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28 de Setembro de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - SUSPENSÃO DE SEGURANÇA : SS 3335 BA 2021/0294126-0

Superior Tribunal de Justiça
há 14 dias
Detalhes da Jurisprudência
Processo
SS 3335 BA 2021/0294126-0
Publicação
DJ 14/09/2021
Relator
Ministro HUMBERTO MARTINS
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_SS_3335_ea469.pdf
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Decisão

SUSPENSÃO DE SEGURANÇA Nº 3335 - BA (2021/0294126-0) DECISÃO Cuida-se de suspensão de liminar e de sentença proposta pelo ESTADO DA BAHIA contra decisão proferida no Mandado de Segurança n. 8028693-08.2021.8.05.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, no qual houve concessão parcial da liminar pleiteada. O requerente aduz que, sob a argumento de que a vaga hoje aberta no Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, em razão de aposentadoria de um integrante, pertenceria ao Ministério Público de Contas, a ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS - pediu o provimento da vaga por um dos membros integrantes do Ministério Público de Contas, ou, subsidiariamente, que fosse determinado à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia que se abstivesse de nomear para o cargo pessoa estranha aos quadros do parquet. Assevera que a inicial do mandado de segurança destaca a orientação do Supremo Tribunal Federal de que o Poder Legislativo tem a prerrogativa de escolher quatro dos sete membros das Corte de Contas local e de que, dos três membros da Corte de Contas reservados à escolha do Poder Executivo, um deles deve originar-se do Ministério Público de Contas. Defende que a vaga em epígrafe não está reservada ao Ministério Público de Contas, mas, sim, à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia. Sustenta que, independentemente das questões de fato e de direito em debate na instância originária, a decisão impugnada é flagrantemente ilegítima por obstar o exercício das competências dos demais Poderes instituídos, obstando a regular composição do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia. O Tribunal de Justiça do Estado da Bahia concedeu parcialmente a liminar, no Mandado de Segurança n. 8028693-08.2021.8.05.0000, proposto pela , assim julgando a presente questão controvertida (fls. 70-74): [...] Assevera que "em postura absolutamente contraditória e violadora da Constituição e do critério da"cadeira cativa", o TCM/BA reconhece que a vaga em questão pertencia originariamente"à representação do MPC, por indicação do Poder Executivo", mas conclui que deve ser preenchida por indicação da ALBA,"por já restarem preenchidas TODAS as vagas destinadas ao Executivo"Diz que"é incontroverso o fato de que a vaga decorrente da aposentadoria do Conselheiro Paolo Marconi pertence ao Ministério Público de Contas, sendo vedado à Assembleia Legislativa provê-la, novamente, por sua livre escolha, sob pena de se violar a origem da vaga e de se perpetuar a situação de nítida violação a preceito constitucional e ao direito líquido e certo dos membros do MPC de ter representante no Conselho do TCM/BA". [...] No caso sub examine, a concessão de medida liminar, ainda que de forma parcial. Isso porque, em sede cognição sumária, vislumbro os requisitos. Vejamos: O fumus boni juris se verifica por meio das normas (art. 73, § 2.º da Constituição Federal e art. 94, caput e inc. I, da Constituição do Estado da Bahia), que, aparentemente, asseguram a presença de membro do Ministério Público de Contas na composição dos Tribunais de Contas. Também é de se notar que há ofício emitido pelo TCM/BA e despacho proferido pelo Corregedor do TCM/BA, que reconhecem que a vaga em questão pertence originariamente ao Ministério Público de Contas e só foi destinada à ALBA, excepcionalmente, enquanto não criado o órgão ministerial. O periculum in mora, por seu turno, resta evidenciado, na medida em que há expressa manifestação do TCM/BA no sentido de destinar a vaga à livre indicação da Assembleia Legislativa; bem como de já ter o Presidente da Assembleia Legislativa indicado membro para compor o Conselho de Contas; e de ser iminente a votação e a deliberação da Assembleia Legislativa a respeito do preenchimento da vaga. [...] Por isso, entendo que, por cautela, deve-se apenas acolher o pedido subsidiário da Impetrante, inclusive em observância ao princípio do contraditório, oportunizando-se às autoridades apontadas como coatoras a manifestação neste feito. Ex positis, em sede de cognição sumária, subsistindo a possibilidade de mudança de entendimento no momento da cognição exauriente, CONCEDO PARCIALMENTE A LIMINAR pleiteada, apenas para determinar que os Impetrados se abstenham de prover a vaga aberta no Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia com membro entranho aos quadros do parquet, até o julgamento desta ação pelo órgão colegiado da Seção Cível de Direito Público. É, no essencial, o relatório. Decido. Sabe-se que o deferimento da suspensão de liminar é condicionado à demonstração da ocorrência de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública. Seu requerimento é prerrogativa de pessoa jurídica que exerce múnus público, decorrente da supremacia do interesse estatal sobre o particular. Ademais, esse instituto processual é providência extraordinária, sendo ônus do requerente indicar na inicial, de forma patente, que a manutenção dos efeitos da medida judicial que busca suspender viola severamente um dos bens jurídicos tutelados, pois a ofensa a tais valores não se presume. A suspensão de liminar e de sentença é medida excepcional que não tem natureza jurídica de recurso, razão pela qual não propicia a devolução do conhecimento da matéria para eventual reforma. Sua análise deve restringir-se à verificação de possível lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas, nos termos da legislação de regência, sem adentrar o mérito da causa principal, de competência das instâncias ordinárias. Não basta a mera e unilateral declaração de que a decisão liminar recorrida levará à infringência dos valores sociais protegidos pela medida de contracautela. Repise-se que a mens legis do instituto da suspensão de segurança ou de sentença é o estabelecimento de uma prerrogativa justificada pelo exercício da função pública na defesa do interesse do Estado. Sendo assim, busca evitar que decisões contrárias aos interesses primários ou secundários, ou ainda mutáveis em razão da interposição de recursos, tenham efeitos imediatos e lesivos para o Estado e, em última instância, para a própria coletividade. No caso em tela, está caracterizada a lesão à ordem pública porquanto o Poder Judiciário, imiscuindo-se na seara administrativa, substituiu a administração pública ao interferir na indicação de nomes para a ocupação de vaga de conselheiro do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, desconsiderando a cronologia e a proporcionalidade da distribuição de vagas entre o Poder Executivo e a Assembleia Legislativa, não prestigiando a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal na interpretação fático-jurídica realizada no caso em tela. Além disso, a decisão impugnada deixa o referido Tribunal de Contas sem o importante exercício das funções institucionais de um conselheiro, com a vaga desocupada enquanto tramita a demanda originária, inviabilizando o funcionamento eficiente da mencionada Corte, o que, ao final, causa prejuízos ao interesse público de toda a sociedade, que exige a prestação do serviço público na melhor medida possível. Se permitirmos que os atos administrativos não possuam mais a presunção da legitimidade ou veracidade, tal conclusão jurídica configuraria uma forma de desordenar toda a lógica de funcionamento regular do Estado com exercício de prerrogativas que lhe são essenciais. O Judiciário não pode, dessa maneira, atuar sob a premissa de que os atos administrativos são realizados em desconformidade com a legislação, sendo presumivelmente ilegítimos. Tal concluir configuraria uma subversão do regime jurídico do direito administrativo, das competências concedidas aos Poderes e do papel do Judiciário. Destaque-se que não pode haver interferência indevida do Poder Judiciário na esfera de competência da administração pública, sem a caracterização de flagrante desvio de finalidade, que poderia justificar, excepcionalmente, uma tomada de decisão substitutiva, infringindo, portanto, o princípio da separação dos Poderes, imprescindível para assegurar concretamente o Estado Democrático de Direito. Nessa senda, está caracterizada a grave lesão à ordem pública na sua acepção administrativa, em decorrência dos entraves à execução normal e eficiente do serviço público em tela. No caso sob análise, na verdade, percebe-se que está caracterizado o perigo da demora inverso, uma vez que a decisão quest ionada obsta a ocupação de vaga no tribunal em epígrafe, propiciando prejuízos à prestação do serviço público de forma mais célere e eficiente. Vale enfatizar que um juízo mínimo de delibação sobre a questão de fundo mostra-se consequencial no contexto da realização do juízo eminentemente político, que é realizado no âmbito da suspensão de liminar. É sabido que o tema está sujeito ao crivo do Poder Judiciário, contudo a precaução sugere, no caso em tela, que a substituição das decisões da administração pública ocorra em decorrência de caracterizada ilegalidade inequívoca, após instrução processual completa. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes: PEDIDO DE SUSPENSÃO DE MEDIDA LIMINAR AJUIZADO PELA AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA. REAJUSTE DA TARIFA DE ENERGIA ELÉTRICA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. Até prova cabal em contrário, prevalece a presunção de legitimidade do ato administrativo praticado pela Agência Nacional de Energia Elétrica - Aneel. Agravo regimental provido." (AgRg na SLS n. 1.266-DF, relator Ministro Ari Pargendler, DJe de 19/11/2010.) AGRAVO INTERNO. PEDIDO DE SUSPENSÃO. CONCORRÊNCIA PÚBLICA. ELABORAÇÃO DE PROJETO E EXECUÇÃO DAS OBRAS REMANESCENTES DE DUPLICAÇÃO E RESTAURAÇÃO DA BR 101/AL. INABILITAÇÃO TÉCNICA DE LICITANTE. PARALISAÇÃO DO ANDAMENTO DO CERTAME. GRAVE LESÃO À ORDEM E À SEGURANÇA PÚBLICAS. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Nos termos da legislação de regência (Lei n.º 12.016/2009), a suspensão da execução de decisum proferido contra o Poder Público visa à preservação do interesse público e supõe a existência de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas, sendo, em princípio, seu respectivo cabimento alheio ao mérito da causa. 2. Hipótese em que a decisão objeto do pleito suspensivo inibiu o prosseguimento da concorrência pública de contratação de empresa para a elaboração de projetos e execução das obras remanescentes de duplicação e restauração da pista existente na BR 101/AL. 3. Potencial lesivo, de natureza grave, à ordem pública. A interrupção da licitação, ainda que temporária, prejudica a atuação do Estado. 4. Lesão à segurança pública. A falta de conservação da referida via é causa suficiente para aumentar os acidentes de trânsito. Manifesta urgência do procedimento licitatório. 5. Agravo interno desprovido. (AgInt na SS n. 2.864/DF, relatora Ministra Laurita Vaz, DJe de 25/4/2017, grifo meu.) AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. I) DISCUSSÃO DE QUESTÕES REFERENTES AO MÉRITO DA CAUSA PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. VIA SUSPENSIVA VOCACIONADA A TUTELAR APENAS A ORDEM, A ECONOMIA, A SEGURANÇA E A SAÚDE PÚBLICAS. II) GRAVE LESÃO À ORDEM PÚBLICA CONFIGURADA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO PRATICADO PELO PODER PÚBLICO QUE PREVALECE ATÉ PROVA DEFINITIVA EM CONTRÁRIO. DETERMINAÇÃO GOVERNAMENTAL QUE DEVE SER PRESTIGIADA TAMBÉM PARA MITIGAR A PROBLEMÁTICA DO DÉFICIT DEMOCRÁTICO DO PODER JUDICIÁRIO. CONSIDERAÇÕES SOBRE A DOUTRINA CHENERY. DIFICULDADE DE O JUDICIÁRIO CONCLUIR SE UMA ESCOLHA CUJA MOTIVAÇÃO É ALEGADAMENTE POLÍTICA SERIA CONCRETIZADA CASO A ADMINISTRAÇÃO EMPREGASSE SOMENTE METODOLOGIA TÉCNICA. IMPOSSIBILIDADE DE AS ESCOLHAS POLÍTICAS DOS ÓRGÃOS GOVERNAMENTAIS SEREM INVALIDADAS PELO JUDICIÁRIO, CASO NÃO SEJAM REVESTIDAS DE RECONHECIDA ILEGALIDADE. VEDAÇÃO ÀS PRESIDÊNCIAS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA QUANTO À APRECIAÇÃO DE PEDIDO DE CONTRACAUTELA À LUZ DE DIREITO LOCAL. III) MANIFESTA VIOLAÇÃO DA ORDEM ECONÔMICA RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PARA QUE O ESTADO DE SÃO PAULO CUSTEIE AS VULTOSAS DESPESAS DECORRENTES DA MANUTENÇÃO DA HARMONIA ECONÔMICO-FINANCEIRA DOS ACORDOS ADMINISTRATIVOS FIRMADOS PELO PODER PÚBLICO COM AS CONCESSIONÁRIAS DE TRANSPORTE PÚBLICO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. [...] 5. A interferência judicial para invalidar a estipulação das tarifas de transporte público urbano viola gravemente a ordem pública. A legalidade estrita orienta que, até prova definitiva em contrário, prevalece a presunção de legitimidade do ato administrativo praticado pelo Poder Público (STF, RE n.º 75.567/SP, Rel. Min. DJACI FALCÃO, Primeira Turma, julgado em 20/11/1973, DJ de 19/4/1974, v. g.)- mormente em hipóteses como a presente, em que houve o esclarecimento da Fazenda estadual de que a metodologia adotada para fixação dos preços era técnica. 6. A cautela impediria a decisão de sustar a recomposição tarifária estipulada pelo Poder Público para a devida manutenção da estabilidade econômico-financeira dos contratos de concessão de serviço público. Postura tão drástica deveria ocorrer somente após a constatação, estreme de dúvidas, de ilegalidade - desfecho que, em regra, se mostra possível somente após a devida instrução, com o decurso da tramitação completa do processo judicial originário. [...] 8. O Magistrado Singular concluiu que os reajustes tarifários seriam discriminatórios, por deixar de atingir parte dos usuários e incidir sobre outros. Estimou que estava a adotar, assim, a medida que reputou mais justa. Não se pode esquecer, entretanto, que o exercício da ponderação exige critérios, entre os quais, a adoção de solução que reduza "a tensão gerada pela falta de legitimidade representativo-democrática do juiz para realizar opções normativo-axiológicas", conforme leciona Paulo Gustavo Gonet Branco (Juízo de ponderação na jurisdição constitucional. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 305). Dessa forma, o ato administrativo editado pelo Estado de São Paulo deve ser prestigiado também para mitigar a problemática do déficit democrático do Poder Judiciário. 9. Eventual intento político da medida não poderia ensejar a invalidação dos critérios tarifários adotados, tout court. Conforme leciona Richard A. Posner, o Poder Judiciário esbarra na dificuldade de concluir se um ato administrativo cuja motivação alegadamente política seria concretizado, ou não, caso o órgão público tivesse se valido tão somente de metodologia técnica. De qualquer forma, essa discussão seria inócua, pois, segundo a doutrina Chenery - a qual reconheceu o caráter político da atuação da Administração Pública dos Estados Unidos da América -, as cortes judiciais estão impedidas de adotarem fundamentos diversos daqueles que o Poder Executivo abraçaria, notadamente nas questões técnicas e complexas, em que os tribunais não têm a expertise para concluir se os critérios adotados pela Administração são corretos (Economic Analysis of Law. Fifth Edition. New York: Aspen Law and Business, 1996, p. 671). Portanto, as escolhas políticas dos órgãos governamentais, desde que não sejam revestidas de reconhecida ilegalidade, não podem ser invalidadas pelo Poder Judiciário. 10. Impedir judicialmente o reajuste das tarifas a serem pagas pelos usuários também configura grave violação da ordem econômica, por não haver prévia dotação orçamentária para que o Estado de São Paulo custeie as vultosas despesas para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos acordos administrativos firmados pelo Poder Público com as concessionárias de transporte público. 11. Agravo interno desprovido. (AgInt no AgInt na SLS n. 2.240/SP, relatora Ministra Laurita Vaz, DJe de 20/6/2017, grifo meu.) Outrossim, importa destacar que as decisões prolatadas em suspensão possuem caráter eminentemente político ao verificar a lesividade aos bens jurídicos tutelados pela lei de regência. Confira-se este julgado: SUSPENSÃO DE LIMINAR. LICITAÇÃO. SERVIÇOS DE TRANSPORTE COLETIVO URBANO DE PASSAGEIROS. PROCEDIMENTO HOMOLOGADO E EM FASE DE EXECUÇÃO CONTRATUAL. SUSPENSÃO. LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS CONFIGURADA. EXAURIMENTO DAS VIAS RECURSAIS NA ORIGEM. DESNECESSIDADE. 1. Não é necessário o exaurimento das vias recursais na origem para que se possa ter acesso à medida excepcional prevista na Lei n. 8.437/1992. 2. É eminentemente político o juízo acerca de eventual lesividade da decisão impugnada na via da suspensão de segurança, razão pela qual a concessão dessa medida, em princípio, é alheia ao mérito da causa originária. 3. A decisão judicial que, sem as devidas cautelas, suspende liminarmente procedimento licitatório já homologado e em fase de execução contratual interfere, de modo abrupto e, portanto, indesejável, na normalidade administrativa do ente estatal, causando tumulto desnecessário no planejamento e execução das ações inerentes à gestão pública. 4. Mantém-se a decisão agravada cujos fundamentos não foram infirmados. 5. Agravo interno desprovido. (AgInt na SLS n. 2.702/SP, relator Ministro João Otávio de Noronha, DJe de 27/8/2020, grifo meu.) Ante o exposto, defiro o pedido para sustar os efeitos da decisão proferida no Mandado de Segurança n. 8028693-08.2021.8.05.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, até o trânsito em julgado da decisão de mérito da ação principal. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 12 de setembro de 2021. MINISTRO HUMBERTO MARTINS Presidente
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