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28 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 10 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
S1 - PRIMEIRA SEÇÃO
Publicação
DJe 17/06/2011
Julgamento
8 de Junho de 2011
Relator
Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA
Documentos anexos
Inteiro TeorMS_16425_DF_1327595136611.pdf
Certidão de JulgamentoMS_16425_DF_1327595136613.pdf
Relatório e VotoMS_16425_DF_1327595136612.pdf
VotoMS_16425_DF_1327595136614.pdf
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Voto

RELATOR : MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA
IMPETRANTE : OSMAR DOS SANTOS
ADVOGADO : MANOEL JOSÉ DE ARAÚJO AZEVEDO NETO
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
INTERES. : UNIÃO
VOTO-VOGAL
O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. PORTARIA INTERMINISTERIAL 134/2011. INSTAURAÇAO DE PROCEDIMENTO TENDENTE A REVER AS ANISTIAS CONCEDIDAS COM BASE NA PORTARIA 1.104/64. AUSÊNCIA DE AMEAÇA DE LESAO A DIREITO. MANIFESTAÇAO DO PODER DE AUTOTUTELA. DECADÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE, NO CASO, DE PRONUNCIAMENTO SEM DILAÇAO PROBATÓRIA.
1. A impetração insurge-se contra a Portaria Interministerial 134, de 15.2.2011, que instaurou procedimento de revisão de anistias concedidas com base na Portaria GM3 1.104/64.
2. O ato coator limita-se a: a) instaurar procedimento de revisão das anistias concedidas com fulcro na Portaria 1.104-GM3/1964 (art. 1º); b) instituir Grupo de Trabalho para promover a averiguação individual das anistias sujeitas à revisão (art. 2º), o qual funcionará na Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça (art. 6º), conferindo-lhe competência para deflagrar procedimento contraditório e decidir sobre as questões de mérito relativas às suas atribuições (art. 7º); e c) indicar que, após a revisão, será aberto novo procedimento para anulação das portarias concessivas de anistia, nos casos em que se verificar que o afastamento das Forças Armadas não decorreu de perseguição política (art. 5º).
3. Para que, eventualmente, seja anulada a portaria que concedeu a anistia, será necessário instalar procedimento próprio, conforme o art. da Portaria Interministerial 134/2011.
4. Nesse contexto, fica claro que o ato, por si, é incapaz de atingir diretamente qualquer direito. Não há sequer ameaça de cassação de anistia ou suspensão dos pagamentos da reparação mensal.
5. Ademais, o reexame das anistias concedidas constitui legítima manifestação do poder de autotutela da Administração, consubstanciado no direito de rever seus próprios atos. Saliente-se novamente que a própria Portaria Interministerial 134 evidencia que, tanto na revisão como em eventual procedimento de cassação das anistias, haverá oportunidade de manifestação dos interessados, permitindo o contraditório e a ampla defesa.
6. Obiter dictum : ainda que se considere que o ato impugnado é passível de lesar direito, imperioso reconhecer que não se pode afirmar, apenas com base nos elementos trazidos aos autos, que se configurou a decadência do direito de rever a anistia concedida.
7. Nos termos do art. 54 da Lei 9.784/99, o aspecto temporal constitui apenas um dos critérios da decadência, havendo, além dele, o elemento subjetivo (boa-fé), que será devidamente apurado no regular procedimento administrativo instaurado.
8. Não há decadência se, dentro do lapso temporal, a Administração tiver adotado qualquer medida impugnativa que possa ser considerada "exercício do direito de anular" o ato concessivo da anistia, conforme dispõe o 2º do art. 54 da Lei 9.784/1999.
9. Os autos, porém, não contêm elementos suficientes para evidenciar a decadência, nem o writ admite produção de prova nesse sentido.
10. Mandado de Segurança denegado.
Trata-se de Mandado de Segurança impetrado contra a Portaria Interministerial 134, de 15.2.2011, que instituiu grupo de trabalho e instaurou procedimento de revisão de 2.530 (duas mil e quinhentas e trinta) anistias concedidas com base na Portaria GM3 1.104/64.
Antes de entrar propriamente no mérito da demanda, convém fazer algumas considerações.
1. A Portaria 1.104/1964
As anistias concedidas com fundamento na Portaria 1.104/64 têm trazido ao Judiciário uma séria de demandas, primeiro envolvendo o pagamento de valores retroativos de reparações econômicas e, agora, tratando da possibilidade de revisão dos benefícios concedidos pela Comissão de Anistia.
A referida Portaria foi editada com o intuito de aprovar "as Instruções para as Prorrogações do Serviço Militar das Praças da Ativa da Força Aérea Brasileira". O ato regulamentou as hipóteses de licenciamento de cabos, soldados e sargentos da Aeronáutica, nos seguintes termos:
5. Licenciamento.
5.1. Serão licenciados, na data de conclusão de tempo, as praças que:
a) concluírem o tempo e não se encontrarem na situação de alunos dos cursos de formação de Cabos ou de Sargentos;
b) sendo Soldado de 1ª ou de 2ª Classe, completarem 4 (quatro) anos de serviço, contados a partir da data de inclusão nas fileiras da FAB;
c) sendo Cabos, completarem 8 anos de serviço, contados a partir da data da inclusão nas fileiras da FAB;
d) deixarem de requerer prorrogação do tempo de serviço;
e) não satisfizerem às condições do item 3.1.
5.2. Serão licenciados compulsória ou voluntariamente as praças que incidirem nos casos de interrupção do serviço militar, na forma da legislação vigente.
5.3. Terão seu licenciamento adiado as praças que incorrerem nas restrições das alíneas “a” e “b” do parágrafo 1º do artigo 54 do Estatuto dos Militares.
Como se pode observar, o regulamento de caráter absolutamente genérico é aplicável a quaisquer casos de afastamento do militar, inclusive quando houvesse simples conclusão do tempo de serviço.
Parece-me, pela leitura de seu texto, que a Portaria 1.104/64 não é, por si só, um ato de exceção, capaz de evidenciar a ocorrência de perseguição política sem que se analise, em cada caso, as reais razões do afastamento do militar.
Digo isso porque, se tal ato traz as hipóteses de licenciamento em abstrato, é temerário afirmar que todo e qualquer desligamento em que ele foi aplicado decorre de perseguição política.
Ora, tomemos o exemplo de um cabo que tenha recebido diversas congratulações por servir ao regime militar. Ao completar o tempo de serviço, seu afastamento ocorrerá com espeque na Portaria 1.104/64. É possível, apenas a partir da menção ao ato regulamentar, afirmar que esse praça sofreu perseguição política?
Da mesma forma, alguém que, por vontade própria, requereu o licenciamento para assumir um outro emprego será afastado com fundamento no referido regulamento. Há aqui elementos suficientes que evidenciem ter sido praticado algum ato de exceção? Penso que não. É possível, porém, que o pedido de licenciamento tenha sido gerado porque o soldado sofria perseguições pelo simples fato de ser contrário ao regime, o que justificaria a concessão da anistia.
No entanto, esses elementos deverão ser devidamente apurados, para que o benefício seja concedido de forma justa. Afinal, tão injusto quanto não reconhecer a condição de anistiado a quem sofreu perseguição política é beneficiar alguém que tenha participado e defendido o regime de exceção.
Se, de fato, como vem argumentando a União, houve a concessão de anistias tão-somente porque o ato de afastamento do militar mencionou a Portaria 1.104/64, sem analisar a efetiva ocorrência de motivação política, há inegável justificativa para as pretendidas revisões, desde que observado o contraditório e a ampla defesa.
Assim, nesse primeiro momento e sem adentrar em outras questões a respeito dos aspectos formais do ato impugnado, parece-me correta a atitude da Administração de instituir grupo de trabalho para revisar as anistias exclusivamente baseadas na Portaria 1.104/64-GM3/64.
2. O ato coator - Portaria Interministerial 134/2011
O ato impugnado (Portaria Interministerial 134/2011) dispõe:
O MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA e o ADVOGADO GERAL DA UNIÃO SUBSTITUTO nos usos de suas atribuições legais, com fulcro no art. art. da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, e no art. 17 da Lei 10.559, de 13 de novembro de 2002, que regulamenta o art. do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e considerando os fundamentos constantes no parecer conclusivo AGU/CGU/ASNG Nº 01/2011 da Advocacia Geral da União, resolve:
Art. Instaurar procedimento de revisão das portarias em que foi reconhecida a condição de anistiado político e concedidas as conseqüentes reparações econômicas, em favor das pessoas relacionadas no Anexo desta portaria, consoante os respectivos requerimentos de anistia fundados em afastamentos motivados pela Portaria n.º 1.104- GM3/1964 da Força Aérea Brasileira.
Art. 2º Fica instituído Grupo de Trabalho Interministerial de Revisão para promover todo e qualquer ato relacionado à execução desta Portaria.
Art. 3º Os membros do Grupo de Trabalho Interministerial de Revisão será formado por 9 (nove) integrantes, sendo 5 (cinco) membros do Ministério da Justiça, dos quais 1 (um) destes presidirá os trabalhos, e 4 (quatro) membros indicados pelo Consultor Geral da União.
Art. 4º O procedimento de revisão das anistias será efetuado pela averiguação individual dos casos inicialmente a partir de um critério geográfico que reflita um contexto político empiricamente relevante e posteriormente um conjunto de critérios formulados pelo Grupo de Trabalho que qualifiquem presunção de que o interessado fora atingido por motivos políticos.
Art. Para os casos que não se enquadrarem no Parecer AGU/CGU/ASNG Nº 01/2011 e no Referido procedimento de revisão serão abertos procedimentos de anulação de portaria concessiva de anistia política.
Art. 6º O Grupo de Trabalho Interministerial funcionará junto à estrutura da Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça.
Art. 7º Fica delegado ao Grupo de Trabalho Interministerial a competência para deflagração dos todos os procedimentos contraditórios, a expedição de notificação para apresentação de defesa, análise e pronunciamento de mérito após as manifestações dos interessados bem como responder por quaisquer questionamentos judiciais e/ou administrativos relativos a este ato e seu anexo.
Art. 8º Caberá a Comissão de Anistia do Ministério da Justiça encaminhar os autos físicos dos requerimentos de anistia relacionados para o Grupo de Trabalho Interministerial.
Do texto acima extrai-se que a Portaria 134/2011:
a) instaura procedimento de revisão das anistias concedidas com fundamento na Portaria 1.104-GM3/1964 (art. 1º);
b) institui Grupo de Trabalho para promover a averiguação individual das anistias sujeitas à revisão (art. 2º), que funcionará junto à Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça (art. 6º), conferindo-lhe competência para deflagrar procedimento contraditório e decidir sobre questões de mérito relativas às suas atribuições (art. 7º);
c) indica que, após a revisão, será aberto novo procedimento para anulação das portarias concessivas de anistia, para os casos em que se verificar que o afastamento das Forças Armadas não decorreu de perseguição política (art. 5º).
Ora, chama a atenção o fato de que, para que, eventualmente, seja anulada a portaria que concedeu anistia ao impetrante, será necessária a instalação de procedimento próprio, conforme indica o art. acima transcrito.
Nesse contexto, fica evidente que a Portaria Interministerial 134/2011, por si só, não é capaz de atingir diretamente qualquer direito do impetrante.
Perceba-se: não há sequer ameaça de cassação de sua anistia ou suspensão dos pagamentos da reparação mensal, e quaisquer ilações nesse sentido são mera conjectura.
Assim, deve-se reconhecer que o ato impugnado, por si, é incapaz de proporcionar danos ao impetrante, razão pela qual se afasta a ameaça de lesão à condição de anistiado político.
Nesse mesmo sentido é o entendimento do e. Min. Benedito Gonçalves, que, apreciando questão precisamente idêntica à presente, em writ que impugnava a Portaria Interministerial 134/2011 (MS 16.578/DF), proferiu decisão terminativa nos seguintes termos:
Trata-se de mandado de segurança com pedido para concessão de medida liminar impetrado por Suely Medeiros de França e outros contra ato do Sr. Ministro de Estado da Justiça, consubstanciado na edição da Portaria Interministerial n. 134, de 15 de fevereiro de 2011, cuja finalidade é revisar as concessões de anistia política deferidas com supedâneo na Portaria 1.104-GM3/64, enquadrando-se os impetrantes nessa situação.
Os impetrantes sustentam, em síntese, o que segue: (i) a condição de anistiados políticos foi reconhecida pelas Portarias do Ministério da Justiça, sendo certo passou a receber a prestação mensal, permanente e continuada posteriormente à edição do aludido ato administrativo; (ii) decaiu o direito de a Administração rever o ato de anistia, porquanto concedida há mais de 5 (cinco) anos, sem que tenha havido nenhum ato da Administração tendente a suspender ou a interromper esse prazo decadencial;e (iii) é manifesta a possibilidade de lhe ser imposto dano irreparável, pois, caso seja anulada a Portaria que reconheceu a perseguição de cunho político, o seu sustento e de sua família certamente serão prejudicados.
Ao final, pleiteia os impetrantes a concessão de medida liminar, a fim de seja declarada a decadência administrativa da Administração Pública Federal para anular as referidas portarias concessivas de anistia, bem como não haja suspensão dos vencimentos até o trânsito em julgado do processo administrativo. Outrossim, pugna pela convalidação definitiva do provimento precário na ocasião do julgamento do mérito da presente impetração, e pela não devolução dos valores recebidos de boa-fé, uma vez que possuem natureza alimentar (fls. 1-30).
É o relatório. Decido.
O ato apontado como coator ostenta o seguinte teor (grifo nosso):
(...)
Da mera leitura do que foi transcrito, pode-se concluir que a Portaria Interministerial n.1344/11:
(i) determina a instauração de procedimento de revisão das anistias concedidas com arrimo da Portaria n.1.1044-GM3/1964, referentes às pessoas relacionadas em seu anexo (em torno de 2.500 pessoas);
(ii) constitui um Grupo de Trabalho Interministerial de Revisão para promover a averiguação individual dos casos, a partir de critérios relativos à localização geográfica e ao contexto político da época, além de outros que qualifiquem a presunção de que as pessoas envolvidas foram efetivamente atingidas por atos de exceção de natureza política;
(iii) determina a instauração de procedimento de anulação da anistia tão somente aos casos que não se enquadrem nos critérios acima, ou seja, às pessoas cuja conclusão foi que seu afastamento do serviço não se deu por motivos políticos;
(iv) possibilita ao Grupo de Trabalho a deflagração de procedimentos contraditórios, para posterior pronunciamento sobre o mérito da anistia.
Feitas tais considerações, entendo que o writ of mandamus merece ser liminarmente indeferido, na medida em que manejado contra lei em tese, sem efeitos concretos em relação ao ora impetrante.
Digo isso porque, como visto, a portaria impugnada limita-se a determinar a instauração de procedimento de revisão de anistias concedidas em razão de uma determinada situação (Portaria 1.104/64) e a criar grupo de trabalho para tanto, sem que isso signifique a instauração de procedimento de anulação da condição de anistiados políticos das pessoas lá relacionadas.
Não tem, portanto, a propriedade de desconstituir as anistias já concedidas, mas apenas reexaminá-las, para, se for o caso, deflagrar procedimento de anulação, com observância do contraditório e da ampla defesa.
Trata-se, portanto, de norma com conteúdo genérico e abstrato, não ensejando dano imediato ao impetrante, de modo que eventual lesão a direito subjetivo do impetrante poderá ocorrer, tão somente, na hipótese de ser instaurado, a seu desfavor, o procedimento de anulação previsto no art. da Portaria Interministerial n. 134/2011, o que ainda não se verifica.
Por fim, consigna-se que a revisão de atos supostamente irregulares insere-se no poder de autotutela da Administração, não se mostrando ilegal ou arbitrário o ato que inicia procedimento administrativo para esse fim, sendo certo que nenhuma anistia será cancelada sem o devido processo legal, e o pagamento das prestações mensais e continuadas apenas cessará por ocasião de efetiva anulação do benefício.
Assim, não se vislumbrando o ferimento de nenhum direito subjetivo do impetrante, é descabido o manejo deste mandado de segurança, devendo ser aplicada, por analogia, a Súmula n. 266/STF, segundo a qual, in verbis : "não cabe mandado de segurança contra lei em tese".
Isso posto, indefiro desde logo o pedido , nos termos do que dispõem os artigos 10 da Lei n. 12.016/2009 e 212 do RISTJ.
Outra não foi a conclusão a que chegou o e. Min. Arnaldo Esteves Lima , ao indeferir a liminar pleiteada no Mandado de Segurança 16.901/DF:
(...)
Consoante se infere da leitura da Portaria Interministerial nº1344, de 15/2/11 (fl. 44e), ora impugnada, sua finalidade se restringe à instauração de procedimento de revisão das portarias que reconheceram a condição de anistiados políticos dos Cabos da Aeronáutica licenciados com base na Portaria1.1044-GM3/1964, dentre estes os impetrantes (art. 1º).
Tal revisão será efetuada "pela averiguação individual dos casos inicialmente a partir de um critério geográfico que reflita um contexto político empiricamente relevante e posteriormente um conjunto de critérios formulados pelo Grupo de Trabalho que qualifiquem presunção de que o interessado fora atingido por motivos políticos" (art. 4º).
Em outros termos, ato impugnado tem por objetivo apenas averiguar, a partir dos critérios a serem estabelecidos, se aquelas pessoas elencadas no anexo da Portaria, dentre eles o Impetrante, efetivamente foram atingidos por atos de exceção de natureza política, não tendo o condão, contudo, de desconstituir as anistias já concedidas.
De fato, conforme expresso no art. , "Para os casos que não se enquadrarem no Parecer AGU/CGU/ASNG Nº 01/2011 e no referido procedimento de revisão serão abertos procedimentos de anulação de portaria concessiva de anistia política" (Grifo nosso). Assim, ao menos em um exame perfunctório, não se vislumbra ter sido atingida a esfera individual de direitos do Impetrante, o que somente poderá ocorrer na hipótese de contra esta ser instaurado o procedimento de anulação previsto no art. da Portaria Interministerial nº 134, de 15/2/11. Em outros, termos, não foi demonstrado qualquer tipo de lesão, ou ameaça de lesão, ao seu direito líquido e certo . (grifei)
Convém ainda trazer a lume os argumentos do e. Min. Humberto Martins , ao indeferir a liminar pleiteada no MS 16.585/DF:
Quanto ao periculum in mora , tenho claro que este não se sustenta. O ato alegadamente coator não possui o condão de interromper a fruição da anistia política do impetrante. Ele tão somente instaurou um processo administrativo para análise da sua revisão. Do exame do ato apontado, fica evidente esta característica:
(...)
Saliente-se que, em face do rito processual célere do writ of mandamus , não foi suficientemente demonstrada a possibilidade de risco de dano irreversível até o julgamento definitivo da ação mandamental.
Não avisto, portanto, o periculum in mora.
Quanto ao fumus boni iuris , tem-se como evidente a possibilidade de que a Administração Pública possa rever seus próprios atos. Cabe aduzir que a anistia política compõe-se de duas obrigações prestacionais. A primeira obrigação diz respeito à reparação mensal. A segunda cinge-se a parcelas retroativas. É plausível supor que o mesmo argumento que afasta a decadência nos mandados de segurança que demandam o pagamento dos retroativos pode ser manejado neste caso.
Também tiveram os pedidos liminares negados os seguintes Mandados de Segurança, todos com o mesmo objeto do presente: MS 16.910/DF ( Min. Cesar Asfor Rocha ); MS 16.818/DF ( Min. Castro Meira ); MS 16.574/DF ( Min. Mauro Campbell Marques ), entre dezenas de outros.
Ademais, conforme já destacaram os e. Ministros Benedito Gonçalves e Humberto Martins nas decisões acima transcritas, o reexame das anistias concedidas constitui legítima manifestação do poder de autotutela da Administração, consubstanciada no direito de rever seus próprios atos. Saliente-se novamente que a própria Portaria Interministerial 134 evidencia que, tanto na revisão, como em eventual procedimento de cassação das anistias, haverá oportunidade de manifestação dos interessados, permitindo o contraditório e a ampla defesa.
Por fim, ainda que se considerasse que o ato impugnado é passível de lesar direito do impetrante, imperioso reconhecer que não há como afirmar, apenas com base nos elementos trazidos aos autos, que houve a decadência do direito de rever a anistia que lhe foi concedida.
Isso porque, nos termos do art. 54 da Lei 9.784/99, o aspecto temporal constitui apenas um dos critérios da decadência, havendo, além dele, o elemento subjetivo (boa-fé). Confira-se:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé . (grifei)
De acordo com o dispositivo acima transcrito, ainda que transcorrido o prazo de cinco anos, não ocorrerá decadência se ficar comprovada a má-fé. E tal comprovação, por óbvio, depende da instauração de procedimento administrativo regular.
Não há como presumir a boa-fé de forma geral e absoluta, devendo tal questão ser apurada caso a caso, sobretudo diante da sabida existência de anistias concedidas à margem da situação de perseguição política que as legitimam nos termos do art. do ADCT e da Medida Provisória 65/2002, convertida na Lei 10.559/2002, que instituiu o Regime dos Anistiados Políticos.
É oportuno registrar que, nos autos do MS 16.910/DF, writ precisamente idêntico ao presente, o Min. Cesar Asfor Rocha , ao indeferir o pedido liminar, asseverou que "o eventual acolhimento da decadência depende, além do prazo de cinco anos, da efetiva ausência de má-fé, requisito não suficientemente demonstrado ".
Além disso, deve-se ter em vista que não estará operada a decadência se, antes mesmo da portaria ora impugnada, a Administração tiver adotado alguma medida impugnativa que possa ser considerada "exercício do direito de anular" o ato concessivo da anistia, nos termos do 2º do art. 54 da Lei 9.784/1999:
2 o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Com efeito, a leitura conjugada do caput e 2º do art. 54 da Lei 9.784/1999 conduz à interpretação de que a Administração tem prazo qüinqüenal para diligenciar no sentido da anulação dos seus atos, sem que ocorra decadência.
Nesse contexto, não considero possível asseverar a decadência apenas com base no transcurso do tempo entre a data da concessão da anistia e a instauração do processo administrativo, tal como se pretende. E a verificação de eventual diligência anterior da Administração que configure exercício da autotutela demanda dilação probatória, o que torna inadequada a via mandamental.
Dessa forma, afastada qualquer ameaça de lesão a direito por ato abusivo ou ilegal das autoridades impetradas, bem como evidenciada a impossibilidade de pronunciar a decadência do direito de a Administração rever a anistia concedida, imperiosa a rejeição do writ .
Por todo o exposto, acompanhando o e. Relator, denego o Mandado de Segurança.
É como voto.

Documento: 15926237 VOTO VOGAL
Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/21116751/mandado-de-seguranca-ms-16425-df-2011-0072760-0-stj/voto-21116755

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