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30 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp 1015133 MT 2007/0291526-7

Superior Tribunal de Justiça
há 12 anos

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

T2 - SEGUNDA TURMA

Publicação

DJe 23/04/2010

Julgamento

2 de Março de 2010

Relator

Ministra ELIANA CALMON
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Ementa

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. FAIXA DE FRONTEIRA. BEM DA UNIÃO.ALIENAÇÃO DE TERRAS POR ESTADO NÃO TITULAR DO DOMÍNIO. AÇÃO DEDESAPROPRIAÇÃO. "TRÂNSITO EM JULGADO". AÇÃO CIVIL PÚBLICA.DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE ATO JUDICIAL. PRETENSÃO QUERELANULLITATIS. CABIMENTO. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RETORNO DOS AUTOS ÀCORTE REGIONAL PARA EXAME DO MÉRITO DAS APELAÇÕES.

1. O INCRA ajuizou ação de desapropriação por interesse social parafins de reforma agrária contra Antônio Mascarenhas Junqueira eoutros, objetivando a aquisição da posse e do domínio do imóveldenominado "Gleba Formosa", com área de 14.000 ha (quatorze milhectares), situado no Município Mato Grossense de Vila Bela daSantíssima Trindade. O processo transitou em julgado e, por ordemjudicial, o INCRA emitiu diversas TDAs para indenização da terra nuae fez o pagamento de alguns precatórios, estando a dívida quitadaapenas em parte. Nesse ínterim, a autarquia expropriante propôs apresente ação civil pública contra o Estado do Mato Grosso ediversos particulares nominados na petição inicial para evitar aocorrência de dano grave ao patrimônio público federal, com oobjetivo de obter: (a) a declaração de nulidade de registrosimobiliários decorrentes de titulações feitas a non domino peloEstado réu sobre terras devolutas situadas na faixa de fronteira doBrasil com a Bolívia, de plena titularidade federal desde aConstituição de 1891 até os dias atuais; (b) o reconhecimentojudicial de que não é devida qualquer indenização decorrente de açãoexpropriatória anteriormente ajuizada pelo INCRA contra osparticulares que figuram como réus nesta ação; e (c) a condenação aoressarcimento de todos os valores que tenham sido pagosindevidamente com base no título judicial extraído dadesapropriação.
2. O Juízo de 1º Grau julgou procedentes os pedidos formulados naação. O TRF da 1ª Região reformou a sentença por entender que "aação civil pública (...) não tem serventia para buscar a anulação devenda de terras devolutas por Estado-membro, posteriormentedesapropriadas e com sentença passada em julgado, até mesmo porquenão é sucedâneo serôdio da ação rescisória não proposta no biêniolegal"(fl.1556).3. A Sra. Ministra Eliana Calmon, relatora do caso, negou provimentoaos dois recursos especiais, por entender que, "em respeito à coisajulgada e à segurança jurídica, incabível a ação civil pública, que,pela via transversa, busca declarar nulo o título de domínio,rescindir o julgado na ação de desapropriação e condenar osparticulares a devolverem valores recebidos em cumprimento de umaordem judicial".4. Do regime jurídico da faixa de fronteira e da natureza do víciodecorrente de alienação por quem não detém o domínio.4.1. O domínio público sobre a porção do território nacionallocalizada na zona de fronteira com Estados estrangeiros sempre foiobjeto de especial atenção legislativa, sobretudo constitucional. Asrazões dessa preocupação modificaram-se com o tempo, principalmentequando da sucessão do regime imperial para o republicano, mas sempreestiveram focadas nos imperativos de segurança nacional e dedesenvolvimento econômico.4.2. A faixa de fronteira é bem de uso especial da Uniãopertencente a seu domínio indisponível, somente autorizada aalienação em casos especiais desde que observados diversosrequisitos constitucionais e legais.4.3. Compete ao Conselho de Defesa Nacional, segundo o art. 91, § 1º, III, da CF/88, propor os critérios e condições de utilizaçãoda faixa de fronteira. Trata-se de competência firmada por normaconstitucional, dada a importância que a CF/88, bem como asanteriores a partir da Carta de 1891, atribuiu a essa parcela doterritório nacional.4.4. Nos termos da Lei 6.634/79, recepcionada pela CF/88, aconcessão ou alienação de terras públicas situadas em faixa defronteira dependerá, sempre, de autorização prévia do Conselho deSegurança Nacional, hoje Conselho de Defesa Nacional.4.5. O ato de assentimento prévio consiste em uma autorizaçãopreliminar essencial para a prática de determinados atos, para oexercício de certas atividades, para a ocupação e a utilização deterras ao longo da faixa de fronteira, considerada fundamental paraa defesa do território nacional e posta sob regime jurídicoexcepcional, a teor do disposto no § 2º do art. 20, da ConstituiçãoFederal. É por meio do assentimento prévio que o Estado brasileirobusca diagnosticar a forma de ocupação e exploração da faixa defronteira, a fim de que se possam desenvolver atividadesestratégicas específicas para o desenvolvimento do país,salvaguardando a segurança nacional.4.6. A faixa de fronteira não é somente um bem imóvel da União, masuma área de domínio sob constante vigilância e alvo de políticasgovernamentais específicas relacionadas, sobretudo, às questões desegurança pública e soberania nacional.4.7. A importância da área deve-se, também, à relação estreita quemantém com diversas outras questões igualmente relevantes para oGoverno Federal, entre elas: (a) questões indígenas, pois, segundoinformações da Secretaria de Patrimônio da União, 30% da faixa defronteira é ocupada por terras indígenas, já demarcadas ou não; (b) questões fundiárias relacionadas à grilagem e conflito de terras;(c) questões sociais da mais alta relevância, como a invasão deterras por movimentos sociais e a exploração de trabalhadores emregime de semi-escravidão; (d) questões criminais referentes aonarcotráfico, tráfico de armas, descaminho, crimes ambientais - comoa exploração ilegal de madeira e a venda ilícita de animeissilvestres - assassinato de lideranças indígenas, de trabalhadoresrurais, de posseiros, de sindicalistas e até de missionáriosreligiosos; (e) questões de Direito Internacional relacionadas ànecessidade de integração regional com os países membros do Mercosule das demais organizações de que o Brasil seja parte.4.8. Qualquer alienação ou oneração de terras situadas na faixa defronteira, sem a observância dos requisitos legais econstitucionais, é "nula de pleno direito", como diz a Lei 6.634/79,especialmente se o negócio imobiliário foi celebrado por entidadesestaduais destituídas de domínio.4.9. A alienação pelo Estado a particulares de terras supostamentesituadas em faixa de fronteira não gera, apenas, prejuízo de ordemmaterial ao patrimônio público da União, mas ofende, sobretudo,princípios maiores da Constituição Federal, relacionados à defesa doterritório e à soberania nacional.4.10. O regime jurídico da faixa de fronteira praticamente nãosofreu alterações ao longo dos anos desde a primeira ConstituiçãoRepublicana de 1891, razão porque pouco importa a data em que forrealizada a alienação de terras, devendo sempre ser observada anecessidade de proteção do território nacional e da soberania doPaís.5. Da nulidade absoluta e da pretensão querela nullitatisinsanabilis.5.1. O controle das nulidades processuais, em nosso sistemajurídico, comporta dois momentos distintos: o primeiro, de naturezaincidental, é realizado no curso do processo, a requerimento daspartes, ou de ofício, a depender do grau de nulidade. O segundo éfeito após o trânsito em julgado, de modo excepcional, por meio deimpugnações autônomas. As pretensões possíveis, visando aoreconhecimento de nulidades absolutas, são a ação querela nullitatise a ação rescisória, cabíveis conforme o grau de nulidade noprocesso originário.5.2. A nulidade absoluta insanável - por ausência dos pressupostosde existência - é vício que, por sua gravidade, pode ser reconhecidomesmo após o trânsito em julgado, mediante simples ação declaratóriade inexistência de relação jurídica (o processo), não sujeita aprazo prescricional ou decadencial e fora das hipóteses taxativas doart. 485 do CPC (ação rescisória). A chamada querela nullitatisinsanabilis é de competência do juízo monocrático, pois não sepretende a rescisão da coisa julgada, mas apenas o reconhecimento deque a relação processual e a sentença jamais existiram.5.3. A doutrina e a jurisprudência são unânimes em afirmar que aausência de citação ou a citação inválida configuram nulidadeabsoluta insanável por ausência de pressuposto de existência darelação processual, o que possibilita a declaração de suainexistência por meio da ação querela nullitatis.5.4. Na hipótese, pelo que alegam o INCRA e o Ministério PúblicoFederal, as terras foram alienadas a particulares pelo Estado doMato Grosso que não detinha o respectivo domínio, já que se trata deárea supostamente situada na faixa de fronteira, bem pertencente àUnião desde a Carta Constitucional republicana de 1891. Ocorre que aação de desapropriação foi proposta contra os particulares quereceberam do Estado do Mato Grosso terras que não lhe pertenciam,jamais tendo participado do feito o legítimo titular do domínio - aUnião.5.5. A União não participou do feito expropriatório e, ainda quetivesse participado, a simples alegação de que a área expropriadalhe pertence gera dúvida razoável quanto a uma das condições daação, especificamente o interesse processual, pois, provado odomínio federal, desaparece a utilidade do processo, já queimpossível desapropriar o que é própio.5.6. A pretensão querela nullitatis pode ser exercida e proclamadaem qualquer tipo de processo e procedimento de cunho declaratório. Aação civil pública, por força do que dispõe o art. 25, IV, b, daLei n.º 8.625/93 (Lei Orgânica do Ministério Público), pode serutilizada como instrumento para a anulação ou declaração de nulidadede ato lesivo ao patrimônio público.5.7. A ação civil pública surge, assim, como instrumento processualadequado à declaração de nulidade da sentença, por falta deconstituição válida e regular da relação processual.5.8. A demanda de que ora se cuida, embora formulada com a roupagemde ação civil pública, veicula pretensão querela nullitatis, valedizer, objetiva a declaração de nulidade da relação processualsupostamente transitada em julgado por ausência de citação da Uniãoou, mesmo, por inexistência da própria base fática que justificariaa ação desapropriatória, já que a terra desapropriada, segundo alegao autor, já pertencia ao Poder Público Federal.6. Do conteúdo da ação de desapropriação e da ausência de trânsitoem julgado quanto às questões relativas ao domínio das terrasdesapropriadas.6.1. A ação de desapropriação não transitou em julgado quanto àquestão do domínio das terras expropriadas - até porque jamais foidiscutida nos autos do processo -, mas tão somente quanto ao valorda indenização paga. Não houve, portanto, trânsito em julgado daquestão tratada na presente ação civil pública. Apenas os efeitosdesta, se julgados procedentes os pedidos, poderão, por viaindireta, afetar o comando indenizatório contido na sentença da açãoexpropriatória já transitada em julgado.6.2. A inexistência de coisa julgada material quanto à discussãosobre o domínio das terras desapropriadas afasta o fundamento de quese valeu o acórdão recorrido para extinguir o processo sem resoluçãode mérito por inadequação da via eleita. Com efeito, a ação civilpública é o instrumento processual adequado para se obter adeclaração de nulidade de ato, ainda que judicial, lesivo aopatrimônio público, sobretudo quando consagra indenização milionáriaa ser suportada por quem já era titular do domínio da áreadesapropriada.7. Da ausência de coisa julgada quando a sentença ofende abertamenteo princípio constitucional da "justa indenização" - A Teoria daCoisa Julgada Inconstitucional.7.1. O princípio da "justa indenização" serve de garantia não apenasao particular - que somente será desapossado de seus bens medianteprévia e justa indenização, capaz de recompor adequadamente o acervopatrimonial expropriado -, mas também ao próprio Estado, que poderáinvocá-lo sempre que necessário para evitar indenizações excessivase descompassadas com a realidade.7.2. Esta Corte, em diversas oportunidades, assentou que não hácoisa julgada quando a sentença contraria abertamente o princípioconstitucional da "justa indenização" ou decide em evidentedescompasso com dados fáticos da causa ("Teoria da Coisa JulgadaInconstitucional").7.3. Se a orientação sedimentada nesta Corte é de afastar a coisajulgada quando a sentença fixa indenização em desconformidade com abase fática dos autos ou quando há desrespeito explícito aoprincípio constitucional da "justa indenização", com muito maisrazão deve ser "flexibilizada" a regra, quando condenação milionáriaé imposta à União pela expropriação de terras já pertencentes ao seudomínio indisponível, como parece ser o caso dos autos.8. A Primeira Seção, por ambas as Turmas, reconhece na ação civilpública o meio processual adequado para se formular pretensãodeclaratória de nulidade de ato judicial lesivo ao patrimôniopúblico (querela nullitatis). Precedentes.9. O provimento à tese recursal não implica julgamento sobre omérito da causa, mas apenas o reconhecimento de que a ação civilpública é o instrumento processual adequado ao que foi postulado nademanda em razão de todo o substrato fático narrado na inicial.Assim, ultrapassada a preliminar de inadequação da via, caberá àCorte regional, com total liberdade, examinar o recurso de apelaçãointerposto pelos ora recorridos.10. Recursos especiais providos.

Acórdão

Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, prosseguindo no julgamento, após o voto-vista do Sr. Ministro Castro Meira, divergindo da Sra Ministra-Relatora, a Turma, por maioria, dar provimento a ambos os recursos nos termos do voto do Sr. Ministro Castro Meira que lavrará o acórdão. Vencida a Sra. Ministra Eliana Calmon. Votaram com o Sr. Ministro Castro Meira os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman Benjamin e Mauro Campbell Marques.

Veja

  • TERRA DEVOLUTAS - VENDA PELO ESTADO
    • STF - RE-ED 52331/PR, ACO 132/MT
  • DISCUSSÃO - DOMÍNIO - AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO
    • STJ -

Referências Legislativas

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