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1 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 9 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
S1 - PRIMEIRA SEÇÃO
Publicação
DJe 26/06/2012
Julgamento
13 de Junho de 2012
Relator
Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA
Documentos anexos
Inteiro TeorMS_16385_DF_1346338565060.pdf
Certidão de JulgamentoMS_16385_DF_1346338565062.pdf
Relatório e VotoMS_16385_DF_1346338565061.pdf
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Inteiro Teor

 
RELATOR : MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA
IMPETRANTE : AITLER JUCELITO PREGO
ADVOGADO : LUIZ PAULO FERREIRA E OUTRO (S)
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA AGRICULTURA PECUÁRIA E ABASTECIMENTO
 
 
 
EMENTA
 
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. AUXÍLIO PRÉ-ESCOLAR. RECEBIMENTO INDEVIDO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429⁄92. NÃO OCORRÊNCIA. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. O impetrante foi indiciado pela Comissão Processante por supostamente:  a) ter recebido o benefício denominado "auxílio pré-escolar" por período superior àquele efetivamente devido, qual seja, de fevereiro de 1997 a abril de 2007; b) não teria comunicado tal irregularidade à autoridade competente, não obstante fosse detentor de conhecimento técnico suficiente para percebê-la, o que caracterizaria o desrespeito ao princípio da lealdade com a Administração.
2. "Ao Poder Judiciário não cabe discutir o mérito do julgamento administrativo em processo disciplinar, mas, por outro lado, compete-lhe a análise acerca da proporcionalidade da penalidade imposta, nos termos de farto entendimento jurisprudencial" (RMS 19.774⁄SC, Rel. Min. JOSÉ ARNALDO DA FONSECA, Quinta Turma, DJ 12⁄12⁄05).
3. Consoante doutrina de Mauro Roberto Gomes de MATTOS (In "O Limite da Improbidade Administrativa – Comentários à Lei nº 8.429⁄92", 5ª ed., rev.e atul., Rio de Janeiro: Forense, 2010, pp. 365-6), o disposto no art. 11, caput, da Lei 8.429⁄92 deve ser interpretado com temperamentos, "pois o seu caráter é muito aberto, devendo, por esta razão, sofrer a devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade formal, que não se subsume como devassidão ou ato ímprobo, não seja enquadrado na presente lei, com severas punições".
4."As condutas típicas que configuram improbidade administrativa estão descritas nos arts. , 10 e 11 da Lei 8.429⁄92, sendo que apenas para as do art. 10 a lei prevê a forma culposa. Considerando que, em atenção ao princípio da culpabilidade e ao da responsabilidade subjetiva, não se tolera responsabilização objetiva e nem, salvo quando houver lei expressa, a penalização por condutas meramente culposas, conclui-se que o silêncio da Lei tem o sentido eloqüente de desqualificar as condutas culposas nos tipos previstos nos arts. 9.º e 11" (REsp 940.629⁄DF, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, Primeira Turma, DJe 4⁄9⁄08).
5. Caso em que, não bastasse o fato de o impetrante não ter atuado como gestor público, também não foi demonstrado que seu silêncio e, por conseguinte, o recebimento indevido do benefício decorreu da existência de dolo ou má-fé, que não podem ser presumidos.
6. Mandado de segurança concedido para determinar a reintegração do impetrante ao cargo público. Agravo regimental da UNIÃO prejudicado.
 
ACÓRDÃO
 
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA SEÇÃO do Superior Tribunal de Justiça,  ,, por unanimidade, conceder  a segurança para determinar a reintegração do impetrante ao cargo público, e julgar prejudicado o agravo regimental da União. Os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman Benjamin, Benedito Gonçalves, Cesar Asfor Rocha e Teori Albino Zavascki votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausentes, justificadamente, os Srs. Ministros Napoleão Nunes Maia Filho, Mauro Campbell Marques e Francisco Falcão.
 
Brasília (DF), 13 de junho de 2012 (Data do Julgamento).
 
 
MINISTRO CASTRO MEIRA
Presidente
 
 
MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA
Relator
 
 
 
 
RELATOR : MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA
IMPETRANTE : AITLER JUCELITO PREGO
ADVOGADO : LUIZ PAULO FERREIRA E OUTRO (S)
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA AGRICULTURA PECUÁRIA E ABASTECIMENTO
 
RELATÓRIO
 
MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA:
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por AITLER JUCELITO PREGO contra ato praticado pelo MINISTRO DE ESTADO DA AGRICULTURA PECUÁRIA E ABASTECIMENTO, consubstanciado na Portaria 144⁄11, por meio da qual lhe foi aplicada a pena de demissão do cargo de Técnico Assistente de Administração (fl. 165e).
Narra o impetrante, em síntese, que:
a) em 31⁄5⁄10 foi notificado pela Comissão de Sindicância constituída pela Portaria 66, de 3⁄5⁄10, do Secretário-Executivo do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, para que se defendesse da acusação de que indevidamente recebera valores atinentes ao auxílio pré-escolar no período de janeiro de 1997 a abril de 2007;
b) em 13⁄7⁄10 fora indiciado pela Comissão pela suposta prática de ilícitos previstos no art. 116, I, II, III  e VI, da Lei 8.112⁄90, sendo passível de sofrer a punição do art. 127, II, do mesmo diploma legal; em momento posterior, teria sido renovado seu indiciamento, para enquadrá-lo nos arts. , 10 e 11 da Lei 8.429⁄92 c⁄c 132, IV, da Lei 8.112⁄90;
c) nos termos do parecer emitido pelo Ministério Público Federal nos autos do procedimento administrativo, o ato que lhe foi imputado não configura improbidade administrativa, pois não há demonstração no sentido de que tenha se valido do "cargo para manipular o sistema de recursos e, com isso, propiciar o recebimento do benefício auxílio pré-escolar" (fl. 19e);
d) a aplicação da pena de demissão do serviço público não foi motivada, mormente porque não prevista para o caso de infração do art. 116, I, II, III e IX, c⁄c 130 da Lei 8.112⁄90;
e) o ato impugnado fere os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, tendo em vista que, para a infração que lhe foi imputada, a Lei 8.112⁄90 prevê a pena de suspensão, mais adequada ao caso concreto, mormente diante de seu histórico funcional.
Requer a concessão de liminar para que seja determinada a sua reintegração ao cargo, com o pagamento das verbas remuneratórias devidas desde a data da impetração do mandamus. No mérito, a concessão em definitivo da segurança.
Liminar deferida em 12⁄4⁄11 (fls. 186⁄187e).
Agravo regimental interposto pela UNIÃO às fls. 198⁄212e.
Nas informações prestadas às fls. 215⁄302e, foi afirmado que, tendo em vista a apuração de que o impetrante indevidamente recebera auxílio pré-escolar no período de fevereiro de 1997 a abril de 2007, restaria comprovada a transgressão das normas de improbidade administrativa insculpidas no art. 11, caput, da Lei 8.249⁄92 c.c. 132, IV, 137 e 171 da Lei 8.112⁄90, nos termos do Relatório Final da Comissão Processante, acolhido pela Consultoria Jurídica, nos termos do Parecer 006⁄2011⁄CGAG⁄CONJUR⁄MAPA⁄AGU-RG.
Em face da notícia de que a decisão liminar não havia ainda sido cumprida pela autoridade impetrada, em decisão de fl. 331e determinei-lhe o imediato cumprimento da decisão de fls. 186⁄187e no prazo de 10 (dez) dias a contar da intimação, sob pena de multa diária no valor de R$(mil reais).
Na petição de fl. 344e a UNIÃO informou que a liminar havia sido cumprida.
O Ministério Público Federal, em parecer do Subprocurador-Geral da República FLÁVIO GIRON, opinou pela denegação da segurança (fls. 365⁄369e).
É o relatório.
 
 
 
 
 
EMENTA
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. AUXÍLIO PRÉ-ESCOLAR. RECEBIMENTO INDEVIDO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429⁄92. NÃO OCORRÊNCIA. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. O impetrante foi indiciado pela Comissão Processante por supostamente:  a) ter recebido o benefício denominado "auxílio pré-escolar" por período superior àquele efetivamente devido, qual seja, de fevereiro de 1997 a abril de 2007; b) não teria comunicado tal irregularidade à autoridade competente, não obstante fosse detentor de conhecimento técnico suficiente para percebê-la, o que caracterizaria o desrespeito ao princípio da lealdade com a Administração.
2. "Ao Poder Judiciário não cabe discutir o mérito do julgamento administrativo em processo disciplinar, mas, por outro lado, compete-lhe a análise acerca da proporcionalidade da penalidade imposta, nos termos de farto entendimento jurisprudencial" (RMS 19.774⁄SC, Rel. Min. JOSÉ ARNALDO DA FONSECA, Quinta Turma, DJ 12⁄12⁄05).
3. Consoante doutrina de Mauro Roberto Gomes de MATTOS (In "O Limite da Improbidade Administrativa – Comentários à Lei nº 8.429⁄92", 5ª ed., rev.e atul., Rio de Janeiro: Forense, 2010, pp. 365-6), o disposto no art. 11, caput, da Lei 8.429⁄92 deve ser interpretado com temperamentos, "pois o seu caráter é muito aberto, devendo, por esta razão, sofrer a devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade formal, que não se subsume como devassidão ou ato ímprobo, não seja enquadrado na presente lei, com severas punições".
4."As condutas típicas que configuram improbidade administrativa estão descritas nos arts. , 10 e 11 da Lei 8.429⁄92, sendo que apenas para as do art. 10 a lei prevê a forma culposa. Considerando que, em atenção ao princípio da culpabilidade e ao da responsabilidade subjetiva, não se tolera responsabilização objetiva e nem, salvo quando houver lei expressa, a penalização por condutas meramente culposas, conclui-se que o silêncio da Lei tem o sentido eloqüente de desqualificar as condutas culposas nos tipos previstos nos arts. 9.º e 11" (REsp 940.629⁄DF, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, Primeira Turma, DJe 4⁄9⁄08).
5. Caso em que, não bastasse o fato de o impetrante não ter atuado como gestor público, também não foi demonstrado que seu silêncio e, por conseguinte, o recebimento indevido do benefício decorreu da existência de dolo ou má-fé, que não podem ser presumidos.
6. Mandado de segurança concedido para determinar a reintegração do impetrante ao cargo público. Agravo regimental da UNIÃO prejudicado.
 
 
    
VOTO
 
MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA (Relator):
Como relatado, trata-se de mandado de segurança impetrado por AITLER JUCELITO PREGO contra ato praticado pelo MINISTRO DE ESTADO DA AGRICULTURA PECUÁRIA E ABASTECIMENTO, consubstanciado na Portaria 144⁄11, por meio da qual lhe foi aplicada a pena de demissão do cargo de Técnico Assistente de Administração.
Como cediço "Ao Poder Judiciário não cabe discutir o mérito do julgamento administrativo em processo disciplinar, mas, por outro lado, compete-lhe a análise acerca da proporcionalidade da penalidade imposta, nos termos de farto entendimento jurisprudencial" (RMS 19.774⁄SC, Rel. Min. JOSÉ ARNALDO DA FONSECA, Quinta Turma, DJ 12⁄12⁄05).
No caso concreto, limita-se a controvérsia, em última análise, ao exame da eventual subsunção do ato omissivo imputado ao impetrante ao art. 11, caput, da Lei 8.429⁄92.
Verifica-se, dos autos, que o impetrante foi indiciado pela Comissão de Processo Administrativo Disciplinar constituída pela Portaria 138, de 5⁄11⁄10, tendo em vista que (fls. 126⁄129e): a) recebera o benefício denominado "auxílio pré-escolar", inicialmente  em virtude do nascimento de seu filho Diogo Pinho Prego, de forma indevida no período de fevereiro de 1997 a abril de 2007; b) não teria comunicado tal irregularidade à autoridade competente, não obstante fosse detentor de conhecimento técnico suficiente para percebê-la.
Após regular processamento do feito administrativo, sobreveio o relatório final da Comissão Processante em que se concluiu pela omissão dolosa do impetrante em não notificar a Administração do pagamento indevido do benefício "auxílio pré-escolar", o que caracterizaria afronta aos princípios da Administração Pública, dando ensejo à aplicação da pena de demissão do serviço público, a teor do disposto nos arts. 132, IV, 137 e 171 da Lei 8.112⁄90 c⁄c 11, caput, da Lei 8.249⁄92 (fls. 138⁄153e).
O parecer da Consultoria Jurídica foi no sentido de se acatar o relatório final da Comissão Processante (fls. 154⁄163e).
A autoridade impetrada, amparada pelo relatório final da Comissão Processante e pelo Parecer da Consultoria Jurídica, aplicou ao impetrante a pena de demissão sugerida (fls. 164⁄165e).
Pois bem.
Dispõem as Leis 8.249⁄92 e 8.112⁄90 o seguinte:
 
Lei 8.249⁄92
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;IV - negar publicidade aos atos oficiais;V - frustrar a licitude de concurso público;VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
 
Lei 8.112⁄90
Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:
............................................................................................
IV - improbidade administrativa;
 
Art. 137. A demissão ou a destituição de cargo em comissão, por infringência do art. 117, incisos IX e XI, incompatibiliza o ex-servidor para nova investidura em cargo público federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos.
 
 
Como se pode observar dos autos, é incontroverso que o impetrante efetivamente recebera, de forma indevida, o benefício "auxílio pré-escolar" no período de  fevereiro de 1997 a abril de 2007. Outrossim, também é incontroverso que já foram tomadas as providências cabíveis para o ressarcimento ao erário (fls. 166⁄169e).
É certo que este Superior Tribunal já se manifestou no sentido de que, para fins de caracterização de aplicação da regra contida no art. 11 da Lei 8.429⁄92, faz-se necessário perquirir se o gestor público comportou-se com dolo, ainda que genérico. Nesse sentido:
 
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. LEI 8.429⁄92. LICITAÇÃO. NECESSIDADE DE CONFIGURAÇÃO DO DOLO DO AGENTE PÚBLICO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 07⁄STJ.
1. Nem todo o ato irregular ou ilegal configura ato de improbidade, para os fins da Lei 8.429⁄92. A ilicitude que expõe o agente às sanções ali previstas está subordinada ao princípio da tipicidade: é apenas aquela especialmente qualificada pelo legislador.
2. As condutas típicas que configuram improbidade administrativa estão descritas nos arts. , 10 e 11 da Lei 8.429⁄92, sendo que apenas para as do art. 10 a lei prevê a forma culposa. Considerando que, em atenção ao princípio da culpabilidade e ao da responsabilidade subjetiva, não se tolera responsabilização objetiva e nem, salvo quando houver lei expressa, a penalização por condutas meramente culposas, conclui-se que o silêncio da Lei tem o sentido eloqüente de desqualificar as condutas culposas nos tipos previstos nos arts. 9.º e 11.
3. É vedado o reexame de matéria fático-probatória em sede de recurso especial, a teor do que prescreve a Súmula 07 desta Corte.
4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido. (REsp 940.629⁄DF, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, Primeira Turma, DJe 4⁄9⁄08)
 
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROMOÇÃO PESSOAL EM PROPAGANDA DO GOVERNO. ATO ÍMPROBO POR VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE HONESTIDADE E LEGALIDADE E ATENTADO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DOLO OU CULPA. APLICAÇÃO DAS SANÇÕES COMINADAS ÀS HIPÓTESES DO ART. 11 DA LEI 8.429⁄1992. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DO VALOR GASTO COM A PUBLICIDADE. DOSIMETRIA DA PENA.
1. Hipótese em que o Tribunal de origem reconheceu ter havido promoção pessoal dos recorridos em propaganda governamental, mas considerou a conduta mera irregularidade por ausência de dolo.
2. A conduta dos recorridos amolda-se aos atos de improbidade censurados pelo art. 11 da Lei 8.429⁄1992, pois atenta contra os princípios da moralidade administrativa, da impessoalidade e da legalidade, além de ofender frontalmente a norma contida no art. 37, § 1º, da Constituição da República, que restringe a publicidade governamental a fins educacionais, informativos e de orientação social, vedando, de maneira absoluta, a promoção pessoal.
3. De acordo com o entendimento majoritário da Segunda Turma, a configuração dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11) prescinde da comprovação de dolo. Precedentes: REsp. 915.322⁄MG (Rel. Min. Humberto Martins, j. 23⁄9⁄2008); REsp. 737.279⁄PR (Rel. Min. Castro Meira, j. 13⁄5⁄2008, DJe 21⁄5⁄2008).
4. Embora entenda ser tecnicamente válida e mais correta a tese acima exposta, no terreno pragmático a exigência de dolo genérico, direto ou eventual, para o reconhecimento da infração ao art. 11, não trará maiores prejuízos à repressão à imoralidade administrativa. Filio-me, portanto, aos precedentes da Primeira Turma que afirmam a necessidade de caracterização do dolo para configurar ofensa ao art. 11.
5. Ainda que se admita a necessidade de comprovação desse elemento subjetivo, forçoso reconhecer que o art. 11 não exige dolo específico, mas genérico: "vontade de realizar fato descrito na norma incriminadora". Nessa linha, é desnecessário perquirir a existência de enriquecimento ilícito do administrador público ou o prejuízo ao Erário. O dolo está configurado pela manifesta vontade de realizar conduta contrária aos deveres de honestidade e legalidade, e aos princípios da moralidade administrativa e da impessoalidade.
6. No caso em tela, a promoção pessoal foi realizada por ato voluntário, desvirtuando a finalidade estrita da propaganda pública, a saber, a educação, a informação e a orientação social, o que é suficiente a evidenciar a imoralidade. Não constitui erro escusável ou irregularidade tolerável olvidar princípio constitucional da magnitude da impessoalidade e a vedação contida no art. 37, § 1º, da Constituição da República.
7. O dano ao Erário não é elementar à configuração de ato de improbidade pela modalidade do art. 11. De toda sorte, houve prejuízo com o dispêndio de verba pública em propaganda irregular, impondo-se o ressarcimento da municipalidade.
8. As penas do art. 12 da Lei 8.429⁄1992 não são necessariamente cumulativas. Desse fato decorre a imprescindibilidade de fundamentação da escolha das sanções aplicadas, levando-se em conta fatores como: a reprovabilidade da conduta, o ressarcimento anteriormente à propositura da Ação Civil Pública dos danos causados, a posição hierárquica do agente, o objetivo público da exemplaridade da resposta judicial e a natureza dos bens jurídicos secundários lesados (saúde, educação, habitação, etc..). Precedentes do STJ.
9. Apesar de estar configurado ato ímprobo, o acórdão recorrido deixou de analisar, de maneira suficiente, os fatos relevantes à dosimetria da sanção a ser aplicada. Assim, caberá ao egrégio Tribunal de origem fixar as penas incidentes concretamente, sem prejuízo da já determinada obrigação de ressarcimento ao Erário.
10. Recurso Especial parcialmente provido. (REsp 765.212⁄AC, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, DJe 23⁄6⁄10)
 
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. ALEGAÇÕES GENÉRICAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 284 DO STF, POR ANALOGIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARACTERIZAÇÃO POR PRESENÇA DE ELEMENTO SUBJETIVO DOLOSO. APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 283 DO STF, POR ANALOGIA. VIOLAÇÃO AO ART. 17, § 8º, DA LEI N. 8.429⁄92. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO.
1. Trata-se, na origem, de ação civil pública por improbidade administrativa movida em face de à época ex-Prefeito e Prefeito em razão da contratação temporária de servidores, sem concurso público e fora dos limites da Constituição da República vigente.
2. O voto vencedor integrante do acórdão recorrido deixou consignado que o destino dado à demanda em face do Prefeito (extinção do feito por desistência) deveria ser aplicado na sua integralidade no que toca ao ex-Prefeito, porque os atos imputáveis são os mesmos, com as mesmas conseqüências, de modo que os destinos devem ser idênticos. Além disso, o mesmo voto também afastou, por eventualidade, a caracterização da improbidade administrativa, ao argumento de que não havia sido configurado elemento subjetivo doloso no caso concreto.
3. Nas razões recursais, sustenta a parte recorrente ter havido violação aos arts. 535 do CPC - ao argumento de que o acórdão não citou expressamente certos dispositivos legais e constitucionais necessários para o deslinde da controvérsia -, 11 da Lei n. 8.429⁄92 - uma vez que a contratação temporária, no caso concreto, revela afronta ao mencionado dispositivo, sendo impossível reconhecer a ilegalidade sem reconhecer igualmente a improbidade administrativa - e 17, § 8º, da Lei n. 8.429⁄92 - ao argumento de que o acórdão, ao analisar recurso de decisão exarada em fase de prelibação e decidir pela inexistência de má-fé, frustrou a fase de instrução probatória.
4. Não se pode conhecer da apontada violação ao art. 535 do CPC pois as alegações que fundamentaram a pretensa ofensa são genéricas, sem discriminação dos pontos efetivamente omissos, contraditórios ou obscuros ou sobre os quais tenha ocorrido erro material. Incide, no caso, a Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal, por analogia.
5. A leitura do acórdão recorrido revela que dois foram os fundamentos para impedir o curso da ação de improbidade em relação ao réu remanescente, o ex-Prefeito, a saber: (i) necessidade de dar o mesmo tratamento dado ao caso pelo Ministério Púbico em face daquele que à época era o gestor máximo municipal, qual seja, a extinção do feito e, (ii) por eventualidade, a inexistência de elemento subjetivo doloso na espécie.
6. O que se observa é que o recorrente não atentou para o argumento (i) acima exposto, de modo que não se pode conhecer das teses vinculadas ao art. 11 da Lei n. 8.429⁄92, porque a reversão das conclusões da origem pela caracterização do elemento subjetivo doloso não é capaz de desconstituir fundamento autônomo pela extinção do feito, atraindo a incidência da Súmula n. 283 do STF, por analogia.
7. O art. 17, § 8º, da Lei n. 8.429⁄92, bem como a tese a ele vinculada, não foram objeto de debate pela instância ordinária, o que atrai a aplicação da Súmula n. 211 desta Corte Superior, inviabilizando o conhecimento do especial no ponto por ausência de prequestionamento.
8. Recurso especial não conhecido. (REsp 1255672⁄MG, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, Segunda Turma, DJe 9⁄12⁄11)
 
 
Ocorre que, a o contrário do que foi afirmado no Relatório Final da Comissão Processante e no Parecer da Consultoria Jurídica, não há nenhum elemento que efetivamente possa indicar a existência de dolo ou má-fé por parte do impetrante, elementos estes que, como cediço, são essenciais à para caracterização da improbidade prevista no art. 11, caput, da Lei 8.429⁄92.
Nesse ponto, não se pode perder de vista o caráter excessivamente aberto das palavras utilizadas pelo legislador quando formulou o citado dispositivo legal, como bem demonstrado por José Antônio Lisbôa NEIVA (In "A Lei de Improbidade Administrativa Comentada – Legislação Comentada Artigo por Artigo. Doutrina, Legislação e Jurisprudência", 2ª ed., com.e atual., Niterói: Impetus, 2011, pp. 118-119):
 
O art. 11 exige adequada interpretação, pois não seria razoável, por exemplo, entender que a simples violação ao princípio da legalidade, por si só, ensejaria a caracterização de ato ímprobo. Seria confundir os conceitos de improbidade administrativa e de legalidade.
Ressalta Marcelo Figueiredo que o legislador infraconstitucional peca pelo excesso e acaba por dizer que ato de improbidade pode ser decodificado como "toda e qualquer conduta atentatória à legalidade, lealdade, imparcialidade etc. Como se fosse possível, de uma penada, equiparar coisas, valores e conceitos distintos. O resultado é o arbítrio. Em síntese, não pode o legislador dizer que tudo é improbidade".
 
Nesse mesmo sentido, confira-se a lição de Mauro Roberto Gomes de MATTOS (In "O Limite da Improbidade Administrativa – Comentários à Lei nº 8.429⁄92", 5ª ed., rev.e atul., Rio de Janeiro: Forense, 2010, pp. 365-366):
 
Preliminarmente, é de se registrar a grande preocupação com o assustador caráter aberto do caput do art. 11 da  LIA.
Isto porque uma lei tão severa como a de improbidade administrativa, capaz de suspender direitos políticos, determinar a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário (art. 37, § 4º, da CF), traz em seu contexto que o descumprimento, por qualquer ação ou omissão, dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, bem como as hipóteses exemplificadas nos incs. I ao VII do art. 11 caracterizam a improbidade.
Há que se ter temperamentos ao interpretar a presente norma, pois o seu caráter é muito aberto, devendo, por esta razão, sofrer a devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade formal, que não se subsume como devassidão ou ato ímprobo, não seja enquadrado na presente lei, com severas punições.
....................................................................................
Todavia, não são todos os atos administrativos ou omissões que colidem com a imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições que darão azo ao enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa.
Apesar de serem objeto de inserção no caput do art. 11, dado o caráter bem aberto da norma, como dito alhures, não podem ser enquadrados como ímprobos os atos omissivos ou comissivos que firam a legalidade ou a imparcialidade, caracterizando-se em meras ilegalidades.
A má-fé, caracterizada pelo dolo, comprometedora de princípios éticos ou critérios morais, com abalo às instituições, é que deve ser penalizada, abstraindo-se meros pecados venais, suscetíveis de correção administrativa.
 
Dessa forma, não há como se extrair do comportamento do impetrante, exaustivamente descrito no Relatório Final da Comissão Processante e no Parecer apresentado pela Consultoria Jurídica, qualquer espécie de atitude que pudesse efetivamente caracterizar um ato de improbidade administrativa.
De fato, sequer há nos autos elementos que demonstrem que o impetrante tenha atuado na condição de gestor de recursos públicos, essencial para a caracterização de um eventual ato de improbidade. Em outros termos, sua participação se deu de forma exclusivamente passiva, na condição de um mero servidor que vinha recebendo, em seus contracheques, o pagamento de uma determinada vantagem⁄benefício.
Por oportuno, confira-se a doutrina de Waldo FAZZIO JUNIOR (In "Atos de Improbidade Administrativa – Doutrina, Legislação e Jurisprudência", São Paulo: Atlas, 2007, pp. 167-8):
 
[...] não se confunda a compreensão em relação a pequenos deslizes funcionais com permissividade administrativa. Honestidade, imparcialidade e lealdade são deveres implícitos na ocupação de qualquer posição administrativa, até porque derivam em parte de atributos humanos que o senso comum homenageia. Não são meros ideais, mas autênticas imposições ditadas pela natureza do cargo, mandato, emprego ou funções e pela incidência dos princípios constitucionais da administração, aos quais todos estão subordinados. O percurso funcional do administrador público, em condições satisfatórias de trabalho, deve ser compatível com a natureza de suas funções e condizente com a noção corrente daquilo que é ser honesto, leal e imparcial, quer dizer, honrado, confiável e justo.
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Digo de Figueiredo Moreira Neto (2003, p. 311) enfatiza o dever de probidade como
"outro dever comum, que assume maior rigor quando se trate de servidor público, que terá bens públicos sob sua guarda e a seu uso, assim como poderá ter interesses de repercussões patrimoniais, ora mais ora menos importantes, sob sua esfera de decisão". O eminente publicista liga-o com a honestidade funcional, que "se impõe sob todos os aspectos e a cada instante", na medida em que o agente público não pode aproveitar-se "das prerrogativas funcionais e das atribuições em que está investido para obter vantagens para si próprio ou para terceiros, a que pretenda favorecer".
Nesse sentido, cabe inserir que a Resolução CEP nº 8⁄2003 impõe às autoridades administrativas federais que se abstenham de exercer atividades paralelas que suscitem conflito de interesses, em especial que possam transmitir à opinião pública dúvida a respeito da integridade, moralidade, clareza de posições e decoro da autoridade.
 
Destarte, nos termos da fundamentação acima, conclui-se que os fatos apurados pela Comissão Processante não dão ensejo à aplicação da pena demissão, uma vez que não restou caracterizada a infração prevista no art. 11, caput, da Lei 8.429⁄92.
Ante o exposto, concedo a segurança para anular a Portaria⁄MAPA 144⁄11 e determinar a reintegração do impetrante ao serviço público. Custas ex lege. Sem condenação em honorários advocatícios. Agravo regimental da UNIÃO prejudicado.
É o voto.
 
 
 
CERTIDÃO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA SEÇÃO
Número Registro: 2011⁄0069808-2
PROCESSO ELETRÔNICO
MS     16.385 ⁄ DF
 
Número Origem: 21160000225200869
 
 
PAUTA: 13⁄06⁄2012 JULGADO: 13⁄06⁄2012
   
Relator
Exmo. Sr. Ministro  ARNALDO ESTEVES LIMA
 
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA
 
Subprocurador-Geral da República
Exmo. Sr. Dr. WALLACE DE OLIVEIRA BASTOS
 
Secretária
Bela. Carolina Véras
 
AUTUAÇÃO
 
IMPETRANTE : AITLER JUCELITO PREGO
ADVOGADO : LUIZ PAULO FERREIRA E OUTRO (S)
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA AGRICULTURA PECUÁRIA E ABASTECIMENTO
 
ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Servidor Público Civil - Regime Estatutário - Reintegração
 
CERTIDÃO
 
Certifico que a egrégia PRIMEIRA SEÇÃO, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
 
"A Seção, por unanimidade, concedeu a segurança para determinar a reintegração do impetrante ao cargo público, e julgou prejudicado o agravo regimental da União."
Os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman Benjamin, Benedito Gonçalves, Cesar Asfor Rocha e Teori Albino Zavascki votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausentes, justificadamente, os Srs. Ministros Napoleão Nunes Maia Filho, Mauro Campbell Marques e Francisco Falcão.
 

Documento: 1155409Inteiro Teor do Acórdão- DJe: 26/06/2012
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