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2 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp 1937768 RJ 2021/0142686-4

Superior Tribunal de Justiça
ano passado

Detalhes da Jurisprudência

Processo

REsp 1937768 RJ 2021/0142686-4

Publicação

DJ 31/05/2021

Relator

Ministro HERMAN BENJAMIN

Documentos anexos

Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1937768_a30d7.pdf
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Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1937768 - RJ (2021/0142686-4) DECISÃO Trata-se de Recurso Especial (art. 105, III, a da CF) interposto por MUNICÍPIO DE RIO DAS OSTRAS contra acórdão assim ementado (fl. 230, e-STJ): APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. Ação impetrada contra Decreto Legislativo municipal que sustou os efeitos de decretos do Chefe do Poder Executivo Municipal, expedidos com base no art. 84, inciso VI, da Constituição da Republica. Decretos autônomos. Natureza jurídica. Atos normativos primários. Fundamento de validade retirado diretamente do texto constitucional. Sujeição ao controle de constitucionalidade, não de legalidade. Distinção entre controle de legalidade político e controle de legalidade judicial ou jurisdicional. Decreto legislativo da Câmara Municipal do município de Rio das Ostras expedido no exercício do poder político de controle de constitucionalidade pelo Poder Legislativo. Ato de poder do parlamento previsto no art. 49, inciso V, da Constituição da Republica. Norma de repetição obrigatória prevista também no art. 15, da Lei Orgânica daquele município. Descabimento, em regra, do controle do ato político pelo Poder Judiciário. Possibilidade de controle excepcional e restrita aos limites impostos e às faculdades concedidas pelo texto constitucional. Extrapolações não caracterizadas. Ilegalidade não reconhecida. Direito líquido e certo não demonstrado. Segurança denegada. Recurso desprovido. Os Embargos de Declaração foram rejeitados (fls. 253/257, e-STJ). Aponta a parte recorrente, em Recurso Especial, violação aos artigos , caput, 926, caput, e 1022, II, do Código de Processo Civil. Afirma: Como se pode extrair da decisão acima transcrita, o Poder Judiciário, por intermédio do TJERJ, se negou a apreciar lesão de direito do Poder Executivo que foi arbitrariamente tolhido pelo Poder Legislativo de sua competência constitucional de dispor sobre a administração pública, não sendo esta questão de mérito apreciada. A decisão, portanto, contrariou de forma clara o artigo 3º, pois é de cediço conhecimento que pode e deve o Judiciário adentrar no exame de constitucionalidade de atos provenientes do Poder Legislativo. Caso assim não fosse, não poderia o Judiciário, por exemplo, declarar leis inconstitucionais, tanto no controle difuso como no controle concentrado, pois estariam os legisladores, ao aprovar leis, "no exercício de sua função estatal, com larga margem de independência e liberdade", o que seria claramente teratológico. Foram apresentadas contrarrazões, fls. 288/309, e-STJ. Houve juízo de admissibilidade positivo na origem, fls. 311/313, e-STJ. É o relatório. Decido. Os autos foram recebidos neste Gabinete em 18 de março de 2021. A irresignação não merece prosperar. Em relação à alegada ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015, cumpre destacar que, embora o recorrente considere insubsistente ou incorreta a fundamentação utilizada pelo Tribunal nos julgamentos realizados, não há necessariamente ausência de manifestação e, também, não há como confundir o resultado desfavorável ao litigante com a falta de fundamentação. Consoante entendimento desta Corte, o magistrado não está obrigado a responder a todas as alegações das partes, tampouco a rebater um a um de todos os seus argumentos, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão, como ocorre na espécie. Nesse sentido: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. ACÓRDÃO LIVRE DE OMISSÃO. TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. O SIMPLES PEDIDO DE PARCELAMENTO DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO QUE ESTEJA EM FASE DE COBRANÇA JUDICIAL E GARANTIDO POR PENHORA, SE NÃO FOR INFORMADO AO JUIZ DA EXECUÇÃO ANTES DA ARREMATAÇÃO, NÃO TEM O CONDÃO DE SUSPENDER A EXIGIBILIDADE DA DÍVIDA EXECUTADA, PARA O QUE SE EXIGE, AINDA, A HOMOLOGAÇÃO DO PARCELAMENTO. PRECEDENTES DO STJ. ACÓRDÃO, QUE, ADEMAIS, É EXPRESSO AO AFIRMAR A MÁ-FÉ DA RECORRENTE EM DEIXAR DE COMUNICAR, TÃO LOGO FOSSE POSSÍVEL, A REALIZAÇÃO DO PARCELAMENTO, AINDA QUE TAL COMUNICAÇÃO TENHA OCORRIDO ANTES DA ARREMATAÇÃO. SÚMULA 7/STJ. NEGADO PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Trata-se, na origem, de embargos à arrematação em execução fiscal do INSS em que a executada alega a suspensão do crédito tributário pelo parcelamento e sua comunicação ao Juízo antes da arrematação, pleiteando, assim, sua desconstituição. 2. A alegada violação ao art. 535, II do CPC não ocorreu, pois a lide foi fundamentadamente resolvida nos limites propostos. As questões postas a debate foram decididas com clareza, não se justificando o manejo dos Embargos de Declaração. Ademais, o julgamento diverso do pretendido não implica ofensa à norma ora invocada. Tendo encontrado motivação suficiente, não fica o órgão julgador obrigado a responder, um a um, todos os questionamentos suscitados pelas partes, mormente se notório seu caráter de infringência do julgado. Precedente: AgRg no AREsp 12.346/RO, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJe 26.08.2011. (...) 5. Agravo Regimental desprovido. ( AgRg no AREsp 163.417/AL, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe 29/9/2014) No mérito, para melhor compreensão da controvérsia, transcrevo os fundamentos do decisum recorrido (fls. 223/238, e-STJ): O impetrante, ora apelante, alega que o Decreto Legislativo nº 763/2019 foi editado em violação à Constituição da Republica e às leis municipais, em razão da invasão indevida da competência atribuída ao Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização e funcionamento da Administração Pública. Verifica-se que os decretos do Chefe do Poder Executivo municipal de Rio das Ostras foram expedidos com base no art. 84, inciso VI, alíneas a e b, da Constituição da Republica, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 32/2001, segundo o qual compete ao Presidente da República dispor, mediante decreto, sobre "organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos". Cuida-se, portanto, de decretos autônomos, que retiram fundamento da validade diretamente do texto constitucional e, por isso, têm natureza de ato normativo primário, com força de lei, e, como tal, estão sujeitos ao controle de constitucionalidade, não de legalidade. Neste sentido, já decidiu o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Medida Cautelar na Ação Direta de Constitucionalidade nº 12, ajuizada em favor da Resolução nº 07/2005, do Conselho Nacional de Justiça, a qual foi integralmente confirmada no julgamento da ação principal e cujos seguintes trechos se transcrevem: "(...) O Estado-legislador é detentor de duas caracterizadas vontades normativas: uma é primária, outra é derivada. A vontade primária é assim designada por se seguir imediatamente à vontade da própria Constituição, sem outra base de validade que não seja a Constituição mesma. Por isso que imediatamente inovadora do Ordenamento Jurídico, sabido que a Constituição não é diploma normativo destinado a tal inovação, mas à própria fundação desse Ordenamento. Já a segunda tipologia de vontade estatal-normativa, vontade tão-somente secundária, ela é assim chamada pelo fato de buscar o seu fundamento de validade em norma intercalar; ou seja, vontade que adota como esteio de validade um diploma jurídico já editado, este sim, com base na Constituição. Logo, vontade que não tem aquela força de inovar o Ordenamento com imediatidade. (...) Ainda na matéria, retorno ao âmbito do Poder Executivo da União para lembrar a regra que se extrai da alínea a do inciso VI do artigo constitucional de nº 84, traduzida, precisamente, na autorização para o Presidente da República"dispor, mediante decreto", sobre"organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos". Norma que este STF tem como constitutiva de regulamento autônomo (tirante as sobreditas vedações), e, assim, diploma francamente equiparável a ato normativo primário (cf. ADI 2.564, Rel. Min. Ellen Gracie, entre outros)". Os decretos autônomos, então, têm a mesma natureza jurídica da lei, uma vez que ambos são atos normativos primários. Assim, os decretos autônomos não podem estar sujeitos ao controle de legalidade, porquanto não derivam de qualquer outro ato normativo legal, mas da própria constituição e, por conseguinte, não podem extrapolar os limites impostos pelo Poder Constituinte do qual retiram diretamente seu fundamento de validade. Estão sujeitos ao controle de constitucionalidade, no qual admitem o controle político e o controle jurisdicional, a depender do poder que o exerça. O controle de constitucionalidade jurisdicional é o exercido pelos diversos órgãos do Poder Judiciário, pela via direta ou incidental. O controle de constitucionalidade político é o exercido pelos demais Poderes da República, Legislativo e Judiciário. Nesta linha, Luís Roberto Barroso leciona que "a doutrina costuma identificar três grandes modelos de controle de constitucionalidade no constitucionalismo moderno: o americano, o austríaco e o francês. Dessas matrizes surgiram variações de maior ou menor sutileza, abrigada nos sistemas constitucionais de diferentes países. É possível sistematizar as características de cada um levando em conta aspectos subjetivos, objetivos e processuais, ordenados na classificação abaixo: 1 - Quanto à natureza do órgão de controle: 1.1. Controle político e 1.2. Controle judicial; 2 - Quanto ao momento de exercício do controle: 2.1. Controle preventivo e 2.2. Controle repressivo; 3 - Quanto ao órgão judicial que exerce o controle: 3.1. Controle difuso e 3.2. Controle concentrado; 4 - Quanto à forma ou modo de controle judicial: 4.1. Controle por via incidental e 4.2. Controle por via principal ou ação direta" (O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, 3ª ed., Saraiva, p. 41/42). Notadamente quanto ao controle político de constitucionalidade, aquele autor afirma que "a expressão controle político sugere o exercício da fiscalização de constitucionalidade por órgão que tenha essa natureza, normalmente ligado de modo direito ao Parlamento. (...) No Brasil, onde o controle de constitucionalidade é eminentemente de natureza judicial - isto é, cabe aos órgãos do Poder Judiciário a palavra final acerca da constitucionalidade ou não de uma norma - existem, no entanto, diversas instâncias de controle político da constitucionalidade, tanto no Poder Executivo - e.g., o veto de uma lei por inconstitucionalidade - como no Poder Legislativo - e.g., rejeição de um projeto de lei pela Comissão de Constituição e Justiça da casa legislativa, por inconstitucionalidade" (O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, 3ª ed., Saraiva, p. 42/43). Ao se referir especificamente ao controle político de constitucionalidade pelo Poder Legislativo, aquele constitucionalista assevera que "o art. 49, V, da Constituição Federal confere competência exclusiva ao Congresso Nacional para sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. Ambas as hipóteses ensejam ao Legislativo o controle de constitucionalidade para assegurar a observância do princípio da legalidade, na eventualidade de ser vulnerado por conduta abusiva do Chefe do Executivo" (O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, 3ª ed., Saraiva, p. 73). No caso dos autos, o Decreto Legislativo impugnado neste mandado de segurança foi proferido exatamente com base no art. 49, inciso V, da Constituição da Republica, norma de repetição obrigatória para os Estados-membros que também vem prevista no art. 15, da Lei Orgânica do município de Rio das Ostras, segundo o qual compete à Câmara Municipal sustar "os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa". Cuida-se, deste modo, de ato de poder emanado do Legislativo municipal no âmbito do seu exercício do controle de constitucionalidade político e, como tal, não está sujeito ao crivo do Judiciário, cujo controle de constitucionalidade é feito sobre atos normativos primários pela via direta ou incidental. Como cediço, os atos políticos são praticados pelos agentes estatais, conforme competência estabelecida pela Constituição, no exercício das funções legislativa, executiva e judiciária. Constituem atos praticados pelos agentes políticos no exercício de sua função estatal, com larga margem de independência e liberdade. A regra é que o Poder Judiciário não pode controlar tais atos em razão do princípio da separação dos poderes, um dos pilares do Estado democrático de direito (art. , da Constituição da Republica). O professor Pedro Lessa lembra, como exemplos de questões políticas citadas por Ruy Barbosa, a sanção e o veto, a declaração de guerra, o reconhecimento de um estado de insurreição e salienta que aquele renomado jurista sustentava que "todas elas têm por objeto a apreciação de conveniências, transitórias ou permanentes, mas sempre de natureza geral. São consideradas de interesse comum, de utilidade pública, de necessidade ou vantagem nacional, requerendo uma autoridade mais ou menos arbitrária, subordinada a competência dos que a exercem aos freios da opinião popular e da moral social, mas autônoma numa vasta órbita de ação, dentro da qual a discrição do legislador e do administrador se move livremente. Eis o terreno meramente político, defeso como tal à ingerência dos tribunais". (Do poder judiciário. Brasília: Senado Federal, Ed. fac-similar, 2003, p. 62/63). É vero que a regra, como quase tudo, não é absoluta. As questões políticas têm limites claros, fixados no próprio texto constitucional, como doutrina Ruy Barbosa, ao afirmar que "a violação de garantias constitucionais, perpetrada à sombra de funções políticas, não é imune à ação dos tribunais. A estes compete sempre verificar se a atribuição política, invocada pelo excepcionante, abrange nos seus limites a faculdade exercida". (Do poder judiciário. Brasília: Senado Federal, Ed. fac-similar, 2003, p. 65). De volta ao caso concreto, não se verifica exorbitância pela Câmara municipal de Rio das Ostras no exercício da sua função política de controle dos atos do Poder Executivo ao editar o Decreto legislativo nº 763/2019. Desta forma, uma vez que pautado na faculdade constitucional e orgânica que lhe foi conferida, descabe ao Judiciário adentrar no mérito da sustação efetivada pelo Poder Legislativo, a quem foi conferida a competência extraordinária para conter o abuso do poder regulamentar do Poder Executivo. Em caso análogo, assim decidiu este Tribunal: "Mandado de segurança. Decreto legislativo municipal nº 607/07 que sustou decreto nº 24.710/04 editado pelo chefe do poder executivo municipal. exorbitância do poder regulamentar. denegação da ordem. decreto legislativo municipal. Art. 49, V da CR e 45, X da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro que autorizam a sustação, por meio de decreto legislativo, de atos do poder executivo que exorbitem o poder regulamentar. controle judicial restrito a legalidade do ato. impossibilidade de análise do mérito legislativo. Princípio da separação dos poderes (ART. DA CR). Inexistência de violação a direito líquido e certo do impetrante/apelante. Manifesta improcedência do pleito recursal. Mantença da sentença a quo. Negativa de seguimento ao apelo, nos termos do art. 557, caput do CPC" ( AP 0087573-30.2007.8.19.0001, 14ª Câmara Cível, Rel. Des. Ismênio Pereira de Castro, julgamento em 14/06/2010). Assim, está excluída aquela excepcionalíssima possibilidade de controle do ato político pelo Poder Judiciário, sob pena de ofensa ao princípio da separação e harmonia dos poderes, dada a indevida ingerência sobre o controle externo atribuído ao Poder Legislativo, em extrapolação, ainda, ao sistema de freios e contrapesos. Dessarte, não há direito líquido e certo a amparar a pretensão, daí por que a denegação da segurança se impunha. Antes o exposto, nega-se provimento ao recurso. Percebe-se que a Corte de origem, com amparo nos elementos de convicção dos autos, assentou que, no caso, "cuida-se de decretos autônomos, que retiram fundamento da validade diretamente do texto constitucional e, por isso, têm natureza de ato normativo primário, com força de lei, e, como tal, estão sujeitos ao controle de constitucionalidade, não de legalidade". Assim, não há como se analisar a tese defendida no Recurso Especial, a qual busca afastar as premissas fáticas estabelecidas pelo acórdão recorrido, pois inarredável a revisão do conjunto probatório dos autos. Aplica-se o óbice da Súmula 7/STJ. Dentre outros precedentes, de staco: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. PROFESSOR E AGENTE ADMINISTRATIVO DE NÍVEL MÉDIO. IMPOSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO OU CONTRADIÇÃO. SÚMULA 7 DO STJ. (...). 4. Ademais, classificar as atividades cotidianas realizadas pelo servidor demanda reexame da matéria fático-probatória dos autos, o que é vedado em Recurso Especial, conforme Súmula 7/STJ. 5. Embargos de Declaração provido apenas para esclarecimentos. ( EDcl no REsp 1.678.686/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 1/2/2018) Ve-se, assim, que a análise de questão cujo deslinde reclama apreciação de matéria de natureza constitucional é inviável no âmbito de cabimento do Recurso Especial, sendo sua apreciação de competência do STF, conforme dispõe o art. 102, III, da Constituição Federal. Por fim, não cabe ao Poder Judiciário a apreciação de ato político, reservada exclusivamente ao Plenário da Câmara, não cabendo, em regra, ao judiciário substituir a deliberação da Casa por um pronunciamento judicial, até por se tratar de assunto que seja da exclusiva competência discricionária do Poder Legislativo. Ante o exposto, nego provimento ao Recurso Especial. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 24 de maio de 2021. MINISTRO HERMAN BENJAMIN Relator
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