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29 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 9 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
S1 - PRIMEIRA SEÇÃO
Publicação
DJe 05/11/2012
Julgamento
24 de Outubro de 2012
Relator
Ministra ELIANA CALMON
Documentos anexos
Inteiro TeorMS_17635_DF_1354467188012.pdf
Certidão de JulgamentoMS_17635_DF_1354467188014.pdf
Relatório e VotoMS_17635_DF_1354467188013.pdf
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Relatório e Voto

IMPETRANTE : ALONÇO JOSÉ DOS SANTOS
ADVOGADO : VICTOR AUGUSTO ZORZAL E OUTRO (S)
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
RELATÓRIO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Alonço José dos Santos, militar reformado da Aeronáutica, anistiado político, contra despacho do Ministro de Estado da Justiça nº 746, publicado no DOU de 17.8.2011, que autorizou a abertura de processo de anulação da Portaria nº 2.001, de 1º.11.2003, mediante Grupo de Trabalho Interministerial criado pela Portaria MJ/AGU nº 134/2011.
Narra, para tanto, que (fl. 7, e-STJ):
O Impetrante, militar na reserva da Aeronáutica, foi anistiado em 28 de novembro de 2003, pela Portaria nº. 2.001, publicada no Diário Oficial da União no dia 01 de novembro de 2003 (em anexo), sendo sua anistia precedida do devido procedimento, ao final do qual foi reconhecida a sua condição de anistiado político e concedida a reparação econômica, de caráter indenizatório, em prestação mensal, permanente e continuada.
[...]
No entanto, no dia 16 de fevereiro de 2011, foi publicada a Portaria Interministerial nº1344, através da qual a Autoridade Coatora e o Advogado Geral da União determinaram a instauração de um procedimento preliminar de revisão das anistias concedidas com base em danos sofridos com a Portaria nº1.1044/64, in verbis :
[...]
Após a publicação da referida Portaria, o Grupo de Trabalho Interministerial entendeu que não havia motivos para a manutenção da anistia do Impetrante, e, por esta razão, encaminho a Nota nº700/2011/GTI à ilustre Autoridade Coatora, que proferiu o despacho nº07466, publicado no Diário Oficial da União no dia 17 de agosto de 2011, com o seguinte teor:
"Nº - 746 - Processo nº Interessado (a): Alonço José dos Santos. Assunto: Revisão de ofício da concessão de anistia. Decisão: Autorizo a abertura de processo de anulação da Portaria nº 2001 de 28 de novembro de 2003, nos termos da NOTA nº 70/2011, do Grupo de Trabalho Interministerial criado pela Portaria MJ-AGU nº 134, de 15 de fevereiro de 2011, cujas razões de fato e direito passam a integrar a presente decisão. Dê-se ciência ao interessado (a), para que, no prazo de 10 (dez) dias, apresente suas razões de defesa, nos termos da Lei nº 9.784, de 1999."
[...]
Ocorre que, tal ato da Autoridade Coatora figura-se ilegal, uma vez que determina a revisão de um ato administrativo após cerca de 7 (sete) anos e 2 (dois) meses, fato este que acaba por violar o direito líquido e certo do Impetrante de não ter os atos a ele favoráveis anulados após o decurso de 5 (cinco) anos de sua publicação.
Alega, assim, que a autoridade coatora determinou a instauração de processo administrativo anulatório da portaria que concedeu a anistia ao Impetrante, e "pretende agora rever todas as anistias concedidas com base neste novo critério, o que não se pode admitir" (fl. 7, e-STJ).
Sustenta, com base no artigo 54 da Lei 9.784/1999, que se operou a decadência para a revisão da anistia, tendo em vista que, "a Portaria anistiadora do Impetrante foi publicada há mais de 08 anos atrás, tendo sido sido o direito da Autoridade Coatora de anulá-la alcançado pela decadência" (fl. 9, e-STJ).
Alega estarem presentes os requisitos autorizadores da concessão de liminar, diante da decadência, da natureza alimentar da remuneração e da inexistência da má-fé no ato ou processo de sua anistia. Colaciona precedentes sobre o prazo decadencial, concessivos da segurança (MS 15.432/DF, em. Ministro Arnaldo Esteves Lima, e MS 15.346/DF, em. Hamilton Carvalhido), e decisão monocrática do Ministro Napoleão Nunes Maia Filho concessiva de liminar (MS 17.616).
Requer, assim, a concessão de liminar para que seja "determinada a suspensão do Despacho nº 746, do Ministro da Justiça, proferido nos autos do processo administrativo nº , a fim de que todos os atos destinados a anulação de sua anistia sejam imediatamente sustados, com fulcro no art. , III, da Lei 12.016/09 e artigo 273 do Código de Processo Civil" e a "imediata suspensão de todo ato destinado a cancelar o pagamento dos valores percebidos pelo impetrante em decorrência de sua anistia" (fl. 21, e-STJ).
Houve deferimento da liminar, em 26.9.2011, "tão somente, para vedar a suspensão do pagamento das prestações mensais devidas ao impetrante em decorrência da anistia, até ulterior deliberação" (fl. 102, e-STJ).
Em 10.10.2011, a União interpôs agravo regimental contra a decisão que concedeu a liminar (fls. 108-128, e-STJ).
O Ministério da Justiça prestou informações, pleiteando a manutenção do ato praticado, com base nos seguintes argumentos (fls. 137-1183, e-STJ):
a) o processo revisional ora impugnado tem por escopo, de um lado, conferir segurança jurídica a um ato administrativo calcado em superior decisão política, esta de cunho constitucional e de caráter nitidamente conciliatório, e de outro, dar efetividade ao princípio da confiança, no que toca à legitimidade dos atos administrativos decorrentes dessa superior decisão conciliatória;
b) após estudos, constatou-se a necessidade de reexame dos requerimentos de anistia deferidos unicamente com base na Portaria nº 1.104/1964;
c) o princípio da segurança jurídica não aniquila o princípio da legalidade, notadamente para albergar situação contrária ao texto constitucional;
d) afasta-se a alegação de decadência para nas hipóteses de revisão de ato administrativo eivado de vício insanável;
e) ainda que se aplica o quinquídio prescricional na hipótese, este não expirou, em razão de interrupção, a partir do momento em que a autoridade tomou conhecimento da suspeição de que muitas das decisões proferidas com base na incidência da Portaria nº 1.104-GMEC/1964, sejam fruto de erro, com a emissão da NOTA AGU/JD/1 de fevereiro de 2006; e
f) caso venha a ser comprovado que o Anistiado não reúne os requisitos para que lhe sejam reconhecidos os benefícios da Lei nº 10.559/2002, mediante o devido processo legal, caberá à Autoridade impetrada restabelecer a ordem jurídica, não se cogitando a alegação de decadência, inclusive por se tratar de prestações de trato sucessivo.
O Ministério Público Federal opinou pela concessão da segurança, consoante parecer assim ementado (fl. 1.189, e-STJ):
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. Mandado de segurança. Militar anistiado. Impetração contra a expedição do Despacho nº 746 pelo Ministro da Justiça, em 16.08.2011, publicado no DOU de 17.08.2011, no qual autorizou a abertura de processo de anulação da portaria que anistiou o Impetrante, nos termos da Nota nº 70/2011 do Grupo de Trabalho Interministerial criado pela Portaria Interministerial MJ-AGU nº 134, de 15.02.2011. Processo de anulação da anistia concedida ao Impetrante instaurado. Pedido de liminar deferido. Embora a Administração possua o poder-dever de autotutela, mediante a revisão dos atos administrativos eivados de vício, não pode exercê-lo indefinidamente, mas dentro do prazo quinquenal de decadência previsto em lei para tanto artigo 54 da Lei nº 9.784/1999 , a menos que seja comprovada no caso concreto a má-fé do destinatário do ato administrativo, o que não ocorreu na hipótese dos autos. No caso dos autos, passaram-se mais de cinco anos entre a concessão da anistia ao Impetrante, cuja portaria foi publicada em 1º.12.2003, e o ato coator, que autorizou, que autorizou a instauração de processo destinado à anulação da anistia, publicado em 17.08.2011. Decadência do direito da Administração de anular a anistia concedida ao Impetrante, conforme o disposto no artigo 54 da Lei nº 9.784/1999. Precedente. Ordem que deve ser concedida.
É o relatório.
RELATORA : MINISTRA ELIANA CALMON
IMPETRANTE : ALONÇO JOSÉ DOS SANTOS
ADVOGADO : VICTOR AUGUSTO ZORZAL E OUTRO (S)
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
VOTO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (Relatora): Trata-se de mandado de segurança impetrado por Alonço José dos Santos, militar reformado da Aeronáutica, anistiado político, contra despacho do Ministro de Estado da Justiça nº 746, publicado no DOU de 17.8.2011, que autorizou a abertura de processo de anulação da Portaria nº 2.001, de 1º.11.2003, mediante Grupo de Trabalho Interministerial criado pela Portaria MJ/AGU nº 134/2011.
A matéria versada no presente mandamus já foi objeto de análise pela Primeira Seção, por ocasião do julgamento do MS 16.425/DF, sob a relatoria do Ministro Arnaldo Esteves Lima, que firmou entendimento de que a revisão determinada pela Portaria Interministerial MJ/AGU nº 134/2011, por consubstanciar-se em simples fase de estudos acerca de eventuais irregularidades nas concessões das anistias com base na Portaria nº 1.104/GM3/1964, não afeta a esfera individual de direitos dos impetrantes. Consignou, ainda, que a apreciação das teses apresentadas somente terá importância nos casos em que, após concluída a fase de estudos, a Administração der cumprimento ao previsto no artigo da citada Portaria revisional, sendo o caso de incidência, por analogia, da Súmula 266/STF ("Não cabe mandado de segurança contra lei em tese").
A título de exemplo, cito o referido precedente, bem como outros julgados que seguiram essa mesma linha jurisprudencial:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. ANISTIA POLÍTICA. PORTARIA INTERMINISTERIAL 134, DE 15/2/11, DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO E DO MINISTRO DA JUSTIÇA. ATO QUE NAO INTERFERE NA ESFERA INDIVIDUAL DE DIREITOS DO IMPETRANTE. SÚMULA 266/STF. APLICAÇAO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. NAO OCORRÊNCIA. MANDADO DE SEGURANÇA DENEGADO.
1. A concessão de mandado de segurança preventivo pressupõe a ocorrência de "justo receio" do impetrante de ser alvo de ato ilegal ou abusivo de autoridade, tendente a violar de forma objetiva, atual e iminente, seu direito líquido e certo.
2. A finalidade da Portaria Interministerial nº 134, de 15/2/11, se restringe à instauração de procedimento de revisão das portarias que reconheceram a condição de anistiados políticos dos cabos da Aeronáutica licenciados com base na Portaria 1.104-GM3/1964, sem, contudo, afetar os direitos individuais destes, na medida em que, conforme expresso em seu art. , "Para os casos que não se enquadrarem no Parecer AGU/CGU/ASNG Nº 01/2011 e no referido procedimento de revisão, serão abertos procedimentos de anulação de portaria concessiva de anistia política".
3. A revisão determinada pela citada Portaria Interministerial consubstancia, antes e acima de tudo, mera fase de estudos contra a qual não se mostra oponível a tese de decadência administrativa, porquanto incapaz de afetar a esfera individual de direitos do impetrante.
4. A análise da tese de decadência administrativa somente terá relevância naquelas hipóteses em que, após realizada a primeira fase de estudos, a Administração instaurar processos de cassação previstos no art. da Portaria Interministerial nº 134, de 15/2/11. Apenas após a realização de tais estudos será possível aferir a possibilidade de aplicação da primeira parte do art. 54 da Lei 9.784/99, ou, até mesmo, eventualmente, a exceção prevista em sua parte final, que afasta a decadência nas hipóteses de "comprovada má-fé".
5. Em tais procedimentos de anulação necessariamente deverão ser assegurados a ampla defesa e o contraditório, conforme expressamente previsto no art. da referida Portaria Interministerial, bem como no art. 17 da Lei 10.559/02 (que "Regulamenta o art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e dá outras providências").
6. "Não cabe mandado de segurança contra lei em tese" (Súmula 266/STF).
7. Mandado de segurança denegado, nos termos do art. , , da Lei 12.016/09.
(MS 16425/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇAO, julgado em 08/06/2011, DJe 17/06/2011).
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. PORTARIA INTERMINISTERIAL 134/2011. INSTAURAÇAO DE PROCEDIMENTO TENDENTE A REVER AS ANISTIAS CONCEDIDAS COM BASE NA PORTARIA 1.104/1964. AUSÊNCIA DE AMEAÇA DE LESAO A DIREITO. MANIFESTAÇAO DO PODER DE AUTOTUTELA.
1. A impetração insurge-se contra a Portaria Interministerial 134, de 15.2.2011, que instaurou procedimento de revisão de anistias concedidas com base na Portaria GM3 1.104/64. Não é objeto da presente impetração eventual ato de instauração de procedimento administrativo amparado nas conclusões do Grupo de Trabalho Interministerial.
2. O ato coator limita-se a: a) determinar que se proceda à revisão das anistias concedidas com fulcro na Portaria 1.104-GM3/1964 (art. 1º); b) instituir Grupo de Trabalho para promover a averiguação individual das anistias sujeitas à revisão (art. 2º) - o qual funcionará na Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça (art. 6º) -, conferindo-lhe competência para deflagrar procedimento contraditório e decidir sobre as questões de mérito relativas às suas atribuições (art. 7º); e c) indicar que, após a revisão, será aberto novo procedimento para anulação das portarias concessivas de anistia, nos casos em que se verificar que o afastamento das Forças Armadas não decorreu de perseguição política (art. 5º).
3. Para que, eventualmente, seja anulada a portaria que concedeu a anistia, será necessário instalar procedimento próprio, conforme o art. da Portaria Interministerial 134/2011.
4. Nesse contexto, fica claro que o ato, por si, é incapaz de atingir diretamente qualquer direito. Não há sequer ameaça de cassação de anistia ou suspensão dos pagamentos da reparação mensal.
5. Ademais, o reexame das anistias concedidas constitui legítima manifestação do poder de autotutela da Administração, consubstanciado no direito de rever seus próprios atos. Saliente-se novamente que a própria Portaria Interministerial 134 evidencia que, tanto na revisão, como em eventual procedimento de cassação das anistias, haverá oportunidade de manifestação dos interessados, permitindo o contraditório e a ampla defesa.
6. O Grupo de Trabalho interministerial não invade competência do Colegiado da Comissão de anistia porque sua atividade é um estudo, no exercício da consultoria e assessoramento, sem conteúdo vinculativo (ainda que produzido em contraditório), que eventualmente poderá ensejar procedimento de revisão, nos termos do art. da Portaria Interministerial 134/2011. A ele não cabe decidir sobre cassação ou manutenção da condição de anistiado e, conforme ratificado em informações, suas atribuições não implicam supressão das competências legais da Comissão de Anistia.
7. A elaboração de estudo preliminar no exercício do poder de autotutela da Administração, por membros designados pelo Advogado-Geral entre servidores públicos, não acarreta ilegitimidade passiva do Advogado-Geral da União nem fere o princípio da imparcialidade, porquanto não resultará diretamente na cassação de anistias e não produzirá efeitos concretos sobre a esfera de direito da parte impetrante, até a instauração de ulterior processo administrativo.
8. A Primeira Seção firmou o entendimento de que "a análise da tese de decadência administrativa somente terá relevância naquelas hipóteses em que, após realizada a primeira fase de estudos, a Administração vier a instaurar os processos de cassação previstos no art. da Portaria Interministerial nº 134, de 15/2/11, mormente se considerado que apenas após realizados tais estudos será possível aferir a possibilidade de aplicação da primeira parte do art. 54 da Lei 9.784/99, ou, até mesmo, eventualmente, a exceção prevista em sua parte final, que afasta a decadência nas hipóteses de"comprovada má-fé"" (AgRg no MS 16.219/DF).
9. Posição adotada pela Primeira Seção do STJ, em 8.6.2011, ao julgar os Mandados de Segurança 16.425/DF e 16.543/DF, de relatoria do e. Min. Arnaldo Esteves Lima.
10. Mandado de Segurança denegado.
(MS 16945/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇAO, julgado em 28/09/2011, DJe 06/10/2011).
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. MILITAR. PORTARIA INTERMINISTERIAL 134/2011. REVISAO DOS ATOS ANISTIADORES FUNDADOS NA PORTARIA 1.104-GM3/1964. ATO COATOR QUE NAO ATINGIU A ESFERA INDIVIDUAL DE DIREITOS DO IMPETRANTE. SÚMULA 266/STF. TESE DE DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INADEQUAÇAO. ORIENTAÇAO FIRMADA PELA 1ª SEÇAO DESTA CORTE SUPERIOR NO MS 16.425/DF, REL. MIN. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJE DE 17.6.11). DENEGAÇAO DO MANDADO DE SEGURANÇA.
1. No caso dos autos, o impetrante ajuizou o presente mandado de segurança contra ato do Ministro de Estado da Justiça e do Advogado-Geral da União, especificamente a Portaria Interministerial 134/2011 que determinou a revisão das portarias concessivas de anistia política de militares fundadas em afastamentos motivados pela Portaria 1.104-GM3/1964 da Força Aérea Brasileira.
2. A análise dos termos do ato coator permite afirmar que o seu principal objetivo foi constituir procedimento de averiguação preliminar das portarias anistiadoras concedidas aos militares indicados no anexo da portaria. Assim, somente após a referida averiguação preliminar, é que será instaurado procedimento específico de anulação da portaria concessiva de anistia política para cada um dos militares que não se enquadrarem nos termos do parecer conclusivo da Advocacia Geral da União.
3. Tais considerações permitem concluir que o ato coator não atingiu a esfera individual de direitos do impetrante, o que somente poderá ser cogitado na hipótese de instauração do procedimento específico previsto no art. da Portaria Interministerial 134/2011, o que atrai a incidência, por analogia, da Súmula 266/STF: "Não cabe mandado de segurança contra lei em tese".
4. Outrossim, é manifesta a inadequação, no presente momento, da apreciação de eventual configuração de decadência administrativa da Administração Pública para rever os atos administrativos anistiadores, nos termos do art. 54 da Lei 9.874/99.
5. Mandado de segurança denegado.
(MS 16.224/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇAO, julgado em 24/08/2011, DJe 30/08/2011). In casu , observo que a impetração se dirige contra a própria autorização do Ministro de Estado da Justiça de que fosse instaurado processo de anulação da anistia, mediante o Grupo de Trabalho Interministerial criado pela Portaria MJ/AGU nº 134/2011.
Assim, ainda que se alegue que o o ato coator gera efeitos concretos em relação à pessoa do impetrante, a Primeira Seção, quando da apreciação do Mandado de Segurança nº 15.457/DF, sob a relatoria do Ministro Castro Meira, entendeu que o remédio constitucional não é a via adequada para se discutir eventual decadência do direito de a Administração anular ato concessivo de anistia política, por demandar dilação probatória.
Cito o precedente:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. INSTAURAÇAO DE PROCEDIMENTO TENDENTE A REVER O ATO. ALEGAÇAO DE DECADÊNCIA. ART 54 DA LEI Nº 9.784/99. NECESSIDADE DE DILAÇAO PROBATÓRIA. INADEQUAÇAO DA VIA ELEITA.
1. O mero decurso do prazo de 5 (cinco) anos não tem o condão, por si só, de obstar que a Administração Pública revise determinado ato, haja vista que a ressalva constante do art. 54, parte final do caput, da Lei nº 9.784/99 permite sua anulação a qualquer tempo caso fique demonstrada, no âmbito de procedimento administrativo, a má-fé do beneficiário, tema esse que não é suscetível de análise na via estreita do mandamus em função da necessidade de dilação probatória.
2. O art. 54, , da Lei nº 9.784/99 preconiza que a adoção pela Administração de qualquer medida tendente a questionar o ato no prazo de 5 (cinco) anos de sua edição já se mostra suficiente a afastar a decadência, não sendo indispensável, para tanto, a instauração de procedimento administrativo.
3. A concessão da segurança exigiria profunda investigação acerca da existência ou não de medida prévia tomada com o escopo de contestar o ato de anistia, o que novamente não se coaduna com os estreitos contornos do mandado de segurança, o qual, como é cediço, requer prova pré-constituída do suposto direito líquido e certo vindicado.
4. Inadequação da via eleita.
5. Segurança denegada.
(MS 15457/DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇAO, julgado em 14/03/2012, DJe 24/04/2012).
Com essas considerações, denego a segurança, cassando a liminar anteriormente concedida e julgando prejudicado o agravo regimental interposto pela União.
É o voto.

Documento: 25056175 RELATÓRIO E VOTO
Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/22760811/mandado-de-seguranca-ms-17635-df-2011-0237126-0-stj/relatorio-e-voto-22760814

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