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20 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 7 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
S1 - PRIMEIRA SEÇÃO
Publicação
DJe 09/06/2015
Julgamento
11 de Março de 2015
Relator
Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Documentos anexos
Certidão de JulgamentoSTJ_MS_18149_f2ac2.pdf
Relatório e VotoSTJ_MS_18149_55845.pdf
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Relatório e Voto

Superior Tribunal de Justiça
Revista Eletrônica de Jurisprudência
    Exportação de Auto Texto do Word para o Editor de Documentos do STJ MANDADO DE SEGURANÇA Nº 18.149 - DF (2012⁄0025898-0) RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO IMPETRANTE : SÉRGIO JOSÉ CADENA BANDEIRA DE MELO ADVOGADO : BRUNO DE ALBUQUERQUE BAPTISTA E OUTRO(S) IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA   R ELATÓRIO  

1.Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado por SÉRGIO JOSÉ CADENA BANDEIRA DE MELO, ex-membro da Aeronáutica, anistiado político, no qual aponta como autoridade coatora o MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA, e como ato coator o despacho 0071, publicado no Diário Oficial da União em 17.01.2012, que autorizou a abertura de processo de anulação da Portaria anistiadora 1.270, de 08.10.2002.

2.Narra a inicial que o impetrante foi declarado anistiado político pela Portaria 1.270, de 08.10.2002; passando, a partir de então, a perceber a reparação econômica correspondente na forma de prestações mensais, permanentes e continuadas.

3.Aduz que, conquanto não tenha sido informado, nos últimos 5 anos, de qualquer iniciativa da Administração para revisar ou anular a anistia concedida, em 15.02.2011 foi editada a Portaria Interministerial 134, do Ministro de Estado da Justiça e do Advogado Geral da União, criando o Grupo de Trabalho Interministerial com a finalidade de reexaminar as anistias embasadas na Portaria 1.104-GM3⁄1964. 

4.Sustenta que passados mais de 5 anos a contar do primeiro pagamento da prestação mensal relativa à sua anistia política estabilizou-se a relação jurídica com albergue constitucional do direito adquirido e da inviolabilidade do ato jurídico perfeito. Destaca que a possibilidade de revisão e eventual anulação da Portaria anistiadora sucumbe por força da decadência, operada nos moldes do disposto no art. 54 da Lei 9.784⁄99.

5.O pedido liminar foi deferido às fls. 165⁄170.

6.Devidamente notificada, a autoridade coatora prestou as informações de estilo, oportunidade em que alegou: (a) a ausência de violação de direito líquido e certo pelo despacho do Ministro de Estado que apenas autoriza a abertura de processo de anulação da portaria concessiva de anistia; (b) inadequação da via eleita, em razão da necessidade de dilação probatória; (c) a tempestividade do exercício do direito de anular o ato, pois a Nota AGU⁄JD-1⁄2006, aprovada pelo Advogado-Geral da União em 16 de fevereiro de 2006 efetivamente interrompeu a contagem do prazo quinquenal do qual dispunha a administração para rever o ato.

7.O Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustre Subprocurador Geral da República JOSÉ BONIFÁCIO BORGES DE ANDRADE, opinou pela concessão parcial da ordem.

8.É o relatório.

  MANDADO DE SEGURANÇA Nº 18.149 - DF (2012⁄0025898-0) RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO IMPETRANTE : SÉRGIO JOSÉ CADENA BANDEIRA DE MELO ADVOGADO : BRUNO DE ALBUQUERQUE BAPTISTA E OUTRO(S) IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA   V OTO  

MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ANISTIADO POLÍTICO, EX-INTEGRANTE DA AERONÁUTICA. AUTORIZAÇÃO PELO MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA DE ABERTURA DE PROCESSO DE ANULAÇÃO DA ANISTIA.  DECURSO DE MAIS DE 5 ANOS DESDE A PUBLICAÇÃO DA PORTARIA ANISTIADORA ATÉ A PRETENSA REVISÃO DO ATO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DECADÊNCIA. ART. 54 DA LEI 9.784⁄99. ATOS PREPARATÓRIOS NÃO SÃO APTOS A OBSTAR O PRAZO DECADENCIAL PARA O EXERCÍCIO DA AUTOTUTELA. NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO FORMAL E DIRETA À VALIDADE DO ATO, FORMULADA POR AUTORIDADE COM PODER DE DECISÃO SOBRE A ANULAÇÃO DO ATO, ASSEGURADO AO INTERESSADO O EXERCÍCIO DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. ORDEM CONCEDIDA. PREJUDICADO O AGRAVO REGIMENTAL INTERPOSTO CONTRA A DECISÃO LIMINAR ANTERIORMENTE DEFERIDA.

1.O direito líquido e certo a que alude o art. 5o., LXIX da Constituição Federal é aquele cuja existência e delimitação são passíveis de demonstração documental, não lhe turvando o conceito a sua complexidade ou densidade. Dessa forma, deve o impetrante demonstrar, já com a petição inicial, no que consiste a ilegalidade ou a abusividade que pretende ver expungida e comprovar, de plano, os fatos ali suscitados, de modo que seja despicienda qualquer dilação probatória, incabível no procedimento da ação mandamental.

2.Assim, o Mandado de Segurança é meio processual adequado para verificar se a medida impugnativa da autoridade administrativa pode ser considerada interruptiva do prazo decadencial para o exercício da autotutela, ainda que se tenha de examinar em profundidade a prova da sua ocorrência; o que não se admite, no trâmite do pedido de segurança, porém, é que essa demonstração se dê no curso do feito mandamental; mas se foi feita a demonstração documental e prévia da ilegalidade ou do abuso, não há razão jurídica para não se dar curso ao pedido de segurança e se decidi-lo segundo os cânones do Direito.

3.É lição constante (e antiga) dos tratadistas de Direito Civil que o instituto da decadência serve ao propósito da pacificação social, da segurança jurídica e da justiça, por isso que somente em situações de absoluta excepcionalidade se admite a revisão de situações jurídicas sobre as quais o tempo já estendeu o seu manto impenetrável; o Direito Público incorpora essa mesma orientação, com o fito de aquietar as relações do indivíduo com o Estado.

4.O art. 54 da Lei 9.784⁄99 prevê um prazo decadencial de 5 anos, a contar da data da vigência do ato administrativo viciado,  para que a Administração anule os atos que gerem efeitos favoráveis aos seus destinatários. Após o transcurso do referido prazo decadencial quinquenal sem que ocorra o desfazimento do ato, prevalece a segurança jurídica em detrimento da legalidade da atuação administrativa.

5.Tratando-se de prazo decadencial, não há que se falar em suspensão ou interrupção do prazo. Entretanto, a Lei 9.784⁄99 adotou um critério amplo para a configuração do exercício da autotutela, bastando uma medida de autoridade que implique impugnação do ato (art. 54, § 2o.).

6.O art. 1o., § 2o., III da mesma lei, define autoridade como sendo o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.

7.Dessa forma, a impugnação que se consubstancia como exercício do dever de apurar os atos administrativos deve ser aquela realizada pela autoridade com poder de decidir sobre a anulação do ato. Além disso, somente os procedimentos que importem impugnação formal e direta à validade do ato, assegurando ao interessado o exercício da ampla defesa e do contraditório, é que afastam a configuração da inércia da Administração.

8.O § 2o. do art. 54 da Lei 9.784⁄99 deve ser interpretado em consonância com a regra geral prevista no caput, sob pena de tornar inócuo o limite temporal mitigador do poder-dever da Administração de anular seus atos, motivo pelo qual não se deve admitir que os atos preparatórios para a instauração do processo de anulação do ato administrativo sejam considerados como exercício do direito de autotutela.

9.In casu, impõe-se reconhecer a ocorrência da decadência, já que o impetrante é Anistiado Político, nos termos da Portaria 1.270, de 08.10.2002, do Ministro de Estado da Justiça, e o Despacho do Ministro da Justiça que autorizou a abertura de processo individual de anulação desse ato foi publicado em 17.01.2012.

10.Ademais, nem se diga que a autorização para abertura de processo de anulação da anistia não representa, por si só, abalo à segurança jurídica, uma vez que concretamente representa fato prospectivo de lesão ao patrimônio jurídico subjetivo do anistiado, quando já transcorridos anos e anos de sua perfectibilização.

11.Ordem concedida para reconhecer a ocorrência da decadência da Administração em anular a anistia concedida ao impetrante.

   

1.Preliminarmente, é de se ter claro que o direito líquido e certo a que alude o art. 5o., LXIX da Constituição Federal é aquele cuja existência e delimitação são passíveis de demonstração documental, não lhe turvando o conceito a sua complexidade ou densidade. Dessa forma, deve o impetrante demonstrar, já com a petição inicial, no que consiste a ilegalidade ou a abusividade que pretende ver expungida e comprovar, de plano, os fatos ali suscitados, de modo que seja despicienda qualquer dilação probatória, incabível no procedimento da ação mandamental.

2.Nota-se, pois, que a exigência de apresentação de prova documental do alegado e a consequente desnecessidade de produção de outras provas ao longo do procedimento está diretamente relacionada à celeridade especial desta via estreita na qual não se admite qualquer dilação probatória.

3.Diante disso, de se concluir que o Mandado de Segurança é meio processual adequado para verificar se a medida impugnativa da autoridade administrativa pode ser considerada interruptiva do prazo decadencial para o exercício da autotutela, ainda que se tenha de examinar em profundidade a prova da sua ocorrência; o que não se admite, no trâmite do pedido de segurança, porém, é que essa demonstração se dê no curso do feito mandamental; mas se foi feita a demonstração documental e prévia da ilegalidade ou do abuso, não há razão jurídica para não se dar curso ao pedido de segurança e se decidi-lo segundo os cânones do Direito.

4.Quanto ao mérito, insta ressaltar que o objeto da presente impetração cinge-se ao reconhecimento de abuso ou ilegalidade do ato emanado da autoridade indicada como coatora, consubstanciado na abertura de processo para anulação da Portaria anistiadora que o beneficiou.

5.Nesse passo, vale lembrar que, embora a Administração Pública esteja adstrita à observância do princípio da legalidade, ex vi do art. 37 da Constituição Federal, seus atos devem se ater, igualmente, a outros princípios constitucionais, notadamente o da segurança jurídica, corolário do Estado Democrático de Direito, como se sabe e amiúde se proclama.

6.Dest'arte, depreende-se que a aplicação do instituto da decadência em relação ao direito da Administração Pública de invalidar seus atos, ainda que eventualmente eivados de nulidade, encontra amparo na Constituição da República e no sistema das garantias subjetivas.

7.Deveras, se por um lado a Administração tem, por força do princípio da legalidade, o dever de invalidar atos viciados, podendo fazê-lo por iniciativa própria ou por determinação judicial, por outro lado é de se considerar que o restabelecimento da legalidade deve ser operado sem afetar a segurança jurídica, pois, caso contrário, sob o pretexto de se corrigir uma ilegalidade, estar-se-ia perpetrando uma outra ofensa ao ordenamento jurídico, qual seja, a violação da segurança jurídica das pessoas.

8.Com efeito, a possibilidade de a Administração Pública revisar seus atos a qualquer tempo, ainda que sob a invocação do princípio da legalidade e da supremacia do interesse público, ofende a segurança jurídica e a própria moralidade administrativa, porquanto permite que o particular seja surpreendido pela invalidação de um ato, muitos anos depois de sua prática.

9.A permissão de indefinida revisão ou revogação dos atos pela Administração Pública encerra perigo para a própria estabilidade das relações sociais, sendo os princípios da confiança e da segurança jurídica componentes da própria ética jurídica; é por tal razão que, no ordenamento jurídico brasileiro, a prescritibilidade é a regra, e a imprescritibilidade a exceção, somente atuando em casos prévia e expressamente definidos.

10.A esse respeito, calha citar lição lapidar do Professor CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO:

O Direito propõe-se a ensejar uma certa estabilidade, um mínimo de certeza na regência da vida social. Daí o chamado princípio da segurança jurídica, o qual, bem por isso, se não é o mais importante dentre todos os princípios gerais de Direito, é, indisputavelmente, um dos mais importantes entre eles. Os institutos da prescrição, da decadência, da preclusão (esfera processual), do usucapião, da irretroatividade da lei, do direito adquirido, são expressões concretas que bem revelam esta profunda aspiração à estabilidade, à segurança, conatural ao Direito. Tanto mais porque inúmeras dentre as relações compostas pelos sujeitos de direito constituem-se em vista do porvir e não apenas da imediatidade das situações, cumpre, como inafastável requisito de um ordenado convívio social, livre de abalos repentinos ou surpresas desconcertantes, que haja uma estabilidade nas situações destarte constituídas (Curso de Direito Administrativo, São Paulo, Malheiros, 2010, p. 124).

11.Nessa esteira, firme em que o princípio da legalidade somente tem prevalência sobre o da proteção da confiança quando o administrado obtém vantagem por meios ilícitos, a jurisprudência desta Corte assentou a orientação de que, após a edição da Lei 9.784⁄99, a invalidação dos atos administrativos sujeita-se ao prazo decadencial, nos exatos termos do art. 54 do referido diploma legal. A propósito:

MANDADO DE SEGURANÇA. MILITAR ANISTIADO. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE REVISÃO. DECADÊNCIA. ART. 54 DA LEI 9.784⁄99. ORDEM CONCEDIDA.

1.O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé e considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato (artigo 54, caput, e parágrafo 2o. da Lei 9.784⁄99).

2.Instaurado o processo de revisão de anistiado político após decorridos mais de sete anos da sua concessão e quase seis anos de recebimento da prestação mensal, permanente e continuada, resta consumado o prazo decadencial de que cuida o artigo 54 da Lei 9.784⁄99.

3.Conquanto se admita que o controle externo, oriundo dos Poderes Legislativo e Judiciário, não esteja sujeito a prazo de caducidade, o controle interno o está, não tendo outra função o artigo 54 da Lei 9.784⁄99 que não a de impedir o exercício abusivo da autotutela administrativa, em detrimento da segurança jurídica nas relações entre o Poder Público e os administrados de boa-fé, razão pela qual não poderia a Administração Pública, ela mesma, rever o ato de anistia concedida há mais de cinco anos.

4.Ordem concedida (MS 15.346⁄DF, Rel. Min. HAMILTON CARVALHIDO, DJe 03.12.2010).

12.O citado art. 54 da Lei 9.784⁄99 prevê um prazo decadencial de 5 anos para que a Administração anule os atos que gerem efeitos favoráveis aos seus destinatários, in verbis:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

13.Dessa forma, a estabilidade do tempo consuma a situação fática administrativa, motivo pelo qual, após o transcurso do referido prazo decadencial quinquenal sem que ocorra o desfazimento do ato, prevalece a segurança jurídica em detrimento da legalidade da atuação administrativa. Acerca dessa questão, convém trazer novamente à baila as sábias palavras do Professor CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO:

Finalmente, vale considerar que um dos interesses fundamentais do Direito é a estabilidade das relações constituídas. É a pacificação dos vínculos estabelecidos a fim de se preservar a ordem. Este objetivo importa muito mais no direito administrativo do que no direito privado. É que os atos administrativos têm repercussão mais ampla, alcançando inúmeros sujeitos, uns direta, e outros indiretamente, como observou Seabra Fagundes. Interferem com a ordem e estabilidade das relações sociais em escala muito maior.

Daí que a possibilidade de convalidação de certas situações - noção antagônica à de nulidade em seu sentido corrente - tem especial relevo no direito administrativo.

Não brigam com o princípio da legalidade, antes atendem-lhe o espírito, as soluções que se inspirem na tranquilização das relações que não comprometem insuprivelmente o interesse público, conquanto tenham sido produzidas de maneira inválida. É que a convalidação é uma forma de recomposição da legalidade ferida.

Portanto, não é repugnante ao direito administrativo a hipótese de convalescimento dos atos inválidos (Curso de Direito Administrativo, São Paulo, Malheiros, 2010, p. 477).

14.Alega a União que os pareceres produzidos pelas unidades consultivas da AGU têm o condão de obstar a decadência do direito de anular as anistias concedidas, com base no que dispõe o § 2o. do citado artigo 54 da Lei 9.784⁄99:

Art. 54, § 2o. - Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

15.Primeiramente, cumpre enfatizar que, tratando-se de prazo decadencial, não há que se falar em suspensão ou interrupção do prazo. Entretanto, da leitura do citado dispositivo, constata-se que a Lei 9.784⁄99 adotou um critério amplo para a configuração do exercício do dever de anular os atos administrativos, bastando uma medida de autoridade que implique impugnação do ato.

16.Por sua vez, o art. 1o., § 2o., III da mesma lei, define autoridade como sendo o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.

17.Dessa forma, a impugnação que se consubstancia como exercício do dever de anular os atos administrativos deve ser aquela realizada pela autoridade com poder de decidir sobre a anulação do ato. Além disso, somente os procedimentos que importem impugnação formal e direta à validade do ato, assegurando ao interessado o exercício da ampla defesa e do contraditório, é que afastam a configuração da inércia da Administração.

18.Assim, simples movimentações interna corporis da Administração não são capazes de serem entendidos como exercício da autotutela, como na hipótese dos pareceres jurídicos manifestados nas NOTAS AGU⁄JD-10⁄2003 e AGU⁄JD-1⁄2006, que nada mais são que opiniões manifestadas em atos preparatórios.

19.Com efeito, o citado § 2o. do art. 54 da Lei 9.784⁄99 deve ser interpretado em consonância com a regra geral prevista no caput, sob pena de tornar inócuo o limite temporal mitigador do poder-dever da Administração de anular seus atos, motivo pelo qual não se deve admitir que os atos preparatórios para a instauração do processo de anulação do ato administrativo sejam considerados como exercício do direito de autotutela.

20.In casu, impõe-se reconhecer a ocorrência da decadência, já que o impetrante é Anistiado Político, nos termos da Portaria 1.270, de 08.10.2002 , do Ministro de Estado da Justiça, e o Despacho do Ministro da Justiça que autorizou a abertura de processo individual de anulação desse ato foi publicado em 17.01.2012.

21.Convém registrar, por fim, que nem se diga que a autorização para abertura de processo de anulação da anistia não representa, por si só, abalo à segurança jurídica, uma vez que concretamente representa fato prospectivo de lesão ao patrimônio jurídico subjetivo do anistiado, quando já transcorridos anos e anos de sua perfectibilização.

22.Diante dessas considerações, concede-se a ordem para reconhecer a ocorrência da decadência da Administração em anular a anistia concedida ao impetrante. É como voto.

 
Documento: 43790441 RELATÓRIO E VOTO
Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/196560290/mandado-de-seguranca-ms-18149-df-2012-0025898-0/relatorio-e-voto-196560292

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