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21 de Outubro de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 9 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 1192583 RS 2010/0080924-9
Órgão Julgador
T2 - SEGUNDA TURMA
Publicação
DJe 08/09/2010
Julgamento
24 de Agosto de 2010
Relator
Ministra ELIANA CALMON
Documentos anexos
Inteiro TeorRESP_1192583_RS_1285687710653.pdf
Certidão de JulgamentoRESP_1192583_RS_1288379339710.pdf
Relatório e VotoRESP_1192583_RS_1288379339709.pdf
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Relatório e Voto

RECORRENTE : JOSÉ AIRTON DOS SANTOS
ADVOGADO : RUY ARMANDO GESSINGER E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL E OUTRO
PROCURADOR : GILBERTO A MONTANARI E OUTRO (S)
INTERES. : MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO
INTERES. : SIDNEI DA ROSA
RELATÓRIO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: trata-se de recurso especial interposto por José Airton dos Santos, baseado na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado:
AÇAO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Ainda que inexista certidão cartorária quanto ao ingresso do apelo do MP, o cotejo de datas permite avaliar como tempestivo o recurso, razão pela qual se rejeita a preliminar. Afasta-se a imputação de ato de improbidade na nomeação de motorista para cargo em comissão a fim de compensar horas extras decorrentes do exercício de seu cargo, quando os autos não revelam o substancial aumento na remuneração referido pelo autor. Configura-se o ato de improbidade na elaboração de Termo de Permissão de Uso entre o Município e o motorista do Prefeito para fixar residência em terreno de escola municipal, caracterizando-se a simulação e o desvio de finalidade do ato já que a zeladoria do bem sempre foi exercida por outras pessoas, inexistindo qualquer contraprestação por parte do permissionário, concretizando-se violação aos princípios da impessoalidade e da moralidade. Tratando-se de posse de mais de ano e dia e inexistente o alegado esbulho, uma vez que ela decorre de ato administrativo, indefere-se a pleiteada liminar de reintegração. Peculiaridades do caso concreto e da situação do co-réu SIDNEI DA ROSA que determinam a penalização tão-somente do co-réu JOSÉ AIRTON DOS SANTOS. Entendimento da Câmara quanto à aplicação das penalidades previstas no artigo 12 da Lei nº 8.492/92. PRELIMINAR REJEITADA COM O PARCIAL PROVIMENTO DE AMBOS OS APELOS.
Houve embargos de declaração, que foram rejeitados (fls. 577 a 583).
Aponta o recorrente contrariedade aos artigos 10, II, 11 e 12 da Lei nº 8.429/92.
Aponta, inicialmente, ofensa ao artigo 508 do CPC, pois o recurso de apelação interposto pelo Ministério Público, que veio a ser provido, seria intempestivo. Alega que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, não havendo chancela de protocolo considera-se intempestivo o recurso.
Aduz, ainda, que foi contrariado o artigo 535 do CPC, tendo em vista que o Tribunal de origem foi omisso na apreciação dos seguintes pontos:
a) ausência de manifestação expressa sobre a inaplicabilidade da LIA aos agentes públicos;
b) a r. decisão afirma que não houve dano ao erário, mas condena a eventuais prejuízos a serem apurados em liquidação de sentença;
c) fulcra a condenação com base no artigo 11 da LIA, inobstante não ter asseverado nada acerca do elemento subjetivo do agente;
d) aduz que a ilicitude teria como origem unicamente o termo de permissão de uso, desprezando a sua natureza jurídica.
Sustenta ser inviável a condenação baseada no artigo 11 da LIA, quando há tipo específico para apenar a conduta descrita como ímproba, qual seja o artigo 10, II, da LIA, relativo à hipótese de permissão de uso.
Também argumenta quanto à inaplicabilidade do referido artigo 11 em razão da ausência do elemento subjetivo, o dolo. Afirma, por outro lado, que o ato tido por ilícito (termo de permissão de uso) não trouxe qualquer prejuízo, não gerou enriquecimento ilícito e foi praticado de boa-fé, não havendo nada nos autos que caracterize desonestidade ou violação à moralidade pública.
O recurso especial não foi admitido, subindo a esta Corte por força de agravo de instrumento.
Parecer do Ministério Público Federal pelo parcial conhecimento e não provimento do recurso (fls. 734 a 746).
É o relatório.
RELATORA : MINISTRA ELIANA CALMON
RECORRENTE : JOSÉ AIRTON DOS SANTOS
ADVOGADO : RUY ARMANDO GESSINGER E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL E OUTRO
PROCURADOR : GILBERTO A MONTANARI E OUTRO (S)
INTERES. : MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO
INTERES. : SIDNEI DA ROSA
VOTO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (Relatora):
Primeiramente, não colhe êxito a tese de que intempestiva a apelação, pois, conforme expressamente exposto no acórdão, os autos contêm elementos que permitem a verificação, inequívoca, da observância do prazo recursal. Anote-se:
“De saída, impende rechaçar a preliminar de intempestividade do recurso ministerial, esgrimida pelo recorrido José Airton.
Por certo, faltou a certidão cartorária, atestando a data de protocolo do recurso. Todavia, a certidão de expedição de nota de expediente de intimação dos recorridos vem datada de 27/04/2007 (fl. 381).
Dessarte, embora se careça de certeza quanto à data da apresentação do recurso, não padece dúvida que foi interposto em pleno decurso do prazo legal” (fl. 479) (fl. 556).
Afasto, igualmente, a alegada contrariedade ao art. 535, II, do CPC, tendo em vista que o Tribunal de origem decidiu, fundamentadamente, as questões essenciais à solução da controvérsia, consoante se observa no acórdão de fls. 551 a 561, complementado pelos embargos de declaração de fls. 577 a 583. A pretensão, nee ponto, reveste-se de mero caráter in fringente, não podendo ser acolhida, ausente qualquer contradição, obscuridade ou omissssão, tampouco erro material a ser sanado no julgado. Ressalto que a Lei 8.429/92 é perfeitamente aplicável aos agentes políticos. Vejamos:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO AÇAO CIVIL PÚBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EX-PREFEITO APLICAÇAO DA LEI 8.429/1992 COMPATIBILIDADE COM O DECRETO-LEI 201/1967 NOTIFICAÇAO DE DEFESA PRÉVIA ART. 17, , DA LEI 8.429/1992 PRESCINDIBILIDADE NULIDADE DA CITAÇAO INOCORRÊNCIA COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE CERCEAMENTO DE DEFESA NAO-CONFIGURADO FUNDAMENTAÇAO DEFICIENTE NAO-CONFIGURADA VIOLAÇAO DE DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL IMPOSSIBILIDADE SÚMULA 284/STF.
1. Trata-se, originariamente, de ação civil pública ajuizada contra Carlos Roberto Aguiar, ex-Prefeito de Reriutaba/CE, por não ter o mesmo emitido, no prazo de 60 dias, a prestação de contas final da aplicação dos recursos repassados pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, no valor de R$ 66.645,00, o qual se destinava à construção de um centro para instalação de unidades produtivas de beneficiamento de palha, confecção de bordado e corte e costura.
2. Não há qualquer antinomia entre o Decreto-Lei 201/1967 e a Lei 8.429/1992, pois a primeira impõe ao prefeito e vereadores um julgamento político, enquanto a segunda submete-os ao julgamento pela via judicial, pela prática do mesmo fato.
3. O julgamento das autoridades que não detêm o foro constitucional por prerrogativa de função para julgamento de crimes de responsabilidade , por atos de improbidade administrativa, continuará a ser feito pelo juízo monocrático da justiça cível comum de 1ª instância.
4. A falta da notificação prevista no art. 17, , da Lei 8.429/1992 não invalida os atos processuais ulteriores, salvo quando ocorrer efetivo prejuízo. Precedentes do STJ.
5. Está preclusa a discussão sobre alegada falsidade na assinatura de ciência do mandado citatório do réu, em razão do decurso de prazo, sem recurso, da decisão em incidente de falsificação.
6. É competente a Justiça Federal para apreciar ação civil pública por improbidade administrativa, que envolva a apuração de lesão a recursos públicos federais. Precedentes.
7. Não ocorre cerceamento de defesa por julgamento antecipado da lide, quando o julgador ordinário considera suficiente a instrução do processo.
8. É incabível, em recurso especial, a análise de violação de dispositivo constitucional.
9. Inviável a apreciação do recurso por ofensa aos arts. 165 e 458 do CPC (fundamentação deficiente), em razão de alegações genéricas. Incidência, por analogia, da Súmula 284/STF.
10. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido.
(REsp 1034511/CE, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/09/2009, DJe 22/09/2009)
Insiste o recorrente, no especial, que não ficou comprovado nos autos qualquer dano ao erário a justificar a condenação, daí a ofensa ao artigo111 da Lei nº8.429999/92. Aduz que, admitida a existência de ilegalidade deveria o v. acórdão recorrido ter analisado se esse ato foi doloso, e se ele causou algum dano ao ente público, conforme determina a regra do mencionado art. 11 da Lei nº 8.429/92, a justificar o provimento do pedido de condenação.
A matéria antes controvertida, hoje encontra-se pacificada no âmbito da Segunda Turma que, por ocasião do julgamento do Recurso Especial 765.212/AC, da relatoria do eminente Ministro Herman Benjamin, firmou entendimento de que, para caracterização dos atos previstos no art. 11 da Lei 8.429/1992, basta a configuração de dolo lato sensu ou genérico.
Apenas a título demonstrativo, transcrevo trecho de voto-vista por mim proferido no referido julgado:
"Preliminarmente, destaco que não há dúvida de que é possível o enquadramento do ilícito previsto no art. 11 da Lei 8.249/92, mesmo que não haja dano ou lesão ao erário (Nesse sentido : REsp 799.094/SP , Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 16/09/2008, DJe 22/09/2008; REsp 988.374/MG, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 06/05/2008, DJe 16/05/2008; REsp 433.888/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 01/04/2008, DJe 12/05/2008; REsp 1.011.710/RS, Rel. Ministro Francisco Falcão, Primeira Turma, julgado em 11/03/2008, DJe 30/04/2008; REsp 757.205/GO, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 27/02/2007, DJ 09/03/2007 p. 299; e REsp 695.718/SP , Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, julgado em 16/08/2005, DJ 12/09/2005 p. 234).
A discussão surge quanto à espécie de elemento subjetivo exigido para a caracterização dos atos de improbidade, em especial, os previstos no caput do art. 111 da Lei8.4299/1992, in verbis :
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo; IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
Conforme ressaltado nos votos já proferidos, inviável a aplicação da responsabilidade objetiva às condutas previstas na Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que o elemento subjetivo é requisito do princípio da culpabilidade, presente no Direito Administrativo Sancionador.
Pensar de forma diversa seria o mesmo que penalizar os agentes públicos por qualquer insucesso da máquina administrativa, mesmo nos casos em que seus dirigentes atuem rigorosamente sob os ditames legais.
Entretanto, outro extremo seria exigir, para fins de enquadramento no art. 11 da LIA, que o agente ímprobo agisse com dolo específico de infringir determinado preceito principiológico. Caso fosse essa a intenção do legislador, poderíamos dizer que as situações previstas nos incisos do mencionado dispositivo configurariam rol enumerativo das condutas reprováveis, o que é absolutamente inaceitável, diante da redação do caput , ao mencionar ações e omissões que"notadamente"são passíveis de sanção.
Assim, após refletir sobre os posicionamentos apresentados nos judiciosos votos até então proferidos, filio-me à tese inaugurada pelo Ministro Mauro Campbell, e posteriormente aderida pelo Ministro Relator, no sentido de que é necessária a configuração de dolo lato sensu , que, consoante explica no seu voto, é o dolo" direto - resultado querido e aderente à ação - ou eventual - risco de produção do resultado ".
Após essas considerações, faço a adequação ao caso concreto.
Do voto condutor do julgado no Tribunal de origem destaco o seguinte trecho (fls. 556 a 560):
" Quanto ao mérito, impõe-se a análise dos dois fatos articulados pelo autor como passíveis de punição por se revestirem, na sua ótica, de improbidade administrativa:
A nomeação do co-réu Sidnei da Rosa em cargo em comissão para proporcionar-lhe substancial aumento na remuneração como servidor público.
Valho-me, mais uma vez, dos bem lançados fundamentos do parecer ministerial no segundo grau, que examinou percucientemente a situação, afastando a pretendida improbidade, na linha da sentença:
O mesmo parecer deixa claro a inexistência do expressivo aumento de remuneração alardeado no recurso, com a seguinte fundamentação:
“Bem de ver que a vestibular não explicita em que teria consistido a vantagem remuneratória. Ocorre que a peça recursal contém assertiva que impressiona e, a ser veraz, poderia induzir raciocínio nefasto aos demandados. Destaca o apelo "que os vencimentos passaram de R$ 1.177,90 para R$ 8.097,40! Depois que voltou ao cargo de motorista seus vencimentos passaram para R$ 1.187,34. Então, fica uma pergunta no ar: é RAZOÁVEL o aumento de 587,44% nos vencimentos do recorrido SIDNEI?(fl.. 402).
Data máxima vênia, há que se ter cautela quanto aos dados trazidos à baila, convindo atentar o demonstrativo de vencimentos do servidor, acostado às fls. 162 e seguintes.
Há que se ter em linha de conta que a nomeação de Sidnei para o CC-3 ocorreu em 20/04/2000. Considerando-se que a nomeação sucedeu em meados do mês, coteje-se, então, as remunerações de março e maio de 2000. Assim, tem-se que houve incremento que elevou a remuneração de R$ 1.250,66 para R$ 1.7776,52. É verdadeiro que, já em abril de 2004, o relatório atribui ao servidor a remuneração no valor significativo de R$ (fl. 163). Todavia, tal constou por razões não explicadas já que, em realidade, o valor da CC se manteve inalterado e a diferença a maior (R$ 5.219,45) também figurou na coluna de descontos. Ou seja, tratava-se de acerto contábil que não implicou o pretenso aumento remuneratório e que, aliás, já ocorrera nos meses anteriores. O fato é que, já em maio de 2004, o servidor voltou a receber remuneração ordinária, no valor de R$ 2.446,78 (fls. 479v/480).
Autorização para que Sidnei da Rosa passasse a utilizar com exclusividade bem de uso especial pertencente ao Município de Novo Hamburgo.
Mais uma vez o parecer ministerial esgota o tema em discussão, sustentando, contrariamente à decisão de primeiro grau e opinando pelo provimento dos recursos, no particular, por ter se concretizado ato ímprobo, conforme fundamentação que ora reproduzo, incorporando-a ao voto por retratar o convencimento que extraí do exame dos autos:
“Releva à espécie o teor do Termo de Permissão de Uso firmado entre o Município e Sidnei da Rosa, notadamente, a cláusula II:
" A área de terras mencionada na cláusula anterior será para uso exclusivo da residência do PERMISSIONÁRIO, a título precário e gratuito, por tempo indeterminado, devendo o permissionário zelar pelo patrimônio público ali existente ".
Como é curial, a permissão de uso de bem público, embora atenda o interesse do particular, tem por tônica satisfazer o interesse da coletividade que, no caso, estaria atendido pelo encargo atribuído ao permissionário de" zelar pelo patrimônio público ali existente ".
Ocorre, como bem demonstrou o Ministério Público em sua peça recursal, em realidade, o aludido termo se constituiu em manifesta simulação, já que a zeladoria do bem público era e continuou a ser exercida pelo casal Nelci Maria Teixeira e Marcos Juarez dos Santos, conforme narraram no âmbito do inquérito civil (fls. 44/45) e reiteraram em juízo (fls. 325/330).
Aliás, o exercício da zeladoria por Sidnei era impossível: a uma, porque a casa que construiu no local sequer tinha acesso à escola; a duas, porque, se trabalhava tantas horas por dia, é certo que não lhe sobraria tempo para outros misteres.
Desenganadamente, o ato hostilizado vem impregnado de flagrante desvio de finalidade , transparecendo que o efetivo intuito foi contemplar Sidnei, sem qualquer contraprestação, caracterizando nítida violação do princípio da impessoalidade e da moralidade.
À vista do exposto, tem-se que não andou bem a sentença, já que priorizou a apreciação da conduta de Sidnei, destinatário do ato, e que, por isso, jamais poderia ser responsabilizado. Com efeito, se foi demandado, é porque as conseqüências da decisão poderão atingi-lo, como de fato ocorrerá para o fito de desalojá-lo do bem público.
Em realidade, a decisão foi inexplicavelmente lacônica no tocante ao exame da conduta de José Airton, não se atinando o porquê de haver afastado a prática da improbidade, com relação à liberalidade cometida” (fls. 481v/482).
Adianto que a ação civil pública de improbidade não se restringe aos casos de enriquecimento ilícito no exercício do cargo e/ou de efetivo dano ao erário. Basta examinar a seção III da Lei n º 8.429/92, que trata dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública e o art. 11 da mesma lei, que contém enumeração meramente exemplificativa das situações que ensejam sua aplicação.
Assim, mesmo que não tivesse se configurado o acréscimo ao patrimônio dos réus em face do ato a eles atribuído (termo de permissão de uso) ou dano ao erário, a ação civil pública é cabível pela existência de ato de improbidade administrativa decorrente de ofensa aos princípios da Administração Pública (o já referido art. 11).
Desta forma, encaminho o voto pelo parcial provimento de ambos os apelos para reconhecer a procedência do pedido inicial, relativamente ao termo de permissão de uso firmado entre o Município, através do co-réu José Airton, e Sidnei da Rosa, exclusivamente contra o primeiro, afastando qualquer condenação ao segundo, destinatário do ato, pelas peculiaridades de sua relação funcional com o outro co-réu e das circunstâncias pessoais que o levaram a aceitar a liberalidade, sem consciência de sua ilicitude.
Como é entendimento pacificado nesta Câmara, as penalidades previstas no artigo 12 da Lei nº 8.429/92, por sua gravidade e conseqüências, podem ser temperadas diante do caso concreto e não precisam ser aplicadas todas cumulativamente.
Passo, assim, à aplicação da pena ao co-réu José Airton dos Santos, que exercia o cargo de Prefeito Municipal à época dos fatos, condenando-o ao pagamento de multa civil correspondente a dez (10) vezes sua remuneração como Chefe do Poder Executivo Municipal e o ressarcimento integral do dano que for apurado em liquidação de sentença por artigos, relativamente à construção do imóvel no terreno da escola municipal e a eventual utilização de dinheiro público."
O Tribunal reconheceu a prática de ato de improbidade com amparo no art. 11 da referida lei e aplicou a pena que julgou mais adequada ao caso concreto. Inegável que a conduta do agente atenta contra os princípios da moralidade administrativa, da impessoalidade e da legalidade, conforme preceitua a Constituição Federal (art. 37, 1º).
Por fim, não prospera a tese de que inviável a condenação baseada no artigo 11 da LIA, quando há tipo específico para apenar a conduta descrita como ímproba, com previsão no artigo 10 da mesma lei. Em se tratando de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, o magistrado não fica adstrito aos pedidos formulados pelo autor. Conforme entende a jurisprudência, basta que o autor faça uma descrição genérica dos fatos e imputações dos réus, sem necessidade de descrever em minúcias os comportamentos e as sanções devidas a cada agente.
Essa é a exata compreensão dos princípios do Direito Romano jura novit curia e da mihi factum dabo tibi ius , em que as leis são do conhecimento do juiz, bastando que as partes lhe apresentem os fatos.
Nesse sentido, cito precedente:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇAO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CUMULAÇAO DE PRETENSÕES. POSSIBILIDADE. INÉPCIA DA INICIAL NAO CONFIGURADA.
1. É possível a cumulação de pretensões de natureza diversa na Ação Civil Pública por improbidade administrativa, desde que observadas as condições específicas do Código de Processo Civil (compatibilidade de pedidos, identidade do juízo competente e obediência ao mesmo procedimento), tendo em vista a transindividualidade do seu conteúdo defesa de interesses difusos, da probidade administrativa e do patrimônio público. Precedentes do STJ.
2. Não se configura inépcia da inicial se a petição contiver a narrativa dos fatos configuradores, em tese, da improbidade administrativa e, para o que importa nesta demanda, do prejuízo aos cofres públicos.
3. Sob pena de esvaziar a utilidade da instrução e impossibilitar a apuração judicial dos ilícitos nas ações de improbidade administrativa, a petição inicial não precisa descer a minúcias do comportamento de cada um dos réus. Basta a descrição genérica dos fatos e imputações.
4. Na hipótese dos autos, a referida descrição é suficiente para bem delimitar o perímetro da demanda e propiciar o pleno exercício do contraditório e do direito de defesa.
5. Recurso Especial provido.
(REsp 964.920/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/10/2008, DJe 13/03/2009)
Por essa razões, conheço do recurso especial, mas nego-lhe provimento.

Documento: 11407934 RELATÓRIO E VOTO
Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/16095894/recurso-especial-resp-1192583-rs-2010-0080924-9-stj/relatorio-e-voto-16781523

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