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13 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 6 meses

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Publicação

Relator

Ministro SÉRGIO KUKINA

Documentos anexos

Decisão MonocráticaSTJ_ARESP_1968930_5f955.pdf
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Decisão Monocrática

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1968930 - MT (2021/XXXXX-4)

RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA

AGRAVANTE : MARLY DA GLORIA COSTA TEIXEIRA SILVA

ADVOGADOS : GUSTAVO DI ANGELLIS DA SILVA ALVES - DF040561 GILBERT DI ANGELLIS DA SILVA ALVES - DF054386

AGRAVADO : MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

INTERES. : ESTADO DE MATO GROSSO

INTERES. : MATO GROSSO ASSEMBLEIA LEGISLATIVA

PROCURADOR : JOÃO GABRIEL PEROTTO PAGOT - MT012055

DECISÃO

Trata-se de agravo manejado por Marly da Gloria Costa Teixeira Silva

contra decisão que não admitiu recurso especial, este interposto com fundamento no art.

105, III, a e c, da CF, desafiando acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de

Mato Grosso, assim ementado (fls. 948/950):

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – SERVIDOR PÚBLICO – ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS E ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO –– PREJUDICIAIS DE MÉRITO – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – REJEIÇÃO – PREVALECE O PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MESMO DECORRIDO PRAZO DECADENCIAL – TEMA 839 DE REPERCUSSÃO GERAL STF (RE 817.338-DF) – PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR CERCEAMENTO DE DEFESA – INOCORRÊNCIA – ACUMULAÇÃO DE DOIS CARGOS PÚBLICOS – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE MÁ-FÉ – INEXISTÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO PARA ESCOLHA DO CARGO – APOSENTADORIA EM UM DELES AO TEMPO DO AJUIZAMENTO DA AÇÃO – INGRESSO EM AMBOS OS CARGOS ANTES DA EC 20/98 – POSSIBILIDADE – ESTABILIDADE EXTRAORDINÁRIA – REQUISITOS DO ART. 19 DO ADCT – PREENCHIMENTO – PROGRESSÃO NA CARREIRA – IMPOSSIBILIDADE – PRECEDENTES DO STF – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU PROVAS E TÍTULOS COMO PRÉ-REQUISITO PARA OBTENÇÃO DA EFETIVIDADE – INAPLICABILIDADE DA TEORIA DO FATO CONSUMADO - ASTREINTES EM DESFAVOR DA PESSOA DO GESTOR PÚBLICO DO ES TADO DE MATO GROSSO - DESCABIMENTO – RECURSOS DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO E DA SERVIDORA PARCIALMENTE PROVIDOS – RECURSO DO ESTADO DE MATO GROSSO PROVIDO.

1. Os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam em situações que afrontam diretamente a Constituição Federal. Desse modo, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público.

2. Entendendo o Magistrado, a quem a prova é dirigida, que os elementos constantes dos autos bastam à formação do seu convencimento, não há óbice ao julgamento antecipado da lide, evitando-se, assim, onerar as partes e retardar a prestação jurisdicional.

3. A Constituição Federal ao excepcionar a regra de não acumulatividade, admite a possibilidade da acumulação remunerada, desde que haja compatibilidade de horários, nas hipóteses expressamente elencadas no inc. XVI do art. 37 da Constituição Federal e, sendo detectada a acumulação ilegal de cargos públicos, é necessária a notificação do servidor para opção entre os cargos públicos, situação não evidenciada na espécie.

4. Embora a Emenda Constitucional de nº 20 /98, em seu art. 11 estabeleça a impossibilidade de acumulação de percepção simultânea entre proventos de aposentadoria e a remuneração decorrente da ocupação de cargo público, no caso dos autos restou demonstrado o ingresso em ambos os cargos públicos em data anterior ao advento da EC 20 /98.

5. A estabilidade excepcional prevista no art. 19 da ADCT da CF/88, se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Constituição Federal em 5.10.88, se encontrava em exercício de cargo público, por mais de 5 anos ininterruptos, em um mesmo ente federado.

6. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que o servidor que preencher as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT-CF/88 é estável no cargo para o qual fora contratado pela Administração Pública, todavia não é titular do cargo que ocupa, não integra a carreira, não tendo direito à progressão funcional nela ou a desfrutar de benefícios que sejam privativos de seus integrantes (RE XXXXX AgR; RE XXXXX).

7. Diante da grave violação à Constituição Federal do ato administrativo de reenquadramento funcional de servidor público cujo vínculo se deu em virtude da Estabilidade Extraordinária em decorrência do art. 19 do ADCT, deve ser afastada a teoria do fato consumado e segurança jurídica.

8. Descabido o redirecionamento da astreinte ao Gestor Público do Estado de Mato Grosso, diante da autonomia funcional da Assembleia Legislativa.

Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados (fls. 1.037/1.054).

Nas razões do recurso especial, a parte agravante aponta, além de dissídio

jurisprudencial, violação aos arts. 8º, 489, §1º, e 1.022, parágrafo único, II, do CPC; 4º e

21 da LINDB; 21 da Lei nº 4.717/65. Sustenta (I) negativa de prestação jurisdicional; (II)

a ocorrência da prescrição e decadência no caso, sob o argumento de que "se o servidor

público, mesmo diante de uma nulidade absoluta, está adstrito ao prazo prescricional,

não existe razão jurídica para sustentar que ao Ministério Público do Mato Grosso

possa ser aplicado entendimento diverso e mais benéfico. Isso porque a prescrição é

prevista na CF/88 como regra; enquanto que a imprescritibilidade é a exceção. As

exceções, por sua vez, são previstas em norma, não cabendo ao intérprete definir o que é

ou não imprescritível" (fl. 1066). Defende que "a reação do MPMT contra o ato

administrativo questionado na presente ação ocorre após longa inércia, sendo que é

notório que a Assembleia Legislativa daquele Estado desde o século passado mantém

uma política própria no gerenciamento de pessoal, com a conivência tácita dos órgãos

de controle, que não se apresentaram no momento devido. Somente por causa dessa

inércia é que foi consolidada a política de gestão que agora é questionada, e pela qual

deveriam responder os seus mentores; entretanto, veja-se que inusitado: estes agentes

estão hoje abrigados pelo transcurso do tempo, já que não é mais possível, justamente

pela prescrição, aplicar-lhes qualquer responsabilização (civil, penal, administrativa)."

(fl. 1070); e (III) que "A solução posta na sentença e corroborada no acórdão recorrido -qual seja, a anulação do ato administrativo - trará sérios prejuízos às partes envolvidas,

ignorando que, no caso, priorizar a estrita legalidade vai em detrimento de caros

princípios jurídicos. Ante isso, esperava-se que o TJMT, ao julgar o recurso, respeitasse

a dignidade da pessoa humana 6 , a proporcionalidade, a razoabilidade e a eficiência,

além, é claro, de não impor prejuízos excessivos à parte afetada (pois é assim que dispõe

o art. 8º do CPC c/c com o § único do art. 21 da LINDB). Entretanto, isso não ocorreu

no caso, causando prejuízo desproporcional à parte hipossuficiente da causa: o servidor,

o trabalhador, aquele que, até então, contribuiu para o bom funcionamento da máquina

administrativa." (fl. 1072)

O Ministério Público Federal, na condição de fiscal da lei, opinou pelo

desprovimento do recurso (fls. 1.584/1.590).

É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO.

A irresignação não comporta acolhida.

Verifica-se, inicialmente, não ter ocorrido ofensa aos arts. 489, § 1º, e

1.022, parágrafo único, II, do CPC, na medida em que o Tribunal de origem dirimiu,

fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas e apreciou integralmente a

controvérsia posta nos autos; não se pode, ademais, confundir julgamento desfavorável ao

interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional.

No mais, em relação à prescrição e decadência, extrai-se do aresto recorrido

a seguinte fundamentação (fls. 954/959):

Em suas razões recursais, os Apelantes Marly da Glória Costa Teixeira Silva e a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso suscitam a prescrição da pretensão inicial e a decadência do direito, em razão do lapso temporal entre os atos administrativos que concederam à requerida Marly da Gloria Costa Teixeira Silva, a estabilidade excepcional no serviço público e o enquadramento e efetivação nos cargos de “Oficial Legislativo”, “Assistente de Apoio Legislativo” até alcançar o cargo de carreira de “Técnico Legislativo Nível Superior” (Ato n.° 032/90; Ato n° 008/87; Portaria n° 069/98 e Ato n° 605/03) e o ajuizamento da ação e a decisão judicial proferida pelo Juízo a quo.

Inicialmente, observa-se que, a pretensão do Ministério Público objetiva o reconhecimento da ilegalidade da estabilidade excepcional, da acumulação de cargos públicos pela Apelante Marly da Glória Costa Teixeira e Silva e a desconstituição da validade dos atos administrativos que culminaram no provimento efetivo em cargo público de pessoa que não ocupava cargo público por período igual ou superior a 5 (anos) antes da promulgação da Constituição de 1988, ou que não realizou concurso público quando da promulgação da Constituição Federal, nos termos do art. 19 da ADCT.

Não se pode olvidar que, o princípio da autotutela administrativa, que se revela como a possibilidade de revisão de seus atos por vícios de ilegalidade, conveniência e oportunidade, não possui caráter absoluto, pois existem certos limites, dentre eles a prescrição e decadência, que confere relatividade a tal invalidação.

Contudo, na invalidação de algum ato administrativo, poderá ocorrer eventual conflito entres os princípios da segurança jurídica e da legalidade.

Sob esse aspecto, entendo que calha lançar luz no que diz respeito à influência hermenêutica dentro do nosso sistema jurídico.

Marcelo Ribeiro, autor da obra Curso de Processo Civil e Teoria Geral e Processo de Conhecimento, acentua o seguinte:

(...)

O STF já sumulou que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais, porque deles não se originam direitos. Coerente com tal entendimento, o STJ, decidindo questão que envolvia o tema, consignou que o ato nulo nunca será sanado e nem terceiros podem reclamar direitos que o ato ilegítimo não poderia gerar.

Nesse aspecto, a decadência, a que se refere aos arts. 54 da Lei 9.784/99 e 26 da Lei Estadual nº 7.692/2002, relaciona-se a atos passíveis de anulação, não alcançando atos nulos, porquanto destes não se originam direitos (Enunciados 346 e 473 da Súmula do STF), in verbis:

(...)

O princípio da segurança jurídica e a suscitada decadência do direito da Administração em anular seus próprios atos não impedem a desconstituição de relações jurídicas que padecem de uma irremediável inconstitucionalidade, como é o caso dos servidores que acumulam ilegalmente cargos públicos e dos efetivados sem concurso público, fora das permissivas contidas no art. 37 da CF.

Tamanha a importância do respeito ao concurso público que qualquer outra forma de acesso, com exceção das reconhecidas pela própria Constituição, é considerada nula pelo constituinte, senão vejamos do §2º do art. 37 da Constituição Federal, verbis:

(...)

Por sua vez, a Súmula 685 do STF dispõe que, é inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.

Esta é inclusive a posição iterativa no colendo Superior Tribunal de Justiça.

Veja-se:

(...)

De igual modo, o STJ possui entendimento de que nos casos em que se caracteriza como ilegal a acumulação de cargos públicos, não incide o instituto da decadência.

Veja-se:

(...)

Por outro lado, sendo absolutamente nulo o ato administrativo contrário à Constituição, como é o caso dos autos, é também insuscetível de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais.

Como se observa, os Apelantes visam a declaração da prescrição, consubstanciada no artigo 21 da Lei n.4.717/65, Decreto n. 20.910/32, em razão dos atos terem sido praticados há mais de 20 (vinte) anos.

Com a devida vênia aos que se posicionam de modo diverso, entendo que, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem a Constituição Federal.

(...)

No mesmo sentido, é o precedente do STF (RE: XXXXX RO - RONDÔNIA XXXXX-15.2004.4.01.4100, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 01/02/2019, Data de Publicação: DJe-021 05/02/2019).

Ressalto, outrossim, que, o precedente mencionado pela Apelante Marly da Gloria Costa Teixeira Silva (AgRg no REsp 1.323.442/AM, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma) não se aplica ao presente caso, por se tratar de situação diversa, relativa à caracterização da prescrição quinquenal

para a propositura de ação que objetiva a reintegração de policial militar, mesmo tendo o ato administrativo sido declarado nulo.

Por fim, ainda é válido suscitar que não é legítima a invocação dos princípios da segurança jurídica, boa-fé e da dignidade da pessoa humana, diante da manifesta inconstitucionalidade da situação, porquanto o eventual conflito entre o disposto na Lei de Introdução das Normas do Direito Brasileiro (LINDB) e na Constituição Federal, esta obviamente se sobrepõe

Destarte, tal entendimento encontra-se em harmonia com a jurisprudência

desta Corte, firme no sentido de que "as situações flagrantemente inconstitucionais não

podem e não devem ser superadas ou estabilizadas com eventual decurso do tempo. Não

havendo que se falar, assim, em consolidação do ato administrativo. Logo, não incide o

instituto da prescrição nas hipóteses em que o Ministério Público busca, por meio de

Ação Civil Pública, providências cabíveis para proteger o princípio constitucional do

concurso público, visto que o decurso do tempo não tem o condão de convalidar atos de

provimento em cargos efetivo sem a devida submissão a concurso público" (EREsp

1518267/RN, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA SEÇÃO,

julgado em 10/06/2020, DJe 17/06/2020).

Em reforço:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PROVIMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR. POSSIBILIDADE. CONCURSO PÚBLICO. SITUAÇÃO INCONSTITUCIONAL. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA.

1. A leitura conjugada do art. 932, VIII, do CPC/2015, com o art. 255, § 4º, III, do RISTJ, bem como da Súmula 568 desta Corte Superior, permite extrair que o relator está autorizado a dar provimento a recurso se a decisão recorrida for contrária à jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça.

2. Consoante o entendimento do STJ, nas hipóteses em que o Ministério Público busca, em juízo, providências cabíveis para proteger o princípio constitucional do concurso público, não incidem os institutos da prescrição e decadência, tendo em vista que o decurso do tempo não tem o condão de convalidar atos de provimento efetivo em cargos públicos de pessoas que não foram previamente aprovadas em concurso público, sendo a situação flagrantemente inconstitucional. Precedentes.

3. Agravo interno desprovido.

( AgInt no REsp XXXXX/RN , Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/04/2019, DJe 15/05/2019)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E À SÚMULA VINCULANTE 10/STF. ALEGAÇÃO GENÉRICA. SÚMULA 284/STF. JULGAMENTO MONOCRÁTICO. POSSIBILIDADE. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. ESTABILIDADE. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA VINCULANTE 43/STF. CONVALIDAÇÃO, PELO TEMPO, DE SITUAÇÃO MANIFESTAMENTE INCONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE.

1. Os recursos interpostos com fulcro no CPC/1973 sujeitam-se aos requisitos de admissibilidade nele previstos, conforme diretriz contida no Enunciado Administrativo 2 do Plenário do STJ.

2. A alegação genérica de afronta ao art. 97 da Constituição Federal e à Súmula Vinculante 10/STF caracteriza deficiência de fundamentação, uma vez que não permite a exata compreensão da controvérsia e impede o conhecimento do agravo interno, neste ponto. Aplica-se à hipótese a Súmula 284/STF.

3. É firme o entendimento do STJ no sentido de que "as contratações temporárias, celebradas pela Administração Pública, na vigência da Constituição da República, ostentam caráter precário, submetendo-se à regra insculpida no art. 37, IX, da CR/88, conforme jurisprudência pacífica desta Corte" (AgInt no RMS 43.658/PA, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 22/3/2017).

4. Na "forma da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, situações flagrantemente inconstitucionais - como o provimento de cargo público efetivo, sem a devida submissão a concurso público -, não podem e não devem ser superadas pelo eventual decurso do tempo (STF, MS 28.279/DF, Rel. Ministra ELLEN GRACIE, TRIBUNAL PLENO, DJe de 28/04/2010; STJ, REsp 1.293.378/RN, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 05/03/2013)" (AgRg no AgRg no REsp 1.366.545/MT, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 02/10/2015).

5. Agravo interno parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.

( AgInt no RMS 49.924/PA , Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/10/2017, DJe 13/10/2017)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SERVIDOR PÚBLICO. INVESTIDURA. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. INCONSTITUCIONALIDADE. ATO ADMINISTRATIVO NULO. RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PUBLICIDADE. INÍCIO DE CONTAGEM DE PRAZO PRESCRICIONAL. PRINCÍPIO DA ACTIO NATA.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública que objetiva: a) declaração da nulidade dos atos administrativos que investiram ilegalmente servidores que possuíam qualquer tipo de vínculo funcional com algum órgão da administração pública estadual no quadro efetivo da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte e b) o respectivo ressarcimento dos danos causados ao Erário.

2. Os vícios alegados na inicial decorrem da falta de prévio concurso público e da ausência de publicidade dos atos de investidura dos servidores, divulgados não no Diário Oficial estadual, mas apenas em "Boletim Interno" da Casa Legislativa, de periodicidade incerta e circulação restrita, "interno", como a própria denominação indica.

3. De acordo com a Súmula 685/STF, "É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido".

4. A Suprema Corte possui posição sedimentada de que "situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de serventia extrajudicial sem a devida submissão a concurso público não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal" (MS 28.279, Relatora Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe-079, Publicação em 29.4.2011, p. 421-436) .

5. Em hipótese idêntica a Primeira Turma do STJ julgou nesse mesmo sentido: REsp 1.293.378/RN, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 5.3.2013.

6. A ausência de concurso público torna nula de pleno direito a investidura em cargo público, o que afasta a incidência do prazo prescricional para a revisão do respectivo ato administrativo. Nesse sentido: AgRg no AREsp 107.414/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 3.4.2012; REsp 1.119.552/RJ, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 5.10.2009;

REsp 966.086/SC, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJe 5.5.2008. 7. "É firme a jurisprudência desta Corte no sentido da imprescritibilidade do ato administrativo nulo" (REsp 1.119.552/RJ, Segunda Turma, Relatora Ministra Eliana Calmon, DJe 5.10.2009).

8. Ainda que incidisse prazo prescricional no caso, o vício formal da falta de divulgação dos atos apontados na inicial não pode gerar o efeito jurídico que decorre da providência que lhes falta: a publicidade.

9. No mesmo sentido: REsp 1.318.755/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 10.12.2014.

10. Recurso Especial provido.

( REsp XXXXX/RN , Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/02/2016, DJe 20/05/2016)

Ainda na linha de nossa jurisprudência, "não é possível a extensão da

estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos servidores contratados sem concurso

público após a promulgação da Constituição Federal de 1988, sendo igualmente

inadmitido invocar o princípio da segurança jurídica ou a decadência administrativa

" (AgInt no RMS 61.069/MT, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA

TURMA, julgado em 23/03/2020, DJe 25/03/2020)

ANTE O EXPOSTO , nego provimento ao agravo.

Publique-se.

Brasília, 23 de fevereiro de 2022.

Sérgio Kukina

Relator

Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1395359945/agravo-em-recurso-especial-aresp-1968930-mt-2021-0269187-4/decisao-monocratica-1395359953

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