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31 de Julho de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 3 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 1921187 RS 2021/0036852-8
Órgão Julgador
T2 - SEGUNDA TURMA
Publicação
DJe 20/04/2021
Julgamento
13 de Abril de 2021
Relator
Ministra ASSUSETE MAGALHÃES
Documentos anexos
Inteiro TeorSTJ_RESP_1921187_4a732.pdf
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Inteiro Teor

Superior Tribunal de Justiça

RECURSO ESPECIAL Nº 1.921.187 - RS (2021/0036852-8)

RELATORA : MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES

RECORRENTE : BANCO CENTRAL DO BRASIL - BACEN

ADVOGADO : PROCURADORIA GERAL DO BANCO CENTRAL - PB000000C

RECORRENTE : UNIÃO

RECORRIDO : DANIEL MATONE

ADVOGADO : AMIR JOSÉ FINOCCHIARO SARTI - RS006509

EMENTA

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA APLICADA COM BASE EM NORMA INFRALEGAL. ILEGALIDADE. SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 44 DA LEI 4.595/64. INCIDÊNCIA APENAS NAS INFRAÇÕES AOS DISPOSITIVOS DA ALUDIDA LEI. PRECEDENTES DO STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO CONHECIDO. SÚMULA 83/STJ. RECURSO ESPECIAL, INTERPOSTO PELO BANCO CENTRAL DO BRASIL, PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA EXTENSÃO, IMPROVIDO. RECURSO ESPECIAL, INTERPOSTO PELA UNIÃO, CONHECIDO E IMPROVIDO.

I. Recursos Especiais interpostos contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015.

II. Na origem, o ora recorrido, ajuizou ação, postulando anular a penalidade que lhe fora imposta pelo Banco Central do Brasil, no Processo Administrativo BCB 1001492907. No referido processo administrativo restou decidido que a instituição financeira na qual o recorrido trabalhava realizou "operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade e diversificação de riscos", o que infringiria o disposto no art. 1º, IX, da Resolução 1.559, de 22/12/88, com redação alterada pela Resolução 3.258, de 28/01/2005, bem como o disposto no art. 7º, IV, da Resolução 2.827/2001. Em consequência de tais fatos, foi imposta ao recorrido, com fundamento no 44, § 4º, da Lei 4.595/64, a sanção de inabilitação para o exercício de direção na administração ou gerência em instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, pelo prazo de um ano. A sentença julgou procedente o pedido, para anular a sanção imposta ao recorrido. Interpostas Apelações, foram elas improvidas, pelo Tribunal de origem, ao fundamento de que "a condenação administrativa de inabilitação prevista no art. 44 Lei 4.495/64 não seguiu o princípio da legalidade, pois os fatos descritos no Processo Administrativo BCB 1001492907 não estão tipificados na referida lei, mas tão-só previstos em normas infralegais".

III. O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que é firme no sentido de que "as sanções previstas no art. 44 da Lei 4.595/1964 aplicam-se exclusivamente às condutas tipificadas naquele mesmo ato normativo, referindo-se expressamente às 'infrações aos dispositivos desta lei'" (STJ, REsp 1.255.987/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 13/04/2012). Nesse sentido: STJ, AgInt no REsp 1.547.743/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 10/02/2021; AgInt no REsp 1.463.711/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/12/2017; AgInt no REsp

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1.611.187/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 27/09/2017; REsp 438.132/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 15/03/2004; REsp 324.181/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/05/2003.

IV. Nesse contexto, no tocante ao dissídio jurisprudencial, suscitado no Recurso Especial do Banco Central do Brasil, é o caso de incidência da Súmula 83/STJ, segundo a qual "não se conhece do Recurso Especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida".

V. O art. 44 da Lei 4.595/64 foi revogado pela Lei 13.506/2017 – posteriormente à imposição da penalidade ora impugnada –, que "dispõe sobre o processo administrativo sancionador na esfera de atuação do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários", e, em seu art. 3º, define as infrações e condutas sujeitas à penalidade.

VI. Recurso Especial, interposto pelo Banco Central do Brasil, parcialmente conhecido, e, nessa extensão, improvido. Recurso Especial, interposto pela União, conhecido e improvido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, conhecer em parte do recurso do Banco Central do Brasil e, nessa parte, negou-lhe provimento; negar provimento ao recurso especial da União, nos termos do voto da Sra. Ministra Relatora.

Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Herman Benjamin, Og Fernandes e Mauro Campbell Marques votaram com a Sra. Ministra Relatora.

Brasília (DF), 13 de abril de 2021 (data do julgamento).

MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES

Relatora

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RECURSO ESPECIAL Nº 1.921.187 - RS (2021/0036852-8)

RELATÓRIO

MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES: Trata-se de Recursos Especiais, interpostos pelo BANCO CENTRAL DO BRASIL - BACEN (fls. 1.083/1.108e) e pela UNIÃO (fls. 1.122/1.130e), contra acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO, publicado em 26/06/2019, assim ementado:

"ADMINISTRATIVO. LEI 4.595/64. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE TIPIFICAÇÃO NA PRÓPRIA NORMA LEGAL. INADMISSÃO DE TIPIFICAÇÃO DE CONDUTAS INFRATORAS EM NORMAS INFRALEGAIS. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. PRECEDENTES DO STJ.

1. A condenação administrativa de inabilitação prevista no art. 44 Lei 4.495/64 não seguiu o princípio da legalidade, pois os fatos descritos no Processo Administrativo BCB 1001492907 não estão tipificados na referida lei, mas tão-só previstos em normas infralegais. Precedentes do STJ" (fl. 1.015e).

No acórdão objeto do Recurso Especial, o Tribunal de origem manteve sentença que julgara procedente o pedido, em ação ajuizada pelo ora recorrido, na qual busca anular a condenação que lhe fora imposta pelo BACEN, no Processo Administrativo BCB 1001492907.

Opostos Embargos de Declaração, pelo BANCO CENTRAL DO BRASIL, foram eles rejeitados, em acórdão que recebeu a seguinte ementa:

"PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ART. 1.022 CPC/2015. PREQUESTIONAMENTO.

1. Conforme o disposto no art. 1.022 do CPC/2015, os embargos de declaração tem cabimento contra qualquer decisão e objetivam esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão e corrigir erro material. Outrossim, o Código de Processo Civil de 2015 também autoriza a interposição de embargos declaração contra a decisão que deixa de se manifestar sobre tese firmada em julgamento de casos repetitivos, em incidentes de assunção de competência, ou, ainda, em qualquer das hipóteses descritas no art. 489, § 1º.

2. Os embargos de declaração não visam à cassação ou substituição da decisão impugnada.

3. Nova apreciação de fatos e argumentos deduzidos, já analisados ou incapazes de infirmar as conclusões adotadas pelo julgador, consiste em objetivo que destoa da finalidade a que se destinam os embargos declaratórios.

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4. À luz do disposto no art. 1.025 do NCPC, a interposição dos embargos de declaração, ainda que inadmitidos/rejeitados, autorizam o manejo de recurso às Instâncias Superiores, vez que os elementos suscitados integram o acórdão" (fl. 1.042e).

O BACEN requer, de início, o julgamento do Recurso Extraordinário em primeiro lugar, na forma do art. 1.031, § 2º, do CPC/2015. Sustenta, em seu Recurso Especial, além de divergência jurisprudencial, ofensa ao art. 44, § 4º, da Lei 4.595/64. Para tanto, alega que:

"Conforme exposto, a presente demanda busca a anulação de multa aplicada pelo Banco Central em razão da prática de conduta vedada pelo art. 44. § 4º, da Lei 4.595/64 cumulada com a alínea 'a', da Resolução nº 1.559, de 22 de dezembro de 1988 (com a redação dada pela Resolução nº 3.258, de 28 de janeiro de 2005) e art. 7º, inciso IV, da Resolução nº 2.827, de 30 de março de 2001. O acórdão recorrido reformou a sentença que julgara improcedente o pedido, para anular a referida multa, sob o fundamento de a infração tida como cometida não estar tipificada no corpo da própria Lei nº 4.595/64.

Primeiramente, é preciso firmar que há sim previsão da conduta em lei, uma vez que o art. 44, § 4º da Lei 4595/64 estabelece que 'as penas referidas nos incisos III e IV (refere-se à suspensão e inabilitação, como é o caso), deste artigo, serão aplicadas quando forem verificadas infrações graves na condução dos interesses da instituição financeira' (grifado) .

Ou seja, A PRÓPRIA LEI DEFINE QUE INFRAÇÕES DE NATUREZA GRAVE SERÃO PUNIDAS, mas remete ao órgão responsável a verificação e aplicação da pena. O dispositivo legal foi apenas complementado ou especificado pelas mencionadas resoluções editadas pelo Conselho Monetário Nacional .

Vale anotar que a atribuição e o dever do CMN e do BACEN de supervisionar, fiscalizar e punir têm amparo legal nos artigos , 10, IX, 11, VII e 44 da Lei nº 4.595/64. Cenário em que é perfeitamente possível a descrição de infrações administrativas à estabilidade e segurança do Sistema Financeiro Nacional por intermédio de normativos infralegais. Tais competências e funções têm sido exercidas com base na Lei n. 4.595/64, que atribui ao Conselho Monetário Nacional o exercício da chamada capacidade normativa de conjuntura no âmbito do Sistema Financeiro Nacional, na medida em que lhe foi atribuída competência para, por exemplo, 'regular a constituição, funcionamento e fiscalização dos que exercerem atividades subordinadas à Lei 4.595/64, bem como a aplicação das penalidades previstas (inciso VIII do art. 4.º da referida lei ).'

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A atuação do BCB, pois, ampara-se nos arts. 9º; 10, inc. IX; 11, inc. VII; e 44 da Lei nº 4.595, de 1964, que não devem ser interpretados literalmente ou de forma apartada, mas sistematicamente, considerando a função de cada um desses preceitos. Há de interpretá-los finalisticamente também, sob o enfoque da Teoria dos Poderes Implícitos: se o ordenamento jurídico confere a algum órgão ou entidade determinados poderes ou estabelece determinados fins, significa também que contemplou os meios necessários a fim de atingi-los A interpretação literal comumente alegada ao caput do art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964 implica, pois, grave ofensa aos dispositivos legais da própria Lei da Reforma Bancária, além de acarretar sérios riscos à solidez e à segurança do SFN. E, no caso, nem se justificaria na medida em que a própria lei refere a infração de natureza grave no art. 44, § 4º, da Lei 4.595/64 . E não poderia ser diferente, pois como se poderia regular um mercado com mais ou menos de uma dezena de infrações puníveis a todos os agentes?!

Neste contexto, entende o Banco Central que o acórdão recorrido violou o poder normatizador e regulador conferido ao Conselho Monetário Nacional pela interpretação sistemática dos dispositivos apontados da Lei nº 4.595/64, e dos dispositivos constitucionais pertinentes à denominada 'capacidade normativa de conjuntura' do CMN e do BC (arts. , II, 84, IV, e 174, todos da Constituição Federal).

Com efeito, no entender dessa Autarquia, o poder regulatório conferido pelo art. 4º, notadamente o inciso VIII do seu caput, da Lei nº 4.595/64, ao Conselho Monetário Nacional, permite que o órgão edite normas infralegais que descrevam minuciosamente as condutas vedadas às instituições financeiras no exercício das atividades autorizadas, de modo a permitir a punição daquelas, com fulcro no art. 44, § 4º, da mesma lei, sem que isso importe em violação à legalidade .

O significado jurídico-dogmático atribuído pelo acórdão recorrido ao princípio da legalidade está assentado numa compreensão excessivamente conservadora do exercício de competências normativas por parte da Administração, justificável somente no cenário do Estado Liberal, o famoso 'Estado mínimo', nascido no final do século XVIII.

Defender a manutenção deste modelo já nos primeiros quadrantes do século XX implicaria ignorar a significativa ampliação da esfera de atuação do Estado, notadamente nos domínios social e econômico. Implicaria também desprezar o importante papel normatizador e regulador do mercado que a Constituição – notadamente através do art. 174 – atribui ao Poder Público – leia-se, neste caso, à Administração, sempre nos limites previamente definidos pela lei.

No Brasil, no tocante ao Sistema Financeiro Nacional, tais competências

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e funções têm sido exercidas com base na Lei nº 4.595/64, a qual atribui ao Conselho Monetário Nacional competência para, nos termos do art. , da referida lei:

(...)

Esta atribuição legal de capacidade normativa a um órgão como o Conselho Monetário Nacional, cumpre observar, é uma verdadeira necessidade contemporânea. Adverte Eros Roberto Grau, empregando a expressão capacidade normativa de conjuntura, que a instabilidade de determinadas situações e estados econômicos sujeitos a permanentes flutuações – definidoras do seu caráter conjuntural – impõe que sejam extremamente flexíveis e dinâmicos os instrumentos normativos de que deve lançar mão o Estado para dar correção a desvios ocorridos no desenrolar do processo econômico e no curso das políticas públicas que esteja a implementar. O direito, lembra o jurista, necessita, como todo organismo vivo, estar em constante mutação, impondo-se a superação do descompasso existente entre o ritmo de evolução das realidades sociais e a velocidade de transformação da ordem jurídica.

(...)

Neste contexto, foi no exercício desta capacidade normativa de conjuntura que lhe fora outorgada pelo art. , da Lei nº 4.595/64, que o Conselho Monetário Nacional editou as Resoluções nº 1.559/88 e Resolução nº 2.827/01, descrevendo condutas vedadas, no exercício da atividade financeira, passíveis de punição .

Desta forma, quando o art. 44, caput, da Lei 4.595/64, faz referência a infração a disposições 'desta lei', uma interpretação lógico-sistemática deve necessariamente ser realizada, a fim de abranger os textos das Resoluções do CMN editadas com fundamento no art. da referida lei .

(...)

Há, portanto, de haver uma interpretação finalística dos dispositivos legais ora em debate (arts. 4º e 44, § 4º, da Lei nº 4.595/64), sob o enfoque da TEORIA DOS PODERES IMPLÍCITOS, amplamente adotada pela jurisprudência, segundo a qual se o ordenamento jurídico confere a algum órgão ou entidade determinados poderes ou estabelece determinados fins, significa também que contemplou os meios necessários a fim de atingi-los . A interpretação literal comumente alegada ao caput do art. 44, da Lei nº 4.595/64, implica, pois, grave ofensa aos dispositivos legais da própria Lei da Reforma Bancária, além de acarretar sérios riscos à solidez e à segurança do SFN, pois inviabiliza o exercício dos poderes fiscalizatório e sancionador pelo BCB, uma vez que se limitará a punir as condutas que estiverem descritas em lei em sentido formal .

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Portanto, quando o art. 44, da Lei nº 4.595/64, faz referência à infração a dispositivos 'desta lei', sobrepõe-se a interpretação sistemática e teleológica a fim de abranger os textos das Resoluções do CMN editadas com fundamento no art. da mesma lei. Inclusive, como regra de hermenêutica, interessante notar que o próprio legislador, no mesmo dispositivo, utiliza mais adiante o termo 'irregularidades' (§ 2º, alínea 'a'), indicando sua intenção de admitir a definição das irregularidades à autoridade administrativa incumbida da função regulamentar (definida no art. 4º da mesma lei) . Por tudo o que já foi alinhado, a interpretação literal/gramatical empregada pelo acórdão recorrido não atende ao modo como o dinâmico e extremamente técnico Sistema Financeiro Nacional foi arquitetado, sob pena de colocar em risco sua estabilidade.

Exposta a tese central defendida pelo Banco Central do Brasil, resta imperioso ressaltar que o exercício de competências normativas por parte do Conselho Monetário Nacional e o reconhecimento da especificidade regulatória do mercado financeiro, têm merecido o respaldo da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, como se verifica pela leitura do acórdão infratranscrito, in verbis:

(...)

Aliás, há numerosos precedentes do Superior Tribunal de Justiça que agasalham a possibilidade normativa das chamadas 'agências reguladoras. Tanto assim que, recentemente, o Informativo da Corte denominado Jurisprudência em Teses, edição n. 79, dedicado ao tema da Administração Indireta, destacou o seguinte:

(...)

Por outro lado, deve ser ressaltada a natureza administrativa das sanções do art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964.

Com efeito, na hipótese, é preciso destacar tratar-se de sanção administrativa aplicada a componente de um ambiente regulado – SFN –, que o BCB tem, inclusive, atribuição legal de conceder autorização para ingresso – autorização que é indispensável para o exercício da atividade econômica em referência, sob pena de incidência do art. 16 da Lei nº 7.492, de 1986. Trata-se, portanto, para além de qualquer dúvida razoável, de relação de especial sujeição administrativa.

(...)

É com tal contextualização em mente que a questão envolvendo o princípio da legalidade deve ser compreendida. No caso, as normas dispostas no art. 44 apresentam os elementos mínimos para a fiscalização e a punição eficientes, não deixando o sujeito sancionado sem as imprescindíveis garantias constitucionais.

(...)

A despeito das distinções, tem-se que o tipo administrativo sancionador

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instituído, a exemplo do tipo penal, é composto pela infração e pela sanção, ou seja, por uma norma primária definidora da conduta ilícita e uma norma secundária estabelecendo a medida punitiva (essa expressamente prevista no art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964).

Insiste-se. Não obstante a previsão em norma infralegal da conduta, inexiste inovação na sanção, considerando o rol do art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964. E a conduta antijurídica é definida relativamente a diretrizes ou assuntos tratados nessa mesma lei, ou seja, as diretrizes ou valores mínimos para o balizamento da conduta do administrado existem e estão bem definidos na lei, o que exclui a arbitrariedade no exercício do jus puniendi.

Em outras palavras, a previsão legal – considerado não apenas o art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, mas também as resoluções e circulares – está plenamente amoldada à tipologia necessária à configuração das infrações, uma vez que a legalidade está atendida com a menção a condutas potencialmente perigosas nos casos dos delitos financeiros.

(...)

Outrossim, há que se alertar para o necessário atendimento às recomendações da Basiléia. Tratando-se de demandas envolvendo a regulação do SFN, é desejável alertar para a especificidade e a relevância da questão, do que se infere a conveniência de abordar o cenário internacional em que o País está inserido quando se trata da supervisão, regulação e fiscalização bancárias.

(...)

Até o momento, foram firmados três grandes acordos de Basileia (I, II e III), sempre buscando a correção e a suplementação daquele estabelecido anteriormente.

Apesar de a adesão não ter sido imposta ao Brasil, é bastante recomendável seu cumprimento com o objetivo de aumentar a solidez do SFN. Vale destacar que os países membros do G20 assumiram o compromisso, expresso no Comunicado do Encontro de Cúpula de Seul (The G20 Seoul SummitLeaders' Declaration, November 11-12, 2010), de seguir as recomendações para regulação de capital de instituições do mercado financeiro.

(...)

E a relevância de tais diretrizes estabelecidas pelo Comitê de Supervisão Bancária da Basileia não pode e não foi ignorada pelo Judiciário, sendo objeto de manifestação expressa do Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da ADI 3.289-DF. O Relator, Ministro Gilmar Mendes, ressaltou a imprescindibilidade de se fortalecer a solidez dos sistemas financeiros, sobretudo porque a 'fragilidade do sistema bancário de um país, seja ele desenvolvido, seja em desenvolvimento, pode ameaçar a instabilidade financeira tanto internamente quanto internacionalmente'.

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(...)

Fábio Konder Comparato observa, em análise que tem por objeto especificamente as Resoluções editadas pelo Conselho Monetário Nacional, tratar-se de técnica legislativa que representa um instrumento indispensável do Poder Público no sentido de acompanhar e influenciar a conjuntura econômica. Ressalta que tais resoluções não constituem um simples ato administrativo regulamentar, atuando, na realidade, como o necessário momento integrativo do conteúdo legal, participando da sua natureza:

(...)

V. PERMISSIVO DO ART. 105, III, 'C', DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL .

O Tribunal Regional Federal da 3ª Região já teve a oportunidade de apreciar a questão específica referente à validade da aplicação das sanções previstas na Lei nº 4.595/64 – notadamente no caso de inabilitação temporária por infração de natureza grave (Art. 44, § 4º, da Lei 4595/64)– em razão da violação das normas de conduta infralegais editadas pelo Conselho Monetário Nacional, no exercício do poder regulatório a ele conferido pelo art. da mesma lei, in verbis: (grifos nossos)

'DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO – BANCO CENTRAL DO BRASIL – APLICAÇÃO DE PENALIDADE – INABILITAÇÃO TEMPORÁRIA – INSTITUIÇÃO FINANCEIRA – MÁ GESTÃO CARACTERIZADA – LEI Nº 4.595/64 – LEGALIDADE DA PENA – CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL – COMPETÊNCIA PARA ANALISAR RECURSO.

1. A infração em decorrência da qual foi imposta penalidade aos recorridos encontra-se devidamente caracterizada como 'infração de natureza grave' em normas infralegais, editadas com base no poder regulamentar do Conselho Monetário Nacional (Resolução nº 1.065, de 05/12/1985), em atenção à Lei nº. 4.595/64 .

2. Nosso sistema jurídico, conquanto atribua ao Legislativo a função precípua de inovar a ordem jurídica, elaborando normas de caráter geral e abstrato, outorga ao Executivo poder regulamentar, conforme previsão do artigo 84, inciso IV, da Constituição Federal. No caso dos autos, referido poder regulamentar respalda-se também na própria Lei nº. 4.596/64, na medida em que esta determina a aplicação das penalidades que lista às infrações de natureza grave .

3. Seria inconcebível exigir-se da lei que dispõe acerca do Sistema Financeiro Nacional a catalogação das condutas que

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caracterizariam infração de natureza grave, diante da infinidade de relações que nela se contém, visto ser esta a área mais sensível ao poder regulamentar. Daí ser legítima a regulamentação pelo Conselho Monetário Nacional que, em atenção à Lei 4.595/64, verdadeiramente cumpre o papel de disciplinar o mercado financeiro mediante o preenchimento das normas em branco contidas no mencionado diploma legal .

4. A reprimenda fustigada tem lugar quando se verifica a ocorrência de operações irregulares que, independentemente de causarem prejuízo ou lucro à instituição financeira, exponham a risco a indenidade do sistema financeiro, que deve ser curada pela autoridade monetária.

5. A responsabilidade dos administradores na gestão temerária da instituição financeira restou firmemente caracterizada e implicou violação da lei, resultando em justa aplicação da pena de inabilitação temporária para a gestão de instituições financeiras.

6. Com relação à competência do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional para conhecer e decidir sobre recursos interpostos de decisões tomadas pelos órgãos técnicos do Banco Central do Brasil, a mesma foi atribuída pelo Decreto nº. 91.152/85, que instituiu o órgão e dispôs sobre suas atribuições, tendo como base o disposto no artigo 81, inciso V, da Constituição Federal de 1967, e também a Emenda 1, de 1969.

7. Apelação e remessa oficial providas.'

(TRF 3ª. Região – 6ª. Turma – Apelação/reexame 572202 – Relator Des. Fed. Lazarano Neto – Julg. 18.11.2010 – Publicação: e-DFF3 29.11.2010, pág. 1151)

(...)

Mais especificamente, anotou o paradigma que o 'nosso sistema jurídico, conquanto atribua ao Legislativo a função precípua de inovar a ordem jurídica, elaborando normas de caráter geral e abstrato, outorga ao Executivo poder regulamentar, conforme previsão do artigo 84, inciso IV, da Constituição Federal. No caso dos autos, referido poder regulamentar respalda-se também na própria Lei nº 4.595/64, na medida em que esta determina a aplicação das penalidades que lista às infrações de natureza grave. (...) E, mais que isso, referiu ser ' inconcebível exigir-se da lei que dispõe acerca do Sistema Financeiro Nacional a catalogação das condutas que caracterizariam infração de natureza grave, diante da infinidade de relações que nela se contém, visto ser esta a área mais sensível ao poder regulamentar. Daí ser legítima a regulamentação pelo Conselho Monetário Nacional que, em atenção à Lei 4.595/64,

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verdadeiramente cumpre o papel de disciplinar o mercado financeiro mediante o preenchimento das normas em branco cont idas no mencionado diploma legal. (...)'

Resta, assim, patente a divergência jurisprudencial entre o entendimento firmado no acórdão recorrido e aquele defendido pelo supratranscrito acórdão proferido pela 6ª Turma do Egrégio Tribunal Regional Federal da 3ª Região, eis que aquele considerou que a incidência da penalidade prevista no art. 44, § , da Lei nº 4.595/64, exige a violação das disposições contidas na própria Lei nº 4.595/64 , enquanto este concluí que a incidência das referidas penalidades por infração de NATUREZA GRAVE está expressamente prevista em lei e pode ser especificada ou complementada em normas infralegais editadas pelo Conselho Monetário Nacional no uso das atribuições que lhe foram conferidas pelo art. , da Lei nº 4.595/64" (fls. 1.088/1.108e).

Ao final, requer o conhecimento e provimento do Recurso Especial, "para, declarando a legalidade da sanção aplicada pelo Banco Central ao recorrido em razão da violação das Resoluções CMN Resoluções nº 1.559/88 e Resolução nº 2.827/01, reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a demanda" (fl. 1.108e).

A UNIÃO sustenta, em seu Recurso Especial, ofensa ao art. 44, § 4º, da Lei 4.595/64. Para tanto, afirma que:

"O Tribunal de origem confirrmou a sentença e acolheu o pedido do autor, afirmando que, de acordo a interpretação literal do 'caput' do mencionado art. 44, a penalidade de inabilitação entre outras, aplica-se em casos de infrações aos dispositivos da própria Lei n.º 4.595/64. e, no caso, a condenação teria sido fundada em infringência às disposições normativas insertas em Resoluções do Bacen.

Contudo, diversamente do que afirma o aresto recorrido, há previsão legal embasando a punição, porquanto o art. 44, § 4º da Lei 4595/64 estabelece que as penas referidas nos incisos III e IV (suspensão e inabilitação) serão aplicadas quando forem verificadas infrações graves na condução dos interesses da instituição financeira . Confira-se:

(...)

Uma interpretação sistemática dos artigos 21, VIII, 37, caput, 174 e 192, todos da Constituição Federal revela que o legislador atribuiu ao CMN a regulação da atividade fiscalizatória e punitiva, e ao BCB o efetivo exercício da fiscalização e aplicação de penalidades, conforme diretrizes da recepcionada Lei nº 4.595, de 1964 .

A par disso, observe-se que a conduta que originou a penalidade

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imposta ao autor é prevista como 'infração de natureza grave' em normas infralegais, editadas com base no poder regulamentar do Conselho Monetário Nacional, em atenção à Lei nº 4.595/64 e na forma do artigo 84, inciso IV, da Constituição Federal .

No caso dos autos, o referido poder regulamentar respalda-se também na própria Lei nº 4.595/64, na medida em que esta determina a aplicação das penalidades que lista às infrações de natureza grave . Vale transcrever o dispositivo:

(...)

Releva notar que a definição do que vem a ser 'infração grave' deve ser feita por meio de decisão fundamentada, à luz do caso concreto submetido à apreciação da autoridade administrativa.

Essa 'natureza aberta' do tipo infracional administrativo parte do pressuposto de que não é possível exigir do legislador a formulação de tantas hipóteses legais quantas possíveis diante da multiplicidade dos negócios empresariais.

O Decreto nº 448/69 que previu a inabilitação do administrador que descumprir norma legal ou regulamentar de forma a contribuir para gerar indisciplina ou para afetar a normalidade dos mercados financeiros ou de capitais não excluiu a possibilidade de outras normas indicarem novas situações como graves. Nesse sentido, a RESOLUÇÃO CMN nº 1.987/93 previu que a pena de inabilitação também seria imposta ao administrador quando a gravidade ou a frequência das irregularidades revelar o seu despreparo para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em qualquer instituição subordinada à fiscalização do Banco Central do Brasil.

Portanto, a autoridade agiu com acerto ao classificar como grave as infrações, tendo expressamente destacado essa circunstância na decisão, observando os limites da legalidade ao obedecer às normas do Conselho Monetário Nacional, que tem a chamada capacidade normativa de conjuntura , conforme expressamente reconhecido pelo pelo STF por ocasião do julgamento da ADI 2.591/DF:

(...)

Na linha desse precedente, o e. TRF3 reconheceu como legítima a regulamentação pelo Conselho Monetário Nacional que, em atenção à Lei 4.595/64, verdadeiramente cumpre o papel de disciplinar o mercado financeiro mediante o preenchimento das normas em branco contidas no mencionado diploma legal. Confira-se:

(...)

No caso em exame, cumpre ressaltar, tendo em vista a gravidade das irregularidades e seus potenciais efeitos sobre as demonstrações financeiras da instituição e considerando que as irregularidades discutidas no processo administrativo foram objeto de persecução

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criminal, resta evidente que a autoridade administrativa aplicou corretamente a inabilitação temporária, com base no art. 44, inciso IV e § 4º, da Lei n.º 4.595/64" (fls. 1.1261.130e).

Ao final, requer "seja admitido e provido o presente Recurso Especial a fim de que seja reformada a decisão recorrida e julgada improcedente a demanda" (fl. 1.130e).

DANIEL MATONE apresentou contrarrazões aos Recursos Especiais (fls. 1.150/1.161e e 1.170/1.181e).

Ambos os Recursos Especiais foram admitidos, pelo Tribunal de origem (fls. 1.200e e 1.202e).

Foram interpostos Recursos Extraordinários, pelo BACEN e pela UNIÃO, ambos inadmitidos (fls. 1.194/1.195e e 1.197/1.198e), tendo sido interpostos Agravos.

É o relatório.

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RECURSO ESPECIAL Nº 1.921.187 - RS (2021/0036852-8)

RELATORA : MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES

RECORRENTE : BANCO CENTRAL DO BRASIL - BACEN

ADVOGADO : PROCURADORIA GERAL DO BANCO CENTRAL - PB000000C

RECORRENTE : UNIÃO

RECORRIDO : DANIEL MATONE

ADVOGADO : AMIR JOSÉ FINOCCHIARO SARTI - RS006509

EMENTA

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA APLICADA COM BASE EM NORMA INFRALEGAL. ILEGALIDADE. SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 44 DA LEI 4.595/64. INCIDÊNCIA APENAS NAS INFRAÇÕES AOS DISPOSITIVOS DA ALUDIDA LEI. PRECEDENTES DO STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO CONHECIDO. SÚMULA 83/STJ. RECURSO ESPECIAL, INTERPOSTO PELO BANCO CENTRAL DO BRASIL, PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA EXTENSÃO, IMPROVIDO. RECURSO ESPECIAL, INTERPOSTO PELA UNIÃO, CONHECIDO E IMPROVIDO.

I. Recursos Especiais interpostos contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015.

II. Na origem, o ora recorrido, ajuizou ação, postulando anular a penalidade que lhe fora imposta pelo Banco Central do Brasil, no Processo Administrativo BCB 1001492907. No referido processo administrativo restou decidido que a instituição financeira na qual o recorrido trabalhava realizou "operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade e diversificação de riscos", o que infringiria o disposto no art. 1º, IX, da Resolução 1.559, de 22/12/88, com redação alterada pela Resolução 3.258, de 28/01/2005, bem como o disposto no art. 7º, IV, da Resolução 2.827/2001. Em consequência de tais fatos, foi imposta ao recorrido, com fundamento no 44, § 4º, da Lei 4.595/64, a sanção de inabilitação para o exercício de direção na administração ou gerência em instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, pelo prazo de um ano. A sentença julgou procedente o pedido, para anular a sanção imposta ao recorrido. Interpostas Apelações, foram elas improvidas, pelo Tribunal de origem, ao fundamento de que "a condenação administrativa de inabilitação prevista no art. 44 Lei 4.495/64 não seguiu o princípio da legalidade, pois os fatos descritos no Processo Administrativo BCB 1001492907 não estão tipificados na referida lei, mas tão-só previstos em normas infralegais".

III. O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que é firme no sentido de que "as sanções previstas no art. 44 da Lei 4.595/1964 aplicam-se exclusivamente às condutas tipificadas naquele mesmo ato normativo, referindo-se expressamente às 'infrações aos dispositivos desta lei'" (STJ, REsp 1.255.987/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 13/04/2012). Nesse sentido: STJ, AgInt no REsp 1.547.743/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 10/02/2021; AgInt no REsp 1.463.711/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/12/2017; AgInt no REsp 1.611.187/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de

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27/09/2017; REsp 438.132/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 15/03/2004; REsp 324.181/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/05/2003.

IV. Nesse contexto, no tocante ao dissídio jurisprudencial, suscitado no Recurso Especial do Banco Central do Brasil, é o caso de incidência da Súmula 83/STJ, segundo a qual "não se conhece do Recurso Especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida".

V. O art. 44 da Lei 4.595/64 foi revogado pela Lei 13.506/2017 – posteriormente à imposição da penalidade ora impugnada –, que "dispõe sobre o processo administrativo sancionador na esfera de atuação do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários", e, em seu art. 3º, define as infrações e condutas sujeitas à penalidade.

VI. Recurso Especial, interposto pelo Banco Central do Brasil, parcialmente conhecido, e, nessa extensão, improvido. Recurso Especial, interposto pela União, conhecido e improvido.

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VOTO

MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES (Relatora): A insurgência não merece prosperar.

De início, deve ser rejeitado o pedido formulado pelo BACEN, no sentido de que seja julgado, em primeiro lugar, o seu Recurso Extraordinário, na forma do art. 1.031, § 2º, do CPC/2015.

Primeiro, porque os Recursos Extraordinários, interpostos por ambos os recorrentes, foram inadmitidos, pelo Tribunal de origem (fls. 1.194/1.195e e 1.197/1.198e).

Além disso, não vislumbro a alegada prejudicialidade no julgamento do Recurso Extraordinário, pois, como será exposto, a questão controvertida depende, na essência, da interpretação a ser dada ao art. 44 da Lei 4.595/64.

Na origem, DANIEL MATONE, ora recorrido, ajuizou, em 27/01/2016, ação, postulando anular a penalidade de sua inabilitação para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições financeiras autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, que lhe fora imposta pela referida autarquia, no Processo Administrativo BCB 1001492907. No referido processo administrativo restou decidido que o Banco Matone, no qual o recorrido trabalhava, realizou "operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade e diversificação de riscos", e teria buscado "transferir para entes públicos municipais a responsabilidade pelo pagamento de empréstimos consignados contraídos por pessoas físicas".

Em consequência de tais fatos, foi imposta ao recorrido, com fundamento no 44, § 4º, da Lei 4.595/64, a sanção de inabilitação para o exercício de direção na administração ou gerência em instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, pelo prazo de 20 (vinte) anos. Posteriormente, tal sanção fora reduzida a um ano, pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional.

A sentença julgou procedente o pedido, com base nos seguintes fundamentos:

"O pedido de antecipação de tutela foi deferido nos seguintes termos:

(...)

A respeito do tema, a Lei 4.495/64 assim estabelece:

(...)

Conforme se verifica no processo administrativo (ev. 1 -PROCADM11), as irregularidades foram assim descritas:

1.1 Irregularidade 'a': deferir e conduzir operações de crédito em desacordo com os princípios da seletividade e diversificação de riscos, o que caracteriza infração de natureza grave na condução dos interesses da instituição

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financeira.

1.1.1.Capitulação: art. 44 da Lei 4.595, de 1964 (pessoa jurídica), art. 44, § 4º, da Lei 4.595, de 1964 (pessoas físicas), e inciso IX, alínea 'a' da Resolução nº 1.559, de 22 de dezembro de 1988, com redação dada pela Resolução nº 3.258, de 28 de janeiro de 2005.

[...]

1.2. Irregularidade 'b': transferir para entes públicos municipais a responsabilidade pelo pagamento de empréstimos consignados contraídos por pessoas físicas.

1.2.1 Capitulação: art. 7º, inciso IV, da Resolução nº 2.827, de 30 de março de 2001.

Ocorre que no Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, o recurso do autor DANIEL MATONE foi acolhido, resultando na

b) redução da penalidade de INABILITAÇÃO do Sr. DANIEL MATONE de 20 anos para 1 ano, pela irregularidade 'a', (PROCADM13, p. 13).

Portanto, conforme o voto do Conselheiro relator, foi afastada a penalidade pela irregularidade 'b'.

Como se vê na capitulação legal da descrição da infração, as irregularidades estão previstas em Resolução do CMN, com aplicação da penalidade com base no art. 44, § 4º, da Lei nº 4.495/64. Todavia, o caput deste mesmo artigo estabelece que as infrações aos dispositivos desta lei sujeitam as instituições financeiras, seus diretores, membros de conselhos administrativos, fiscais e semelhantes, e gerentes, às seguintes penalidades, sem prejuízo de outras estabelecidas na legislação vigente .

Mesmo que o § 4º mencione a aplicação da pena de inabilitação para as infrações graves na condução dos interesses da instituição financeira, essas condutas, mesmo que reguladas por dispositivos infralegais, devem ter uma mínima previsão abstrata em dispositivos legais e não apenas regulamentares .

(...)

Mesmo que se reconheça a competência regulatória do CMN, necessária em face da volatilidade do mercado financeiro e a necessidade de minudente regulamentação dos agentes que nele atuam, o que minimamente se espera, especialmente em matéria

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de direito sancionatório, em decorrência do princípio da legalidade, é que haja previsão de modo genérico na lei e a especificação, de forma minudente, nos atos normativos da Administração, o que não ocorreu no presente caso, em que a base legal citada demonstra a previsão do suporte fático unicamente nos dispositivos infralegais .

A esse respeito, o autor cita precedente do e. TRF 4ª Região justamente no sentido de que há inobservância do princípio da legalidade em situação semelhante a dos autos, dado que os fatos descritos não se encontram tipificados na lei aplicada .

(...)

Diante da ausência de novos elementos probatórios, não vejo razão para alterar o entendimento acima exarado.

Dispositivo:

Ante o exposto, confirmo a antecipação de tutela e JULGO PROCEDENTE a presente ação para anular a condenação imposta ao autor no Processo Administrativo BCB 1001492907, na forma da fundamentação" (fls. 915/919e).

Interpostas Apelações, pelo BANCO CENTRAL DO BRASIL e pela UNIÃO, foram elas improvidas, pelo Tribunal de origem, em acórdão assim fundamentado:

"Destaco que a controvérsia no plano recursal restringe-se à aplicação da pena de inabilitação da parte autora para o exercício de direção na administração ou gerência em instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, pelo prazo de um ano, sob o fundamento de que Banco Matone (instituição onde integrava a diretoria) realizou operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade e diversificação de riscos, além do fato de que teria buscado transferir para entes públicos municipais a responsabilidade pelo pagamento de empréstimos consignados contraídos por pessoas físicas .

A referida condenação foi imposta pelo Banco Central com base no art. 44, da Lei nº 4.495/64, em decorrência de infração ao disposto no art. 1º, IX, da Resolução 1.559, de 22.12.1988, com redação alterada pela Resolução 3.258, de 28.01.2005, bem como ao disposto no art. 7º, IV, da Resolução 2.827/2001 .

Cumpre sinalar que o art. 44 da Lei 4.495/64 assim estabelece:

(...)

Conforme a interpretação literal do 'caput' mencionado art. 44, a penalidade de inabilitação entre outras, aplica-se em casos de

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infrações aos dispositivos da própria Lei n.º 4.595/64 .

Todavia, a condenação em tela foi fundada com base em infringência às disposições normativas insertas nas citadas Resoluções do Bacen .

Portanto, a condenação administrativa não seguiu o princípio da legalidade, pois os fatos descritos no Processo Administrativo BCB 1001492907, tais como prática de operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade e diversificação de riscos, além da tentativa de transferência para entes públicos municipais a responsabilidade pelo pagamento de empréstimos consignados contraídos por pessoas físicas, não estão tipificados na Lei 4.495/64, mas tão-só previstas em normas infralegais .

Nesse sentido, há precedente do STJ a seguir colacionado:

(...)

Dessa forma, embora a Lei 4.595/64 preveja a sanção, os fatos descritos, autuados e punidos como infrações não se encontram tipificados nessa lei, sendo previstos tão-somente em diplomas infralegais tais como as Resoluções 1.559/88, 3.258/05 e 2.827/01 . Registre-se que essas Resoluções não se confundem com decretos autônomos de competência privativa do chefe do poder executivo, os quais visam regulamentar situações não previstas na lei conforme permissivo do inciso IV do art. 84 da Constituição Federal.

Por fim, ressalte-se que o art. 44 da Lei 4.595/64 foi revogado pela Lei 13.506/17, que dispõe sobre o processo administrativo sancionador na esfera de atuação do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários, passando desde então a prever a prever as infrações sujeitas à penalidade .

Portanto, não merecem provimento as apelações quanto ao ponto" (fls. 1.018/1.020e).

O acórdão recebeu a seguinte ementa:

"ADMINISTRATIVO. LEI 4.595/64. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE TIPIFICAÇÃO NA PRÓPRIA NORMA LEGAL. INADMISSÃO DE TIPIFICAÇÃO DE CONDUTAS INFRATORAS EM NORMAS INFRALEGAIS. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE . PRECEDENTES DO STJ.

1. A condenação administrativa de inabilitação prevista no art. 44 Lei 4.495/64 não seguiu o princípio da legalidade, pois os fatos descritos no Processo Administrativo BCB 1001492907 não estão tipificados na referida lei, mas tão-só previstos em normas infralegais. Precedentes do STJ" (fl. 1.015e).

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Conforme relatado, ambas as partes recorrentes sustentam que o acórdão recorrido, ao assim decidir, violou o art. 44, § 4º, da Lei 4.595/64, por entenderem, em síntese, que:

"(...) foi no exercício desta capacidade normativa de conjuntura que lhe fora outorgada pelo art. , da Lei nº 4.595/64, que o Conselho Monetário Nacional editou as Resoluções nº 1.559/88 e Resolução nº 2.827/01, descrevendo condutas vedadas, no exercício da atividade financeira, passíveis de punição .

Desta forma, quando o art. 44, caput, da Lei 4.595/64, faz referência a infração a disposições 'desta lei', uma interpretação lógico-sistemática deve necessariamente ser realizada, a fim de abranger os textos das Resoluções do CMN editadas com fundamento no art. da referida lei" (fl. 1.091e - REsp interposto pelo BACEN).

"(...) a conduta que originou a penalidade imposta ao autor é prevista como 'infração de natureza grave' em normas infralegais, editadas com base no poder regulamentar do Conselho Monetário Nacional , em atenção à Lei nº 4.595/64 e na forma do artigo 84, inciso IV, da Constituição Federal.

No caso dos autos, o referido poder regulamentar respalda-se também na própria Lei nº 4.595/64, na medida em que esta determina a aplicação das penalidades que lista às infrações de natureza grave" (fl. 1.127e - REsp interposto pela UNIÃO).

O art. 44 da Lei 4.595/94 continha a seguinte redação, à época da imposição da penalidade:

"Art. 44. As infrações aos dispositivos desta lei sujeitam as instituições financeiras, seus diretores, membros de conselhos administrativos, fiscais e semelhantes, e gerentes, às seguintes penalidades , sem prejuízo de outras estabelecidas na legislação vigente:

I -Advertência.

II - Multa pecuniária variável.

III - Suspensão do exercício de cargos.

IV - Inabilitação temporária ou permanente para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições financeiras.

V - Cassação da autorização de funcionamento das instituições financeiras públicas, exceto as federais, ou privadas.

VI - Detenção,nos termos do § 7º, deste artigo.

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VII - Reclusão,nos termos dos artigos 34 e 38, desta lei.

§ 1º A pena de advertência será aplicada pela inobservância das disposições constantes da legislação em vigor, ressalvadas as sanções nela previstas, sendo cabível também nos casos de fornecimento de informações inexatas, de escrituração mantida em atraso ou processada em desacordo com as normas expedidas de conformidade com o art. 4º, inciso XII, desta lei.

§ 2º As multas serão aplicadas até 200 (duzentas) vezes o maior salário-mínimo vigente no País, sempre que as instituições financeiras, por negligência ou dolo:

a) advertidas por irregularidades que tenham sido praticadas, deixarem de saná-las no prazo que lhes for assinalado pelo Banco Central da República do Brasil;

b) infringirem as disposições desta lei relativas ao capital, fundos de reserva, encaixe, recolhimentos compulsórios, taxa de fiscalização, serviços e operações, não atendimento ao disposto nos arts. 27 e 33, inclusive as vedadas nos arts. 34 (incisos II a V), 35 a 40 desta lei, e abusos de concorrência (art. 18, § 2º);

c) opuserem embaraço à fiscalização do Banco Central da República do Brasil.

§ 3º As multas cominadas neste artigo serão pagas mediante recolhimento ao Banco Central da República do Brasil, dentro do prazo de 15 (quinze) dias, contados do recebimento da respectiva notificação, ressalvado o disposto no § 5º deste artigo e serão cobradas judicialmente, com o acréscimo da mora de 1% (um por cento) ao mês, contada da data da aplicação da multa, quando não forem liquidadas naquele prazo;

§ 4º As penas referidas nos incisos III e IV, deste artigo, serão aplicadas quando forem verificadas infrações graves na condução dos interesses da instituição financeira ou quando da reincidência específica, devidamente caracterizada em transgressões anteriormente punidas com multa .

§ 5º As penas referidas nos incisos II, III e IV deste artigo serão aplicadas pelo Banco Central da República do Brasil admitido recurso, com efeito suspensivo, ao Conselho Monetário Nacional, interposto dentro de 15 dias, contados do recebimento da notificação.

§ 6º É vedada qualquer participação em multas, as quais serão recolhidas integralmente ao Banco Central da República do Brasil.

§ 7º Quaisquer pessoas físicas ou jurídicas que atuem como instituição financeira, sem estar devidamente autorizadas pelo Banco Central da Republica do Brasil, ficam sujeitas à multa referida neste artigo e detenção de 1 a 2 anos, ficando a esta sujeitos, quando pessoa jurídica, seus diretores e administradores.

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§ 8º No exercício da fiscalização prevista no art. 10, inciso VIII, desta lei, o Banco Central da República do Brasil poderá exigir das instituições financeiras ou das pessoas físicas ou jurídicas, inclusive as referidas no parágrafo anterior, a exibição a funcionários seus, expressamente credenciados, de documentos, papéis e livros de escrituração, considerando-se a negativa de atendimento como embaraço à fiscalização sujeito á pena de multa, prevista no § 2º deste artigo, sem prejuízo de outras medidas e sanções cabíveis.

§ 9º A pena de cassação, referida no inciso V, deste artigo, será aplicada pelo Conselho Monetário Nacional, por proposta do Banco Central da República do Brasil, nos casos de reincidência específica de infrações anteriormente punidas com as penas previstas nos incisos III e IV deste artigo".

Assim, por expressa previsão do art. 44 da Lei 4.595/64, a penalidade de inabilitação temporária para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições financeiras somente poderia ser imposta, ao recorrido, por "infrações aos dispositivos desta lei".

No entanto, como exposto acima, tal penalidade fora imposta ao recorrido por ter infringido o disposto no art. 1º, IX, da Resolução 1.559, de 22/12/88, com redação alterada pela Resolução 3.258, de 28/01/2005, bem como o disposto no art. 7º, IV, da Resolução 2.827/2001. Nesse contexto, ainda que se considere grave a conduta imputada ao recorrido, não há previsão legal da conduta para a sanção que lhe fora imposta. Nesse sentido:

"ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 535 DO CPC/1973. NÃO OCORRÊNCIA. BACEN E CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. MULTA APLICADA COM BASE EM NORMA INFRALEGAL. ILEGALIDADE. PRECEDENTES .

1. O acórdão recorrido manifestou-se de maneira clara e fundamentada a respeito das questões relevantes para a solução da controvérsia, de modo que deve ser afastada a ofensa ao artigo 535 do CPC/1973.

2. Esta Corte tem entendimento segundo o qual as sanções previstas no art. 44 da Lei 4.595/1964 aplicam-se exclusivamente às condutas tipificadas naquele mesmo ato normativo, não sendo possível a cobrança dessas multas pecuniárias por condutas descritas em normas infralegais. Precedentes do STJ: AgRg no REsp 1560441/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 12/9/2016; REsp 1.255.987/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/4/2012; REsp 983.245/RS, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 12/2/2009; REsp 438132/RS, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJ 15/3/2004, p. 155).

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3. Agravo interno não provido" (STJ, AgInt no REsp 1.547.743/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 10/02/2021).

"PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. BACEN. MULTA ADMINISTRATIVA. ARTIGO 44 DA LEI N. 4.595/64. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC/73. INEXISTENTE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ . I - Na origem, trata-se de embargos à execução fiscal de multa administrativa. Na sentença julgou-se procedente o pedido. No Tribunal Regional Federal da Quarta Região, a sentença foi mantida, sob o argumento de que não houve prévia advertência, a fim de que se sanasse a irregularidade apontada.

II - Não há violação do art. 535, II, do CPC/1973 quando o aresto recorrido adota fundamentação suficiente para dirimir a controvérsia, sendo desnecessária a manifestação expressa sobre todos os argumentos apresentados pelos litigantes.

III - No mérito, há precedentes de ambas as Turmas da Seção de Direito Público no sentido de que as sanções previstas no art. 44 da Lei 4.595/1964 aplicam-se exclusivamente às condutas tipificadas naquela mesma lei, referindo-se expressamente às 'infrações aos dispositivos desta lei' (REsp 324181/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/04/2003, DJ 12/05/2003, p. 250). Precedentes: REsp 438132/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/12/2003, DJ 15/03/2004, p. 155.

IV - Não se descarta a possibilidade de normas infralegais regulamentarem as condutas dos agentes com vistas à aplicação da sanção pecuniária, mas, para isso, seria preciso que a própria Lei indicasse essa possibilidade .

V - No caso, ocorre o oposto, pois o art. 44 da Lei n. 4.595/1964 é expresso, ao dispor que as multas ali elencadas referem-se apenas às condutas previstas naquele ato normativo.

VI - Embora não se possa falar de norma penal em branco, como disse o Tribunal, o certo é que a sanção deveria estar contida por inteiro na Lei n. 4.595/64, ou conter no bojo da lei a indicação de que a tipicidade englobaria diplomas infralegais. Mas, como visto, ao contrário, disse o legislador que os tipos estariam inseridos na própria lei.

VII - Agravo interno improvido" (STJ, AgInt no REsp 1.463.711/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/12/2017).

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.

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PODER DE POLÍCIA. RECURSO ESPECIAL DA BACEN. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/73. NÃO OCORRÊNCIA. BACEN. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. MULTA APLICADA COM BASE EM NORMA INFRALEGAL. ILEGALIDADE. PRECEDENTES . EXAME DE DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

1 - Inicialmente é necessário consignar que o presente recurso atrai a incidência do Enunciado Administrativo n. 3/STJ: 'Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC'.

2 - Tendo a Corte de origem concluído pela nulidade da multa sob o fundamento de que não é cabível a aplicação da pena prevista no art. 44, § 2º, da Lei 4.595/64 à condutas descritas em normas infralegais, o fez por entender referido diploma não poderia criar sanção disciplinar sem lei que indicasse a tipicidade e, correspondente, penalidade, sob pena de violação ao princípio da legalidade. Dada a carga principiológica da fundamentação adotada pela origem, o exame dos dispositivos apontados em nada alteraria no resultado do julgamento. Inexistência de violação ao art. 535 do CPC/1973.

3 - Essa Corte Superior de Justiça tem jurisprudência no sentido de que sanção aplicada pelo BACEN deveria estar contida por inteiro na Lei 4.595/64. Inviável cobrança de multas pecuniárias por condutas descritas em normas infralegais.

4 - Não compete ao Superior Tribunal de Justiça, na via do recurso especial, o exame de suposta afronta a dispositivos constitucionais, ainda que para efeito de prequestionamento, por se tratar de matéria reservada à competência do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, III, da Constituição da República.

5 - Agravo interno não provido" (STJ, AgInt no REsp 1.611.187/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 27/09/2017).

"ADMINISTRATIVO. MERCADO DE CÂMBIO. CONDUTA TIPIFICADA EM CIRCULARES DO BACEN. SANÇÃO PREVISTA NO ART. 44 DA LEI 4.595/1964. INAPLICABILIDADE .

1. As sanções previstas no art. 44 da Lei 4.595/1964 aplicam-se exclusivamente às condutas tipificadas naquele mesmo ato normativo, referindo-se expressamente às 'infrações aos dispositivos desta lei'. Inviável cobrança dessas multas pecuniárias por condutas descritas em normas infralegais. Precedentes do STJ.

2. Recurso Especial provido" (STJ, REsp 1.255.987/PR, Rel. Ministro

Superior Tribunal de Justiça

HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 13/04/2012).

"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. PREPARO. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO NO ATO DA INTERPOSIÇÃO DO RECURSO. EQUÍVOCO PROVOCADO POR INFORMAÇÃO DA ESCRIVANIA. INAPLICABILIDADE DA PENA DE DESERÇÃO. REEXAME DE DOCUMENTO ACOSTADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO DA SÚMULA 07/STJ. ART. 44, DA LEI 4595/64. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA.

1. O Julgador, mesmo diante do silêncio da parte, poderá deixar de aplicar a pena de deserção se, pelos elementos constantes dos autos, puder aferir que o recorrente foi levado a erro, de forma a não efetuar o preparo no prazo legal por informação equivocada da própria escrivania. 2. Se de um lado a norma impositiva do art. 511, do CPC, não merece ser desconhecida pela parte, de outro, seu recurso não poderá ser julgado deserto se o preparo deixou de ser efetuado tempestivamente por equívoco causado pelo próprio Judiciário.

3. Por incidência da Súmula 07, desta Corte, não se conhece do inconformismo na parte que pleiteia o reexame de documento acostado aos autos.

4. A Lei 4595/64 é de natureza complexa, porquanto compreende normas para diversos fins. Dentre esses, os de caráter financeiro, administrativo e penal.

5. As normas de natureza penal, de modo geral, são aquelas constantes do Capítulo V, da lei em comento, devendo, por conseqüência, ser interpretadas de acordo com os princípios que regulam tal matéria.

6. Figurando o art. 44, da respectiva lei, como norma punitiva, mister que seja interpretado restritivamente.

7. O BACEN, ao expedir resoluções e circulares, criou normas de conduta dirigidas aos administrados, sem, no entanto, poder sujeitar os descumprimentos dessas normas às penalidades do art. 44, da Lei 4595/64, face à própria redação do preceito legal que exige infringência aos 'dispositivos desta lei'.

8. Recurso especial parcialmente conhecido, e nessa parte, desprovido" (STJ, REsp 438.132/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 15/03/2004).

"ADMINISTRATIVO - SANÇÃO PECUNIÁRIA - LEI 4.595/64.

1. Somente a lei pode estabelecer conduta típica ensejadora de sanção.

2. Admite-se que o tipo infracionário esteja em diplomas infralegais (portarias, resoluções, circulares etc), mas se impõe que a lei faça a indicação.

Superior Tribunal de Justiça

3. Recurso especial improvido" (STJ, REsp 324.181/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/05/2003).

Nesse contexto, no tocante ao dissídio jurisprudencial, suscitado pelo BACEN, no Recurso Especial, é o caso de incidência da Súmula 83/STJ, segundo a qual "não se conhece do Recurso Especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida".

Por fim, tal como destacado no acórdão recorrido, cumpre registrar que o art. 44 da Lei 4.595/64 foi revogado pela Lei 13.506/2017 – posteriormente à imposição da penalidade ora impugnada –, que "dispõe sobre o processo administrativo sancionador na esfera de atuação do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários", e, em seu art. 3º, define as infrações e condutas sujeitas à penalidade.

Ante o exposto, conheço, em parte, do Recurso Especial, interposto pelo BANCO CENTRAL DO BRASIL, e, nessa extensão, nego-lhe provimento . Conheço do Recurso Especial, interposto pela UNIÃO, e nego-lhe provimento .

Em atenção ao disposto no art. 85, § 11, do CPC/2015 e no Enunciado Administrativo 7/STJ ("Somente nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18 de março de 2016 será possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais, na forma do art. 85, § 11, do NCPC"), majoro os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o valor já arbitrado, levando-se em consideração o trabalho adicional imposto ao advogado da parte recorrida , em virtude da interposição deste recurso, respeitados os limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art. 85 do CPC/2015.

É como voto.

Superior Tribunal de Justiça

CERTIDÃO DE JULGAMENTO

SEGUNDA TURMA

Número Registro: 2021/0036852-8 PROCESSO ELETRÔNICO REsp 1.921.187 / RS

Número Origem: 50042485320164047100

PAUTA: 13/04/2021 JULGADO: 13/04/2021

Relatora

Exma. Sra. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES

Presidente da Sessão

Exmo. Sr. Ministro HERMAN BENJAMIN

Subprocuradora-Geral da República

Exma. Sra. Dra. DENISE VINCI TULIO

Secretária

Bela. VALÉRIA RODRIGUES SOARES

AUTUAÇÃO

RECORRENTE : BANCO CENTRAL DO BRASIL - BACEN

ADVOGADO : PROCURADORIA GERAL DO BANCO CENTRAL - PB000000C

RECORRENTE : UNIÃO

RECORRIDO : DANIEL MATONE

ADVOGADO : AMIR JOSÉ FINOCCHIARO SARTI - RS006509

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Atos

Administrativos - Inquérito / Processo / Recurso Administrativo

CERTIDÃO

Certifico que a egrégia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

"A Turma, por unanimidade, conheceu em parte do recurso do Banco Central do Brasil e, nessa parte, negou-lhe provimento; negou provimento ao recurso especial da União, nos termos do voto do (a) Sr (a). Ministro (a)-Relator (a)."

Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Herman Benjamin, Og Fernandes e Mauro Campbell Marques votaram com a Sra. Ministra Relatora.

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