tributário extingue-se após 5 (cinco) anos, contados: I - do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o lançamento poderia ter sido efetuado; II - da data em que se tornar definitiva a decisão que houver anulado, por vício formal, o lançamento anteriormente efetuado. (...) 'Art. 174. A ação para cobrança do crédito tributário prescreve em 5 (cinco) anos, contados da data da sua constituição definitiva. (...)'. 27. Não por coincidência, a Constituição fez desse mesmo lapso dos 5 anos critério de fixidez de efeitos jurídicos entre toda a Administração Pública brasileira e aqueles seus servidores que, mesmo desconcursados, já contassem 5 ou mais anos de contínuo labor, à data em que ela, Constituição, entrou em vigor. Confira-se: 'Art. 19. (ADCT) Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público'. 28. Nessa mesma vertente, a Lei Maior de 1988 fez desse emblemático transcurso dos 5 anos ininterruptos um dos pressupostos do chamado usucapião extraordinário, tanto de natureza urbana quanto rural, a teor desta sonora dicção: 'Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro im6vel urbano ou rural'. 'Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade'. 29. Enfim, torna a constituição a fazer da pauta dos 5 anos referência para a prescrição em terna de crédito trabalhista, in verbis: 'art. . XXIX: ação, quanto aos créditos resultantes das relações de trabalho, com prazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores urbanos e rurais, até o limite de dois anos ap6s a extinção do contrato de trabalho' . 30. Bem vistas as coisas, então, já se percebe que esse referencial dos 5 anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Isto na acepção de que, ainda não alcançada a consumação do interregno qüinqüenal, não é de se convocar os particulares para participar do processo do seu interesse. Contudo, transcorrido in albis esse período, ou seja, quedando silente a Corte de Contas por todo o lapso qüinqüenal, tenho como presente o direito líquido e certo do interessado para figurar nesse tipo de relação jurídica, exatamente para o efeito do desfrute das garantias do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LV). 31. Em palavras outras: do exame do Ordenamento Jurídico brasileiro em sua inteireza é possível concluir pela existência de uma norma que bem se aplica aos processos de contas. Que norma? Essa que assegura ao interessado o direito líquido e certo de exercitar as garantias do contraditório e da ampla defesa, sempre que uma dada Corte de Contas deixar de apreciar a legalidade de um ato de concessão de pensão, aposentadoria ou reforma fora do multicitado prazo dos cinco anos. Isto pela indesmentida proposição de que, por vezes, a norma jurídica se encontra não num particularizado dispositivo, mas no conjunto orgânico de vários deles. É como dizer: aqui e ali, a inteireza de uma norma se desata de dispositivos sediados, ora em somente um, ora em esparsos dispositivos de uma mesma lei; valendo-se o intérprete, naturalmente, da utilização do método sistemático em sua mais dilargada dimensão.' 32. Pois bem. Dada a semelhança de ambos os casos, sinto-me autorizado a lançar mão das razões acima transcritas, como reforço de fundamentação, para conceder a presente segurança. Em conseqüência, torno sem efeito a decisão exarada pelo Tribunal de Contas da União no Processo nº TC-XXXXX/1997-0, com efeitos financeiros retroativos à data da impetração. 33. Não há condenação em honorários advocatícios (Súmula 512/STF). 34. É como voto.' Nesse sentido, ainda, averbou o ilustre Min. Gilmar Mendes ao proferir voto no RE nº 466.546-RJ, publicado na RTJ 199/1.250-1, verbis: 'Esse princípio foi consagrado na Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, tanto em seu artigo , que estabelece que a Administração Pública obedecerá ao princípio da segurança jurídica, quanto em seu artigo 54, que fixa o prazo decadencial de cinco anos, contados da data em que foram praticados os atos administrativos, para que a Administração possa anulá-los. Em diversas oportunidades esta Corte manifestou-se pela aplicação desse princípio em atos administrativos inválidos, como subprincípio do Estado de Direito, tal como nos julgamentos do MS 24.268, DJ de 17-9-04, e do MS 22.357, DJ de 5-11-04, ambos por mim relatados. Ressalte-se que a Administração busca anular um ato praticado há mais de 14 anos, não levando em consideração a impossibilidade de sua anulação, em face da decadência administrativa, e, ainda, que à época dos fatos a sua constitucionalidade era controvertida. Esta 2ª Turma, ao julgar o RE 442.683, Rel. Carlos Velloso, sessão de 13-12-05, aplicou, em caso análogo, o princípio da segurança jurídica, para limitar os efeitos da inconstitucionalidade na forma de provimento dos cargos públicos: 'Ementa: Constitucional. Servidor público: provimento derivado: inconstitucionalidade: efeito ex nunc. Princípios da boa-fé e da segurança jurídica. I - A Constituição de 1988 instituiu o concurso público como forma de acesso aos cargos públicos. CF, art. 37, II. Pedido de desconstituição de ato administrativo que deferiu, mediante concurso interno, a progressão de servidores públicos. Acontece que, à época dos fatos - 1987 a 1992 -, o entendimento a respeito do tema não era pacífico, certo que, apenas em 17-2-1993, o Supremo Tribunal Federal suspendeu, com efeito ex nunc, a eficácia do art. 8º, III; do art. 10, parágrafo único; do art. 13, § 4º; do art. 17 e do art. 33, IV, da Lei 8.112, de 1990, dispositivos esses que foram declarados inconstitucionais em 27-8-1998: ADI 837/DF, Relator o Ministro Moreira Alves, DJ de 25-6-1999. II - Os princípios da boa-fé e da segurança jurídica autorizam a adoção do efeito ex nunc para a decisão que decreta a inconstitucionalidade. Ademais, os prejuízos que adviriam para a Administração seriam maiores que eventuais vantagens do desfazimento dos atos administrativos. III - Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV - RE conhecido, mas não provido.' Além disso, acentue-se, desde logo, que, no direito brasileiro, jamais se aceitou a idéia de que a nulidade da lei importaria na eventual nulidade de todos os atos que com base nela viessem a ser praticados. Embora a ordem jurídica brasileira não disponha de preceitos semelhantes aos constantes do § 79 da Lei do Bundesverfassungsgericht, que prescreve a intangibilidade dos atos não mais suscetíveis de impugnação, não se deve supor que a declaração de nulidade afete, entre nós, todos os atos praticados com fundamento na lei inconstitucional. É verdade que o nosso ordenamento não contém regra expressa sobre o assunto, aceitando-se, genericamente, a idéia de que o ato fundado em lei inconstitucional está eivado, igualmente, de iliceidade (cf., a propósito, RMS 17.976, Rel. Amaral Santos, RTJ 55, p. 744). Concede-se, porém, proteção ao ato singular, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, procedendo-se à diferenciação entre o efeito da decisão no plano normativo (Normebene) e no plano do ato singular (Einzelaktebene) mediante a utilização das chamadas fórmulas de preclusão (cf. Ipsen, Jörn, Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit von Norm und Einzelakt, Baden-Baden, 1980, pp. 266 e ss. Ver, também, MENDES, Gilmar. Jurisdição Constitucional. São Paulo, 1999. p. 271). Assim, os atos praticados com base na lei inconstitucional que não mais se afigurem suscetíveis de revisão não são afetados pela declaração de inconstitucionalidade.' Embora se reconheça o poder-dever da Administração em anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade, porquanto da inteira submissão da atuação administrativa ao princípio da legalidade, o certo é que essa prerrogativa precisa ser compatibilizada com outro princípio próprio do Estado Democrático de Direito, qual seja, o da segurança jurídica. Mesmo considerando que 'a Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos', tal prerrogativa somente pode ser levada a efeito no limite temporal insculpido no art. 54 da Lei n. 9.784/99. Ultrapassado o prazo decadencial da norma referida sem que o ato impugnado fosse expurgado do universo jurídico, prevalece a segurança jurídica em detrimento da legalidade da atuação administrativa. Nesse sentido, também o entendimento da doutrina, consoante leciona Fritz Fleiner, verbis: 'L'autorité ne doit faire usage de sa faculté de retirer ou de modifier une disposition édictée para elle que lorsque l'intérêt public l'exige. Elle ne doit pas troubler à la légère des situations existantes, qui se sont établies sur la base de ses dispositions; elle ne doit pas davantage, parce que son point de vue juridique aurait changé, déclarer non valables des possessions des citoyens qu'elle a laissées subsister sans contestation pendant des annés, quand il n'y a pas nécessité absolue. La maxime quieta non movere et le principe de la bonne foi (Treu und Glauben) doivent valoir pour les autorités administratives également. Mais évidemment, la possibilité du retrait d'une disposition qui lui est avantageuse est toujours suspendue sur la tête du citoyen comme une épée de Damoclès. Le législateur a par suite dû songer à limiter ce droit de retrait des dispositions pour le cas où la considération de la sécutité juridique l'exige. C'est ainsi qu'il a reconnu l'immutabilité notamment aux dispositions créatrices de droits ou d'obligations que ne peuvent être édictées par l'autorité qu'après une procédure d'opposition ou d'enquête approfondie. Car une telle procédure a précisément pour objet, d'une part d'assurer la possibilité d'un examen des intérêts publics sous toutes les faces, mais d'autre part aussi d'offrir au citoyen la garantie que la disposition édictée de cette façon ne sera plus modifiée. (In Les Principes Généraux du Droit Administratif Allemand, traduction de Ch. EISENMANN, Librairie Delagrave, Paris, 1933, pp. 126/7) Em voto que proferiu quando integrante da Corte, publicado na RTRF/4ª Região, v. 6, p. 269, disse o então Des. Federal Gilson Dipp, verbis: 'a Administração Pública pode, de modo implícito, pelo silêncio ou pela inação, durante prolongado lapso temporal, ratificar ato administrativo. O Poder Público atentaria contra a boa-fé dos destinatários da administração se, com base em supostas irregularidades, por ele tanto tempo toleradas, pretendesse a supressão do ato.' Incide, pois, in casu, o disposto no art. 54 da Lei n.º 9.784. Nesse sentido, recente precedente do Eg. STF, verbis: MS 24268 / MG Rel. Acórdão Min. GlLMAR MENDES DJ 17-09-2004 Mandado de Segurança. 2. Cancelamento de pensão especial pelo Tribunal de Contas da União. Ausência de comprovação da adoção por instrumento jurídico adequado. Pensão concedida há vinte anos. 3. Direito de defesa ampliado com a Constituição de 1988. Âmbito de proteção que contempla todos os processos, judiciais ou administrativos, e não se resume a um simples direito de manifestação no processo. 4. Direito constitucional comparado. Pretensão à tutela jurídica que envolve não só o direito de manifestação e de informação, mas também o direito de ver seus argumentos contemplados pelo órgão julgador. 5. Os princípios do contraditório e da ampla defesa, assegurados pela Constituição, aplicam-se a todos os procedimentos administrativos. 6. O exercício pleno do contraditório não se limita à garantia de alegação oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido também em matéria jurídica. 7. Aplicação do princípio da segurança jurídica, enquanto subprincípio do Estado de Direito. Possibilidade de revogação de atos administrativos que não se pode estender indefinidamente. Poder anulatório sujeito a prazo razoável. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 8. Distinção entre atuação administrativa que independe da audiência do interessado e decisão que, unilateralmente, cancela decisão anterior. Incidência da garantia do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal ao processo administrativo. 9. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica. Aplicação nas relações jurídicas de direito público. 10. Mandado de Segurança deferido para determinar observância do princípio do contraditório e da ampla defesa ( CF art. LV) Nesse sentido, ainda, precedentes do Eg. STJ, verbis: 'ADMINISTRATIVO SERVIDOR PÚBLICO LEI 1.711/52. CUMULAÇÃO DE VANTAGENS. REVISÃO DE APOSENTADORIA. DECADÊNCIA PARA ADMINISTRAÇÃO REVER SEUS ATOS. OCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO 1. É entendimento pacífico desta Corte de se reconhecer a decadência do direito da administração de proceder a revisão de aposentadoria quando transcorridos mais de cinco anos entre o ato concessivo do referido benefício e a instauração do procedimento administrativo. 2. Agravo regimental desprovido.' (sem grifo no original). (STJ, 5ª Turma, AGA XXXXX, Rel.: Min. Laurita Vaz, DJ: 24/02/2003). É oportuno, no caso, o ensinamento do saudoso Mestre Miguel Reale em sua obra clássica Revogação e Anulamento do Ato Administrativo, Forense, Rio, 1980, pp. 71/2, verbis: 'Assim sendo, se a decretação de nulidade é feita tardiamente, quando a inércia da Administração já permitiu se constituíssem situações de fato revestidas de forte aparência de legalidade, a ponto de fazer gerar nos espíritos a convicção de sua legitimidade, seria deveras absurdo que, a pretexto da eminência do Estado, se concedesse às autoridades um poder-dever indefinido de autotutela. Desde o famoso affaire Cachet, é esta a orientação dominante no Direito francês, com os aplausos de Maurice Hauriou, que bem soube pôr em realce os perigos que adviriam para a segurança das relações sociais se houvesse possibilidade de indefinida revisão dos atos administrativos.' 2. O pagamento de indenização por danos morais é devido quando se verifica a ocorrência de ofensa grave à esfera íntima de outrem, de modo a causar-lhe grave constrangimento, sofrimento, dor. Na hipótese dos autos, a notificação ou os descontos de parcela dos proventos da autora, a título de reposição ao erário, em razão de pagamento efetuado indevidamente pela Administração, não se revela apto, por si só, a gerar abalos de ordem psíquica à autora, justificando o pagamento da indenização pretendida. Mantidos os honorários advocatícios na forma como fixados na r. sentença, em virtude da sucumbência mínima da parte autora relativa apenas ao pedido de indenização por danos morais. 3. Apelações e remessa oficial improvidas. Os embargos de declaração opostos foram parcialmente providos, nos seguintes termos: PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ART. 1.022 CPC/2015. PREQUESTIONAMENTO. 1. Conforme o disposto no art. 1.022 do CPC/2015, os embargos de declaração tem cabimento contra qualquer decisão e objetivam esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão e corrigir erro material. Outrossim, o Código de Processo Civil de 2015 também autoriza a interposição de embargos declaração contra a decisão que deixa de se manifestar sobre tese firmada em julgamento de casos repetitivos, em incidentes de assunção de competência, ou, ainda, em qualquer das hipóteses descritas no art. 489, § 1º. 2. Os embargos de declaração não visam à cassação ou substituição da decisão impugnada. 3. Nova apreciação de fatos e argumentos deduzidos, já analisados ou incapazes de infirmar as conclusões adotadas pelo julgador, consiste em objetivo que destoa da finalidade a que se destinam os embargos declaratórios. 4. Embargos de declaração providos a fim de sanar a omissão apontada pela ré, sem atribuição de efeitos infringentes. Opostos novamente, os aclaratórios não foram providos. Sustenta a parte recorrente que o acórdão regional contrariou as disposições dos art. (a) 1.022, II, do CPC/2015, pois, a despeito da oposição de embargos aclaratórios, o acórdão recorrido permaneceu omisso, (b) 54 da Lei 9.784/99, na medida em que não transcorreu a decadência do ato de revisão de aposentadoria, pois, trata-se de ato complexo, cujo prazo decadencial só começa a correr após a análise do ato pelo TCU. Apresentadas contrarrazões É o relatório. Passo a decidir. Inicialmente é necessário consignar que o presente recurso atrai a incidência do Enunciado Administrativo nº 3/STJ: "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC". A controvérsia do autos cinge-se à saber se é possível aplicação de prazo decadencial para que a Corte de Contas da União analise aposentadoria de servidor público, ato necessário à perfectibilização da concessão do benefício previdenciário. No caso dos autos, a decisão de origem aplicou entendimento de que não caberia à Administração proceder à revisão do ato de inativação do recorrido diante do transcurso, entre a data da aposentação e a da revisão, do lapso temporal previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, em atenção aos princípios da segurança jurídica, da proteção e da boa-fé do administrado. O STF, em julgamento realizado sob a sistemática da repercussão geral, pacificou o entendimento de que, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas (Tema 445, RE 636.553/RS). Neste sentido, importante se faz o registro da ementa do julgado: Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso. ( RE XXXXX, Relator (a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 19/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-129 DIVULG 25-05-2020 PUBLIC 26-05-2020) Contudo, se faz necessário o retorno dos autos para perquirir a data de chegada do processo ao Tribunal de Contas da União, a fim de se verificar o prazo entre a concessão de aposentadoria e o prazo de cinco anos para que o TCU proceda o seu registro e, a partir daí, observar se houve o transcurso do prazo decadencial, considerando o termo inicial do prazo a chegada do processo à Corte de Contas. Ante o exposto, com fulcro no art. 932, V, do CPC/2015 c/c o art. 255, § 4º, III, do RISTJ, dou provimento ao recurso especial, nos termos da fundamentação. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 17 de março de 2021. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES Relator
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