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19 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 9 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 1945006 SP 2021/0190082-5
Publicação
DJ 03/08/2021
Relator
Ministra ASSUSETE MAGALHÃES
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1945006_792ce.pdf
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Decisão Monocrática

RECURSO ESPECIAL Nº 1945006 - SP (2021/0190082-5)

RELATORA : MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES

RECORRENTE : UNIÃO

RECORRIDO : KAREN MANTOVANI BACHOUR

ADVOGADO : DANIELA DO AMARAL SAMPAIO DORIA - SP179990

DECISÃO

Trata-se de Recurso Especial, interposto pela UNIÃO, em 08/07/2020, contra acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO, assim ementado:

"APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARREIRA DA DEFENSORIA PÚBLICA. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI Nº 11.357/2006. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. APLICAÇÃO DO IPCAE COMO ÍNDICE DE CORREÇÃO MONETÁRIA. 1 - A progressão funcional era inicialmente regida pela Lei nº 5.645/70, que instituiu o Plano de Classificação de Cargos (PCC). 2 - Esse diploma legal foi regulamentado pelo Decreto nº 84.669 /80, que determinou os interstícios necessários para as progressões verticais e horizontais. 3 - Conforme esse regramento, portanto, o prazo do interstício para progressão horizontal é de 12 ou de 18 meses, ao passo que para a progressão vertical, é de 12 meses. 4 - O artigo 5º da referida Lei nº 11.357/2006 condicionou a vigência dos requisitos referente a progressão à regulamentação do Poder Judiciário, o que até o momento não aconteceu. 5 - Alinho-me á sentença recorrida quanto a aplicação das regras previstas nos arts. 10, §§1º e 2º e 19 do Decreto 84.669/80: 'Com efeito, verifico que o Decreto n.º 84.669/80 unificou o termo inicial da contagem do interstício para fins de progressão funcional, na medida em que determinou a contagem a partir do primeiro dia dos meses de janeiro e julho, bem como determinou que os efeitos dos atos de efetivação da progressão funcional vigorariam a partir de setembro e março. No entanto, é se de notar que referido Decreto, ao dispor indistintamente sobre os critérios temporais acima referidos, não observou as particularidades de cada um dos servidores. Assim, na medida que tal ato regulamentador institui tratamento único a servidores em situações distintas acaba por afrontar o princípio da isonomia, cuja observância é constitucionalmente assegurada (art. 5º da CF/88). Ora, se o servidor preencheu os requisitos à progressão funcional em determinada data, não subsiste fundamento para a Administração determinar a progressão ou o pagamento de eventuais valores retroativos das diferenças de remuneração a partir de data posterior. Quanto à avaliação do servidor, cabe acrescentar que a aferição do seu desempenho é ato meramente declaratório, devendo eventual pagamento de valores retroativos da progressão funcional e da

promoção recair na data em que integralizado o interstício, contado a partir da data do efetivo exercício'. 6. Em 24.09.2018, o E. Supremo Tribunal Federal, por meio de decisão liminar proferida pelo Excelentíssimo Senhor Ministro Luiz Fux, deferiu efeito suspensivo requerido em sede de embargos de declaração opostos no bojo do Recurso Extraordinário nº 870.947/SE, adotando entendimento de que a TR (Taxa Referencial) passaria a ser aplicada tanto no processo de conhecimento quanto na fase de execução, nos seguintes termos: 7. Referidos embargos foram recentemente rejeitados, afastando-se a pretensão de modulação, concluindo-se pela inconstitucionalidade da TR, bem como aplicando-se o IPCA-E como índice de correção monetária. Confira-se: Decisão: (ED-Segundos) O Tribunal, por maioria, rejeitou todos os embargos de declaração e não modulou os efeitos da decisão anteriormente proferida, nos termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes, Redator para o acórdão, vencidos os Ministros Luiz Fux (Relator), Roberto Barroso, Gilmar Mendes e Dias Toffoli (Presidente). Não participou, justificadamente, deste julgamento, a Ministra Cármen Lúcia. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Ricardo Lewandowski, que votaram em assentada anterior. Plenário, 03.10.2019. 8 – Remessa oficial parcialmente provida. Apelação desprovida" (fls. 363/381e).

Nas razões do Recurso Especial, interposto com base no art. 105, III, a e c , da Constituição Federal, a parte ora recorrente aponta, além do dissídio jurisprudencial, violação aos arts 2°, 37, 61, § 1°, II, 'a', e 169, da Constituição Federal, à Lei 11.357/2006 e ao Decreto 84.669/80 , com base nos seguintes fundamentos, in verbis :

" II – DO PROVIMENTO RECURSAL

Inicialmente, cumpre observar, que o estabelecimento da progressão funcional dos servidores da Defensoria Pública da União admitidos a partir de agosto de 2010, pertencentes ao Plano Geral de Cargos do Poder Executivo - PGPE, observa as regras constantes do Decreto nº 84.669, de 29 de abril de1980, assim como acontece em todas as carreiras e cargos da Administração Pública Federal e está determinado na Lei nº 11.357, que criou o referido Plano de cargos do qual fazem parte os servidores da Defensoria Pública da União.

Consoante o referido Decreto, a progressão funcional consiste na mudança da referência em que o servidor se encontra para a imediatamente superior. Quando a mudança ocorrer dentro da mesma classe, denominar-se-á progressão horizontal e quando implicar mudança de classe, progressão vertical. Quanto à contagem do interstício para fins de progressão funcional, assim dispõe o Decreto 84.669,de 29 de abril de 1980:

(...)

Cumpre destacar o art. 10, § 2º do mencionado Decreto que determina que “nos casos de nomeação, (...) o interstício será contado a partir do primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício” (grifo nosso).

Considerando, portanto, o dispositivo acima citado, a Defensoria Pública Geral da União entendeu que o início do interstício dos servidores admitidos na Defensoria Pública da União em agosto de 2010 se deu a partir de 1º julho de 2011, tendo sido completados os 12 (doze) meses, para efeito do interstício da primeira referência (A I), em julho de 2012, habilitando-os assim para a primeira avaliação.

Da mesma forma procedeu-se com os servidores que entraram em seguida no órgão, determinado o mês de julho como marco inicial.

No intuito de assegurar o entendimento deste Órgão, a então Coordenação de Gestão de Pessoas da Defensoria Pública da União procedeu, em 27.02.2012, consulta ao Departamento de Normas e Procedimentos Judiciais de Pessoal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, órgão central do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC, com o fim de obter orientações sobre como proceder à progressão funcional dos servidores da Defensoria Pública da União que entraram em exercício em agosto de 2010, por meio do Processo nº 08038.006648/2012-16.

Em resposta, a Coordenação-Geral de Elaboração, Orientação e Consolidação das Normas do Ministério do Planejamento, Orçamento ratificou, por meio da Nota Informativa nº424/2012/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, constante no processo acima citado, o entendimento da então Coordenação de Gestão de Pessoas da DPGU de que 'No caso dos servidores da Defensoria Pública da União que ingressaram em agosto de 2010, o interstício para a concessão de progressão deverá ser contado a partir de julho de 2011, completados 12 (doze) meses em julho de 2012, em conformidade com determinado pelo § 2º do art. 10 do Decreto nº 84.669 de 1980'.

Cabe ressaltar que a cada avaliação, que se dá anualmente em julho, uma nova turma de concorrência é formada, com os servidores, separados por cargos, que possuam 1 ano ou mais tempo na mesma referência (também exigência do referido Decreto regulamentador), independentemente da classe/padrão em que se encontram.

Isso garante isonomia no processo de progressão funcional, pois todos os servidores sempre terão nova oportunidade de concorrência, a cada avaliação que participarem.

Portanto, ao seguir-se o sistema determinado pelo Decreto mencionado, não há possibilidade de proceder a progressão funcional de 100% dos servidores ao mesmo tempo, assim como não há progressão anual de todos os servidores, nem como obedecer as datas de entrada em exercício de cada servidor já que o Decreto firma o ponto de partida em julho para todos.

Sempre haverá divisão em 2 turmas (conceitos I e II), assim como é necessário observar a diferença de interstícios a serem cumpridos,

para que estejam aptos a participar de nova avaliação, que ocorre uma vez ao ano, em julho.

A principal ferramenta do processo é, portanto, a avaliação de desempenho, onde os servidores são classificados de acordo com a análise das chefias sobre sua atuação profissional naquele período específico, o que pretende garantir isonomia e equilíbrio para o processo de progressão.

Não há que se falar, ainda, em progressão funcional sem a devida avaliação do desempenho do servidor.

DA SITUAÇÃO FUNCIONAL DA PARTE AUTORA, QUE REQUER ADESCONSIDERAÇÃO DO INTERSTÍCIO DE 18 MESES PARA PROGRESSÃO FUNCIONALPARA O SERVIDOR AVALIADO COM CONCEITO 2 (CASO DA AUTORA) EM AFRONTA AOQUE DISPÕE O ART. 6º DO DECRETO 84.669/1980, QUE PREVÊ O INTERSTÍCIO DE 12 MESESPARA OS AVALIADOS COM CONCEITO 1 - DA LEI 11.357/2006

Impende registrar o histórico de progressões funcionais da servidora, que consiste no relatado a seguir.

A autora foi nomeada para o cargo de Analista Técnico Administrativo por meio da Portaria 827, de 25-10-2013, entrou em exercício em 21-11-2013, ingressando em A I, permanecendo nessa referência de 21/11/2013 até dezembro/2015, pois obteve conceito 2 na avaliação de julho/2015 e progrediu para A II em janeiro/2016, com efeitos financeiros em março/2016.

Consta da Informação nº 40 – DPU/DIDES DPGU, de 12-07-2017, que permanecia naquela ocasião na referência citada, cumprindo interstício de 18 meses (de janeiro/2016 a julho/2017 quando fará nova avaliação).

Nos autos cópia da Portaria nº 9 de 27.01.2016 de progressão funcional da autora.

No entanto, requer-se com a presente ação, a desconsideração do interstício de 18 meses para progressão funcional para o servidor avaliado com conceito 2 (caso da autora), em afronta ao que dispõe o art. 6º do Decreto 84.669/1980, que prevê o interstício de 12 meses para os avaliados com conceito 1.

Em outras palavras, pugna a autora a progressão funcional anual, a partir da data de exercício na Defensoria Pública da União, sem critérios ou cumprimento do disposto no citado Decreto.

Ora, como já demonstrado, em nenhum momento a legislação estabelece a progressão funcional automática pelo simples fato de o servidor ter completado um ano de serviço. Tampouco cita a progressão 'a cada doze meses' sem nenhum outro critério, a partir do primeiro dia de exercício. Caso fosse esse o único critério para progressão funcional de um servidor, não haveria sequer a necessidade do resto do texto do Decreto, com toda a

regulamentação e detalhamento do processo.

Saliente-se que a própria Lei 11.357/2006 estabelece que a promoção e a progressão funcional obedecerão à sistemática da avaliação de desempenho, da capacitação e da qualificação e experiência profissional, conforme disposto em regulamento. Prevê também o lapso MÍNIMO de um ano entre cada progressão. Veja o teor dos seguintes artigos da Lei 11.357/2006:

(...)

Cumpre enfatizar, que a própria Lei 11.357/2006 prevê um lapso MÍNIMO de 12 meses entre uma promoção e outra e NÃO O MÁXIMO de 12 meses, o que significa que a regulamentação pode prever interstício superior a 12 meses e não que deve ser de 12 meses, conforme defendido pela parte autora.

O Decreto, inclusive, não cita o tempo máximo, pois em combinação do interstício de18 meses (conceito 2) e nova avaliação, por exemplo, na prática, um servidor tem 24 meses entre uma avaliação e a próxima, e se obtiver novamente conceito 2 na próxima avaliação em julho, fica com 24 meses entre uma progressão e a próxima, estando tudo determinado pelo processo descrito no Decreto.

É de se salientar ainda que a Divisão de Avaliação e Gerenciamento do Desempenho- DIDES da Defensoria Pública da União, desde o primeiro ciclo avaliativo, procurou orientações de outros órgãos, especialmente o órgão que regula as questões de pessoal da administração pública, assim como, em todo ciclo, orienta os servidores em relação ao processo, disponibiliza recursos humanos e canais de comunicação para tirar dúvidas, envia ao e-mail funcional de cada servidor, com prazo suficiente, os formulários, orientações e legislação que rege o procedimento de progressão funcional, havendo espaço, desde o princípio, para discussão de todo o processo.

Diante de todo o exposto, resta claro que a progressão funcional da parte autora está em absoluta conformidade com legislação que rege a matéria, em face do que o v. acórdão está a violar a Lei11.357/2006 e o Decreto 84.669/1980.

DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES

O atendimento do pleito formulado significará aumento de remuneração pelo Poder Judiciário, que não pode atuar como legislador positivo, concedendo aumentos ou vantagens aos servidores públicos, pois isso implicaria em afronta ao princípio da independência dos Poderes da União, consagrada no artigo 2° da Constituição Federal, que estabelece:

(...)

Não se pode olvidar, outrossim, o entendimento sedimentado na Súmula 339 do Supremo Tribunal Federal, também consubstanciado no Súmula Vinculante nº 37: 'Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia'.

Consequentemente, eventual decretação de procedência do reclamo exordial implicaria aumento de remuneração, que não seria matéria suscetível de apreciação pelo Poder Judiciário, a teor da Súmula 339 do STF, por força do princípio da autonomia dos Poderes insculpido na Constituição Federal.

Outro aspecto de improcedência da pretensão autoral referese também a pretensão de prolação de sentença Normativa Futura sobre a periodicidade das futuras progressões e promoções, o que infringe o princípio da Isonomia, em relação aos demais servidores, que se submetem ao regramento legal.

Nesse sentido, preleciona o Superior Tribunal de Justiça, 'in verbis':

(...)

DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Não cabe qualquer reparo ao procedimento adotado, pautado pela estrita observância do princípio da legalidade.

(...)

Logo, a prevalecer a pretensão autoral, restaria ferido frontalmente um dos princípios basilares da Pública, insculpido no artigo 37 “caput” da Constituição Federal, qual seja, o da Legalidade.

Ao tratar da legalidade referente à atividade administrativa, Celso Antônio Bandeira de Mello (RDP nº 86 – pp. 42/59 – RT/SP: 1988) indica que há entre elas uma relação de subordinação e, portanto, a validade dos atos administrativos depende de serem emanados dos comandos legais, numa fiel ligação entre o comando abstrato da lei e sua efetiva realização.

Assim, a legalidade só se compreende em consideração à finalidade da regra de direito, pois é esta que explica e justifica o ato administrativo. Com efeito, todos os atos administrativos(vinculados ou discricionários) encontram-se em igual situação, isto é, devem adequar-se totalmente à finalidade da norma que os embasa, isto é, ao propósito de que o bem jurídico reclamado pela lei seja realizado com perfeição.

Como se vê, a Administração Pública atuou em perfeita consonância com os dispositivos legais vigentes à época, reguladores da matéria, não cabendo, qualquer reparo no seu procedimento.

Logo, a Administração agiu de forma correta.

Cabe ressaltar o ensinamento da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro: 'Em decorrência disso, a Administração Pública não pode por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei' (in Direito Administrativo, pág. 61, 7ªedição, Editora Atlas)

Ademais, a União invoca em seu favor, o princípio da presunção de legitimidade que norteia os atos e condutas administrativas, nos termos do que ensina Odete Medauar: 'As decisões da Administração são editadas com o pressuposto de que estão conforme às normas legais e de que seu conteúdo é verdadeiro' (in Direito Administrativo Moderno, pág. 142, Editora RT, 2ª edição)”

Acrescenta o mestre Hely Lopes Meirelles: 'Os atos administrativos, qualquer que seja a sua categoria ou espécie, nascem com a presunção de legitimidade, independentemente da norma legal que a estabeleça. Essa presunção decorre do princípio da legalidade da Administração, que, nos Estados de Direito, informa toda a atuação governamental. Além disso, a presunção de legitimidade dos atos administrativos responde à exigências de celeridade e segurança das atividades do Poder Público, que não poderiam ficar na dependência da solução de impugnação dos administrados, quanto à legitimidade de seusatos, para, só após dar-lhes execução' (in Direito Administrativo Brasileiro, editora RT, 16ª edição, pág. 35).

Está evidente, pois, a ausência do direito pleiteado pela parte autora, porquanto não se pode conceber a administração dos interesses e atividades públicas fora das estreitas balizas estatuídas pela lei, sob pena de afronta direta ao cânone constitucional da legalidade consagrado no artigo 37, da CF.

DA NECESSIDADE DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração deve ser regulada por lei, de iniciativa privativa do Presidente da República, na forma do art. 61, § 1º, inciso II, alínea 'a', da Constituição Federal, 'in verbis':

(...)

Também depende expressamente de autorização específica, contida na lei de diretrizes orçamentárias, além da óbvia existência de dotação orçamentária suficiente para tanto.

É o que estabelece o art. 169 da Constituição Federal:

(...)

Compreende a União, assim, que o v. acórdão recorrido viola os artigos supracitados. Ainda, o v. acórdão dissente da orientação jurisprudencial no tocante à sobre progressão pretendida, razão pela qual o cabimento do especial também pela alínea 'c', do artigo 105, III, da CF" (fls.

383/397e).

Por fim, requer "que o presente recurso especial seja processado, admitido e, ao final, integralmente provido, para afastar o reconhecimento do pretendido direito pleiteado pela autora, com consequente reforma do v. acórdão" (fl. 397e).

Sem contrarrazões.

O Recurso Especial foi admitido, pelo Tribunal de origem.

A irresignação não merece conhecimento .

De início, não conheço do Recurso Especial interposto com base na alínea "c" do permissivo constitucional , ante a ausência, nas razões recursais, de indicação de eventual dissídio jurisprudencial a ensejar a sua admissibilidade, atraindo, portanto, a incidência da Súmula 284/STF , segundo a qual "é inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia".

Por outro lado, cumpre destacar que a análise de suposta ofensa a dispositivos constitucionais compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal, sendo defeso o seu exame, no âmbito do Recurso Especial, ainda que para fins de prequestionamento, consoante pacífica jurisprudência do STJ, o que impede, no caso, o conhecimento do apelo nobre no que tange à apontada violação aos arts 2°, 37, 61, § 1°, II, 'a', e 169, da Constituição Federal .

Por fim, não conheço da apontada violação à Lei 11.357/2006 e ao Decreto 84.669/80 , na medida que a parte ora recorrente furtou-se de particularizar os dispositivos legais infraconstitucionais tidos por malferidos - o que é circunstância para o conhecimento do Recurso Especial com base na alínea a -, impedindo, assim, a exata compreensão da controvérsia e carecendo de fundamentação o Recurso Especial, atraindo a incidência da Súmula 284/STF .

Nesse sentido:

"AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. TESE DE OFENSA AO ART. 535 DO CPC QUE PADECE DE FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284 DO STF. TESE DE LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP. ALEGAÇÃO GENÉRICA SEM INDICAÇÃO DE DISPOSITIVO LEGAL. SÚMULA 284/STF. INCOMPETÊNCIA DO STJ PARA ANÁLISE DE AFRONTA A DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. REVOGAÇÃO DO PENSIONAMENTO, MEDIANTE CONTRIBUIÇÃO FACULTATIVA, DE

FILHAS SOLTEIRAS DOS SERVIDORES DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP, ANTES DE IMPLEMENTADA A CONDIÇÃO. ATO NORMATIVO MUNICIPAL DE ORDEM INFRALEGAL. SÚMULA 280/STF. INVIABILIDADE DO APELO NOBRE. AGRAVO REGIMENTAL DAS PENSIONISTAS DESPROVIDO. (...) 2. Não se revela admissível a tese de legitimidade passiva do Município de São Paulo/SP, haja vista que a recorrente apenas faz menção genérica à Lei 9.717/98, sem sequer indicar, com precisão, os dispositivos tidos por violados, o que atrai a incidência da Súmula 284/STF. (...) 5. Agravo Regimental das Pensionistas a que se nega provimento" (STJ, AgRg no REsp 1.137.674/SP, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 03/02/2017).

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS LEGAIS TIDOS POR VIOLADOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A não indicação do dispositivo de lei que teria sido supostamente violado é circunstância que obsta o conhecimento do Apelo Nobre interposto tanto com fundamento na alínea 'a', como na alínea 'c' do permissivo constitucional (Súmula 284/STF). 2. Agravo Regimental do Município de Tarumã desprovido" (STJ, AgRg no AREsp 154.613/SP, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 02/08/2012).

Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4º, I, do RISTJ, não conheço do Recurso Especial.

Em atenção ao disposto no art. 85, § 11, do CPC/2015 e no Enunciado Administrativo 7/STJ ("Somente nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18 de março de 2016 será possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais, na forma do art. 85, § 11, do NCPC"), majoro os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o valor já arbitrado, levando-se em consideração o trabalho adicional imposto ao advogado da parte recorrida, em virtude da interposição deste recurso, respeitados os limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art. 85 do CPC/2015.

I.

Brasília, 02 de agosto de 2021.

Ministra ASSUSETE MAGALHÃES

Relatora

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