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5 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL : AREsp 1901435 SP 2021/0149331-7

Superior Tribunal de Justiça
há 4 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
AREsp 1901435 SP 2021/0149331-7
Publicação
DJ 06/08/2021
Relator
Ministro HUMBERTO MARTINS
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_ARESP_1901435_3e448.pdf
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Decisão

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1.901.435 - SP (2021/0149331-7) DECISÃO Cuida-se de agravo apresentado por TRANSRAPIDO SÃO FRANCISCO LTDA contra a decisão que não admitiu seu recurso especial, fundamentado no artigo 105, inciso III, alínea a, da CF/88, que visa reformar acórdão proferido pelo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, assim resumido: TRANSPORTE COLETIVO INTERMUNICIPAL. Autorização e outorga. Sentença que decidiu extra petita ao condenar a ARTESP a realizar licitação para a outorga de linhas. Nulidade sanável mediante redução da sentença aos limites da demanda. Discricionariedade administrativa. Judiciário que não pode substituir a Administração para assegurar à autora a exploração de serviço público de transporte. Ato que suspendeu anterior outorga de linhas de transporte coletivo intermunicipal. Ilegalidade não comprovada. Pretensão da autora à operação de linhas rodoviárias e suburbanas outorgadas às corrés. Acolhimento do pedido que implicaria usurpação de função administrativa pelo Judiciário. Sentença de procedência parcial. Recursos oficial, que se considera interposto, e voluntários providos para julgar a ação improcedente. Quanto à primeira controvérsia, alega violação do art. 489, § 1º, incisos III e IV, do CPC, no que concerne à negativa de prestação jurisdicional, trazendo os seguintes argumentos: Outrossim, além da violação supramencionada, o acórdão violou também o art. 489, § 1º, incisos III e IV do CPC porquanto a fundamentação utilizada no acórdão para legalizar a cassação por meio de medida administrativa cautelar é frágil e insuficiente, haja vista que não enfrentou diretamente os argumentos apresentados no processo pela Recorrente sobre a impossibilidade de utilização dessa via, bem como por ter invocado motivos que não justificam o afastamento do rígido arcabouço legal aplicável à cassação da permissão da Recorrente. (fl. 855). Quanto à segunda controvérsia, alega violação do art. , caput, do CPC e do art. da Lei n. 9.784/99, no que concerne à ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, em virtude da não instauração de específico processo administrativo sancionador para efetiva cassação da permissão à recorrente, trazendo os seguintes argumentos: A Recorrida é a autarquia responsável no Estado de São Paulo pela regulação e fiscalização dos serviços públicos delegados de transporte. Como pretendia revogar o decreto estadual nº 29.913/89 para criar um novo sistema de regulação de transportes no Estado (o que ocorreu em 19/11/2015 por meio de decreto estadual nº 61.635), para viabilizar seus objetivos políticos e agilizar situações que ainda não estavam devidamente resolvidas, entendeu por cassar diversas linhas no Estado de São Paulo, principalmente de empresas de pequeno e médio porte, por intermédio de uma medida cautelar administrativa denominada "retomada cautelar", providência essa prevista no parágrafo único do art. 62 da Lei Estadual nº 10.177/98, totalmente inadequada para promover a cassação definitiva de permissões, haja vista que existia e ainda existe um rígido arcabouço legal no Estado de São Paulo no que diz respeito à aplicação de sanções administrativas, no qual está previsto, para cassação de permissões, a instaurações de específicos processos administrativos que devem seguir os procedimentos específicos estabelecidos no art. 63 da referida lei estadual. Em que pese não se tratar de um regime contratual de concessão, a legislação do Estado de São Paulo foi construída para permitir e garantir aos permissionários um sistema rígido relacionado às sanções administrativas que podem a eles ser aplicadas. Tanto isso é verdade que a legislação garante aos administrados que suas permissões de serviço público poderão ser definitivamente cassadas por meio de um processo específico de cassação. A retomada cautelar é apenas uma medida acautelatória que existe no sistema para garantir a continuidade dos serviços, conforme prevê o parágrafo único do art. 62 da Lei Estadual nº 10.177/98, não possuindo o condão de cassar permissões administrativas de forma definitiva. A legislação estadual exige a instauração de um processo administrativo específico para promover a cassação das permissionárias. Ocorre que a Recorrida promoveu, antes da edição do decreto nº 61.635/2015, diversos procedimentos cautelares no Estado para retomar linhas que eram operadas por pequenas e médias empresas, cassando permissões de forma expedita por meio dessas medidas administrativas cautelares, sem obediência ao arcabouço legal, o que ocasionou situações falimentares a diversas empresas do setor. Referendar tal situação como correta constitui uma espécie de blank check para a Administração Pública relativizar o sistema legal existente sobre aplicação de sanções administrativas aos particulares e, é por essa razão, que o acórdão violou os princípios da razoabilidade e legalidade previstos no art. , caput, do CPC e no art. , caput, da Lei nº 9.784/99. Não há dúvida de que a Recorrida retomou de forma definitiva as linhas operadas pela Recorrente com base exclusivamente no parágrafo único do art. 62 da Lei Estadual nº 10.177/98, que assim dispõe: [...] O art. 63 da referida lei estabelece como devem ser os procedimentos do processo administrativo sancionador, estabelecendo que o ato de instauração indicará as normas pertinentes à infração e à sanção aplicável, como será a produção de prova nos autos, quando deverão ser apresentadas as alegações finais e que, obviamente, seria concedido recurso à instância superior. Assim, de acordo com o princípio da legalidade, o Estado ao desejar aplicar uma sanção ao administrado deveria seguir rigidamente o procedimento previsto na norma, podendo eventualmente, antes da instauração do processo adotar medidas cautelares estritamente indispensáveis à eficácia do ato final. A legislação aplicável existente à época em que a Recorrida retomou as linhas operadas pela Recorrente garantia de que o acusado ao lhe ser imputada uma infração administrativa tinha o direito de ser processado nos termos do art. 62, 63 da Lei nº 10.177, cc. com o art. 31, III e IV, da Lei Complementar Estadual nº 914/02, que assegura ao administrado ser processado administrativamente em processo específico de cassação. O decreto estadual nº 29.913/89, também citado no acórdão, porque vigente à época, previa também instauração de processo de cassação de forma separada e independente. Portanto, existia e ainda há um arcabouço legal que assegura ao Recorrente ser processado administrativamente de acordo com essas normas, lembrando aqui que a Recorrida em sede de contestação e em outros documentos, conforme mencionado acima, afirmou que instauraria um processo administrativo sancionador específico para promover a cassação da permissão. Mas, afinal, o que foi feito pela Recorrida ARTESP? Ela aplicou multas, na maior parte das vezes por questões irrelevantes, bem como descaradamente forjou um "relatório de fiscalização da Artesp" para demonstrar uma suposta paralisação das linhas operadas pela Recorrente, o que foi devidamente rechaçado através dos comprovantes de embarques emitidos pela EMURB (empresa que administra do terminal rodoviário na cidade de São José do Rio Preto - SP) e juntados pela Recorrente às fls. 29/64, a Recorrida resolveu aplicar o parágrafo único do art. 62 da Lei nº 10.177/98, para retomar todas as linhas de uma vez, o que foi realizado, sem que fosse concedido direito a recurso por parte da Recorrente. A partir daí, a Recorrente achou que seria instaurado um outro processo para cassação definitiva das linhas, mas nada foi feito pela Recorrida, que tornou a medida cautelar de retomada em uma medida definitiva de cassação, sem que fossem seguidas as normas legais aplicáveis à espécie para a cassação da permissão. O processo administrativo de cassação não foi instaurado pela Administração e as linhas foram cassadas definitivamente por meio da medida acautelatória mencionada no parágrafo único do art. 62 da Lei Estadual nº 10.177/98. Ou seja, é óbvio que não foram observados o princípio da legalidade e da razoabilidade para a cassação das linhas e que a medida acautelatória foi utilizada de forma disfarçada pela Administração para promover a retomada definitiva de todas as linhas operadas pela Recorrente. O Tribunal a quo entendeu por referendar essa ilegal situação kafkiana, que caracteriza nítida violação aos princípios da razoabilidade e legalidade, e, consequentemente violação aos arts. , caput, do CPC e art. , caput, da Lei nº 9.784/99. Com efeito, o acórdão entendeu, em absoluta violação aos artigos supramencionados, que o procedimento acautelatório utilizado pela Recorrida foi regular porque esta poderia cassar a permissão sem qualquer direito de oposição do permissionário, afirmação essa totalmente dissonante com o arcabouço legal instituído que não permite cassação definitiva da permissão por meio de medida acautelatória. A decisão do Tribunal a quo viola os artigos de lei supra citados porque, nos termos do arcabouço legal aplicável ao caso concreto, a medida cautelar administrativa, por si só, não pode cassar a permissão da Recorrente, pois existem normas legais garantindo que a cassação deve ser aplicada mediante processo administrativo específico, com todas as garantias referentes ao devido processo legal administrativo, e a medida acautelatória é apenas uma medida provisória que não pode engendrar a cassação, apenas garantir a continuidade do serviço enquanto não perpetrada efetivamente a cassação dentro de um devido processo legal administrativo, o qual deveria ter sido instaurado pela Recorrida, mas, infelizmente não foi levado adiante. Portanto, a decisão do Tribunal a quo, ao reformar a sentença de procedência da demanda, violou de forma escancarada os arts. , caput, do CPC e art. , caput, da Lei nº 9.784/99, pois concedeu um perigoso cheque em branco para a Administração paulista cassar as permissões sem observar as rígidas leis aplicáveis à espécie, as quais garantem ao administrado a instauração de um específico processo administrativo sancionador de cassação, com todas as formalidades previstas em lei, como aquelas previstas no art. 63 do Lei nº 10.177/98. (fls. 855/859) Quanto à terceira controvérsia, alega violação do art. 8º do CPC, no que concerne à inadequada valoração da prova efetuada pelo Tribunal de origem, trazendo os seguintes argumentos: Como apontado, a ARTESP retomou administrativamente as linhas operadas pela Recorrente sob alegação em seu processo administrativo, por meio do "Relatório de Fiscalização da Artesp" (fls. 487) "que a empresa Transrápido São Francisco Ltda. só está operando os autos 2731-57 - Palestina-São José do Rio Preto de característica suburbana e os demais autos se encontram paralisados." Todavia, a Recorrente rechaçou tal falácia cometida pela autarquia estadual ao produzir a prova documental de fls. 29/64 comprovando que realizou inúmeros embarques nos autos da linha São José do Rio Preto-Cardoso (mentirosamente afirmado no ato administrativo da ARTESP como paralisada). A respectiva prova documental foi devidamente valorada pelo julgador de 1º grau ao proferir a r. sentença de parcial procedência de fls. 738/749, ao ponto de, inclusive, mencionar na r. sentença todos os embarques realizados pela Recorrente no mesmo período em que a ARTESP falsamente afirmou em seu "relatório de fiscalização" que o serviço de transporte não era realizado, deixando clarividente que o respectivo relatório da ARTESP era inverídico, não podendo, portanto, seu ato administrativo ser convalidado pela Justiça. Todavia, o Tribunal de origem, ao julgar o recurso de apelação interposto pela ARTESP não valorou a prova de maneira adequada ao afirmar que "Embora os relatórios de embarque emitidos pela Empresa Municipal de Urbanismo de São José do Rio Preto - EMURB atestem que, de dezembro de 2014 a abril de 2015, a autora também operou a linha 7299 São José do Rio Preto - Cardoso, ela não comprovou que estava operando normalmente as demais linhas outorgadas." Ora Eméritos Ministros, a Recorrente comprovou documentalmente que o ato administrativo praticado pela ARTESP foi amparado em informação inverídica e, portanto, é ilegal. Porém, mesmo assim o Tribunal de origem não valorou a prova adequadamente, não obstante tenha expressamente reconhecido que "a autora também operou a linha 7299 São José do Rio Preto-Cardoso", o que, por si só, já é o suficiente para retirar toda e qualquer credibilidade do ato administrativo da ARTESP de retomada das linhas em que justamente se postula a anulação nestes autos, eis que, repita-se, foi lastreado em informação inexistente/inverídica (paralisação desta e de outras linhas pela Recorrente) praticada pelo agente público, conforme sabiamente afirmado pelo julgador de piso à f. 743, cuja brilhante fundamentação segue abaixo transcrita: [...] Resta clarividente que se pode admitir em juízo a legalidade de um ato administrativo com informação comprovadamente falsa! Por esta razão, o v. Acórdão de origem deverá ser anulado para corrigir o erro na valoração da prova documental (fl. 29/64 dos autos do processo cautelar 1012566-60.2015.8.26.0576) produzida nestes autos pela Recorrente, sob pena de grave violação ao princípio da legalidade e ofensa ao artigo 8º do CPC. (fls. 860/861) É, no essencial, o relatório. Decido. Quanto à primeira controvérsia, incidem os óbices das Súmulas n. 282 e 356 do STF, uma vez que a questão não foi examinada pela Corte de origem, tampouco foram opostos embargos de declaração para tal fim. Dessa forma, ausente o indispensável requisito do prequestionamento. Nesse sentido: "O requisito do prequestionamento é indispensável, por isso que inviável a apreciação, em sede de recurso especial, de matéria sobre a qual não se pronunciou o Tribunal de origem, incidindo, por analogia, o óbice das Súmulas 282 e 356 do STF. 9. In casu, o art. 17, do Decreto 3.342/00, não foi objeto de análise pelo acórdão recorrido, nem sequer foram opostos embargos declaratórios com a finalidade de prequestioná-lo, razão pela qual impõe-se óbice instransponível ao conhecimento do recurso quanto ao aludido dispositivo". (REsp 963.528/PR, relator Ministro Luiz Fux, Corte Especial, DJe de 4/2/2010.) Confiram-se ainda os seguintes julgados: REsp n. 1.160.435/PE, relator Ministro Benedito Gonçalves, Corte Especial, DJe de 28/4/2011; REsp n. 1.730.826/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 12/2/2019; AgInt no AREsp n. 1.339.926/PR, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, DJe de 15/2/2019; e AgRg no REsp n. 1.849.115/SC, relator Ministro Nefi Cordeiro, Sexta Turma, DJe de 23/6/2020. Quanto à segunda controvérsia, incide o óbice da Súmula n. 211/STJ, uma vez que a questão não foi examinada pela Corte de origem, a despeito da oposição de embargos de declaração. Assim, ausente o requisito do prequestionamento. Nesse sentido: "Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo tribunal a quo - Súmula n. 211 - STJ". (AgRg no EREsp n. 1.138.634/RS, relator Ministro Aldir Passarinho Júnior, Corte Especial, DJe de 19/10/2010.) Confiram-se ainda os seguintes julgados: AgRg nos EREsp n. 554.089/MG, relator Ministro Humberto Gomes de Barros, Corte Especial, DJ de 29/8/2005; AgInt no AREsp n. 1.264.021/SP, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, DJe de 1º/3/2019; REsp n. 1.771.637/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 4/2/2019; AgRg no AREsp 1.647.409/SC, relator Ministro Rogério Schietti Cruz, Sexta Turma, DJe de 1º/7/2020; AgRg no REsp n. 1.850.296/PR, relatora Ministra Laurita Vaz, Sexta Turma, DJe de 18/12/2020; e AgRg no AREsp n. 1.779.940/SC, relatora Ministra Laurita Vaz, Sexta Turma, DJe de 3/5/2021. Quanto à terceira controvérsia, o Tribunal de origem se manifestou nos seguintes termos: Notificada a iniciar a operação das linhas já mencionadas (fls. 360/361), a autora, inicialmente, requereu a concessão de 10 dias para que pudesse "contratar motoristas e, principalmente, treiná-los, bem como realinhar sua frota pra atender as linhas ora recebidas em caráter cautelar" (fl. 394 requerimento; fl. 442 - deferimento). Nesse ínterim, a corré Expresso Itamarati operou todas as linhas delegadas à autora (fls. 405/406, 409/410). Posteriormente, esta apresentou renúncia de quatro das cinco linhas delegadas, "ante a absoluta falta de condições de trafegar com seus ônibus sem danificá-los, bem ainda ante a total falta de demanda que justifique tais custos nas operações" (fls. 418/423). Instada a manifestar sua concordância em operar as cinco linhas ou a renunciar à totalidade (fls. 446/447), a autora informou que, "em respeito aos usuários...cumpriria a determinação da ARTESP, operando todas as linhas..." e realinharia "...sua frota e estrutura para atender todas as linhas recebidas em caráter cautelar..." (fls. 475/477). Apesar de tal informação, o relatório de ocorrência de fl. 487 indica que a autora passou a operar apenas a linha 2731, de característica suburbana, e que as demais estavam paralisadas. A área técnica da diretoria de procedimentos e logística da ARTESP apurou, ainda, que a autora não estava em situação de regularidade, e que tivera sua frota reduzida, o que afetou sua capacidade operacional (fls. 494/497). Por tais razões, ela foi notificada a paralisar a operação das cinco linhas mencionadas (fls. 498/500), as quais foram, então, delegadas à corré Expresso Itamarati (fls. 501/502). Embora os relatórios de embarque emitidos pela Empresa Municipal de Urbanismo de São José do Rio Preto EMURB atestem que, de dezembro de 2014 a abril de 2015, a autora também operou a linha 7299 São José do Rio Preto-Cardoso, ela não comprovou que estava operando normalmente as demais linhas outorgadas. Também não há qualquer elemento de prova nos autos capaz de elidir a conclusão da área técnica da ARTESP de que ela deixou de ter a capacidade operacional necessária à operação das linhas, em razão da redução de sua frota, e tampouco prova que foram sanadas as demais irregularidades apontadas pela autarquia, que justificaram a determinação de paralisação da operação pela autora (fls. 494/497). Não havendo, em consonância com tais considerações, comprovação de ilegalidade, não cabe ao Judiciário determinar à Administração quais empresas devem operar quais linhas de transporte de coletivo. Em consequência, não pode subsistir a determinação, concedida liminarmente em sede cautelar e confirmada pela sentença, para que a autora continue a operar as linhas 2731, 6037, 7020, 7022 e 7299, a ela outorgadas em caráter emergencial e mediante autorização pela ARTESP. Também não pode subsistir o capitulo da sentença que "autorizou" a autora a operar, "até que seja realizado o procedimento licitatório", também as linhas 7622, 7021 e 8605, outorgadas às corrés Viação Cometa e Expresso Itamarati. A outorga de operação de serviços públicos de transporte coletivo intermunicipal não prescinde de avaliação e estudo técnico prévio hábil a aferir a capacidade operacional dos interessados. Não pode o Judiciário desbordar da função jurisdicional e usurpar função administrativa para ditar ao Executivo a quem devam ser concedidos os serviços públicos de transporte. Os pedidos devem ser rejeitados, pois, em consonância com o entendimento exposto, solução diversa implicaria atribuir ao Judiciário a gestão dos serviços públicos de transporte, em infração ao princípio da independência e harmonia dos Poderes. (fls. 827/829) Assim, incide o óbice da Súmula n. 7 do STJ ("A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial"), uma vez que o acolhimento da pretensão recursal demandaria o reexame do acervo fático-probatório juntado aos autos. Nesse sentido: "O recurso especial não será cabível quando a análise da pretensão recursal exigir o reexame do quadro fático-probatório, sendo vedada a modificação das premissas fáticas firmadas nas instâncias ordinárias na via eleita (Súmula n. 7/STJ)". (AgRg no REsp 1.773.075/SP, relator Ministro Felix Fischer, Quinta Turma, DJe 7/3/2019.) Confiram-se ainda os seguintes precedentes: AgInt no AREsp 1.679.153/SP, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, DJe de 1/9/2020; AgInt no REsp 1.846.908/RJ, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe de 31/8/2020; AgInt no AREsp 1.581.363/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 21/8/2020; e AgInt nos EDcl no REsp 1.848.786/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 3/8/2020; e AgInt no AREsp n. 1.311.173/MS, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 16/10/2020. Ante o exposto, com base no art. 21-E, V, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, conheço do agravo para não conhecer do recurso especial. Nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários de advogado em desfavor da parte recorrente em 15% sobre o valor já arbitrado nas instâncias de origem, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo legal, bem como eventual concessão de justiça gratuita. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 05 de agosto de 2021. MINISTRO HUMBERTO MARTINS Presidente
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