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6 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 9 anos

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

S3 - TERCEIRA SEÇÃO

Publicação

DJe 02/09/2013

Julgamento

14 de Agosto de 2013

Relator

Ministra LAURITA VAZ
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Relatório e Voto

 
 
IMPETRANTE : ANTÔNIO VIEIRA DE SOUZA
ADVOGADO : ELENAURO BATISTA DOS SANTOS E OUTRO(S)
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DO CONTROLE E DA TRANSPARÊNCIA 
RELATÓRIO
A EXMA. SRA. MINISTRA LAURITA VAZ (Relatora):
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por ANTÔNIO VIEIRA DE SOUZA, servidor público lotado no Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, contra ato do Sr. MINISTRO DE ESTADO DO CONTROLE E DA TRANSPARÊNCIA, consubstanciado na expedição da Portaria demissória n.º 512, publicada em 09⁄04⁄2008, em face das condutas tipificadas nos arts. 132, incisos IV e X, e 135 da Lei n.º 8.112⁄90.
Consta dos autos que o Impetrante foi demitido do cargo público que ocupava, como decorrência da prática da infração disciplinar de lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional (art. 132, X, da Lei n.º 8.112⁄90) e de improbidade administrativa geradora de prejuízo ao erário (arts. 10, caput, da Lei n.º 8.429⁄92 e 132, IV, da Lei n.º 8.112⁄90 ), consistente no reconhecimento e publicação no Diário Oficial da União de despesa com inexigibilidade de licitação em valores inferiores aos contratos firmados.
Na inicial do presente writ of mandamus, alega a Impetrante que:
a) O Ministro de Estado do Controle e da Transparência não tem competência para julgar o Processo Administrativo Disciplinar, nem para aplicar a penalidade de demissão de servidor publico integrante de qualquer Ministério, à exceção dos subordinados à autoridade da própria Controladoria Geral da União;
b) O Presidente da República não pode renunciar à competência administrativa que lhe é conferida pelo art. 141, inciso I, da Lei n.º 8.112⁄90;
c) Não foi observado o princípio constitucional do devido processo legal, ofendendo o art. 5.º, inciso LIV, da Constituição da República;
d) Não foi intimado do ato administrativo de avocação do Processo Administrativo Disciplinar, sendo apenas apenas comunicado da decisão relativa à sua demissão;
e) Sua conduta limitou-se a, dentro do valor orçamentário disponível, autorizar o valor contrato, entendendo que, surgindo novos recursos, seguir-se-iam os necessários aditivos. Acrescenta que, se houve posterior ajuste dos valores em montante superior ao da autorização levada a efeito, não pode ser responsabilizado;
f) Há cerceamento e defesa, pois o Impetrante não pode identificar, para fins de defesa e de recurso, quais teriam sido as condutas, que se amoldariam aos incisos IV e X, do art. 132 da Lei n.º 8.112⁄90;
g) Nos casos de incidência do art. 132, incisos IV e X, da Lei n.º 8.112⁄90,  não é possível aplicar a pena de demissão antes que seja prolatada sentença judicial transitada em julgado;
h) Durante o Processo Administrativo Disciplinar não foi alertado de que, dentre outros direitos, poderia permanecer em silêncio e poderia estar acompanhado de Advogado;
i) Não foi acusado, formalmente, de nenhum fato devidamente tipificado;
j) Quando da indiciação não lhe que estaria sujeito a alguma penalidade, muito menos que poderia vir a sofrer pena de advertência, suspensão ou demissão;
k) Não constou, do instrumento de citação, a tipificação;
Por sua vez, a autoridade impetrada apresentou informações (fls. 267⁄283), sustentando que:
a) Os processados foram convocados para ato de interrogatório, sendo devidamente observado o princípio da ampla defesa e do contraditório, o que foi consubstanciado com a garantia à apresentação de defesa técnica e alegações finais;
b) Nos termos da Lei n.º 10.683⁄03, a Controladoria Geral da União é Órgão Central de Controle do Poder Executivo Federal, responsável pela defesa do patrimônio público, controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção, atividades de ouvidoria e incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal;
c) O Decreto n.º 5.480⁄05 delega, ao Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da União, competência para avocar e julgar processo administrativo disciplinar, bem como aplicar penalidade de demissão a servidor público do Poder Executivo Federal;
d) O instituto da avocação não configura violação ao princípio do juiz natural;
e) A aplicação do art. 20 da Lei n.º 8.429⁄92 é restrita a processos judiciais que versem sobre atos de improbidade administrativa, não aos processo administrativos disciplinares;
f) O ato de indiciamento descreve detalhadamente em que consistiu a conduta ilícita do impetrante;
g) "[...] o impetrante reconheceu e fez publicar no Diário Oficial da União valores incorretos para as declarações de inexibilidade de licitação nº 21000.008862⁄2000-69 e 21000.005427⁄2002-44 e os respectivos Contratos nº 2201⁄049⁄2000 e 22101⁄042⁄2002. As quantias publicadas no veículo oficial – tanto as referentes à inexibilidade de licitação quanto ao contrato – foram sensivelmente inferiores aos valores realmente contratados [...]" (fls. 279⁄280);
h) Restou comprovado nos autos do processo administrativo disciplinar que o Impetrante, agindo em conluio com seu superior hierárquico publicou, no Diário Oficial da União, valores incorretos relativos aos contratos firmados, a fim de viabilizar a contratação da empresa JFM Informática Ltda.
A liminar foi indeferida por meio da decisão de fls. 287⁄288, prolatada pela ilustre Ministra Maria Thereza de Assis Moura. Contra essa decisão, o Impetrante interpôs agravo regimental (fls. 291⁄303).
O Ministério Público Federal opinou pela denegação da ordem, em parecer de fls. 355⁄366, da lavra do Douto Subprocurador-Geral da República Ademais Viana Filho, cuja ementa ora transcrevo, in verbis:
"Mandado de segurança. Direito administrativo. Processo administrativo disciplinar. Ato de improbidade. Demissão. Nulidade. Ausência de direito líquido e certo.
Competência do Ministro de Estado do Controle e da Transparência para instaurar e avocar os processos administrativos disciplinares em desfavor dos servidores da Administração Pública Federal, com a atribuição de aplicar a demissão. Art. 4º do Decreto nº 5.584⁄05. Lei nº 10.683⁄03. A aplicação da demissão é delegável pelo Presidente da República. Art. 84. inciso XXV, da CF. Precedentes.

Ausência de prova pré-constituída para demonstrar a nulidade do interrogatório. A descrição dos fatos a serem apurados é exigida apenas no indiciamento. providência observada no caso. mandado de citação acompanhado da cópia do relatório de instrução e indiciação. O indiciado defende-se dos fatos a ele imputados e não da capitulação legal. Inocorrência de qualquer prejuízo à defesa do impetrante ou ao contraditório. Contradição não constatada. Absolvição do impetrante quanto a um ato de punição e punição quanto a outro. Possibilidade da Administração aplicar a sanção disciplinar. Independência das instâncias civil, penal e administrativa. Inviável aferir a inocência do servidor na via eleita. Exigência de análise de provas. Impossibilidade da juntada posterior de documentos em mandado de segurança. Pela denegação da ordem." (fl. 355)

Em face da assunção da ilustre Ministra Maria Thereza de Assis Moura à Presidência deste Colegiado, foram os autos a mim atribuídos em 10⁄08⁄2011 (fl. 369).
É o relatório.
 
 
EMENTA
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. NULIDADES. NÃO CARACTERIZADAS. CONTROLE JURISDICIONAL. POSSIBILIDADE. ART. 18 DA LEI N.º 10.683⁄03 C.C. O ART. 4.º DO DECRETO N.º 5.480⁄05. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. COMPETENTE PARA INSTAURAR OU AVOCAR PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARES E APLICAR SANÇÕES DE DEMISSÃO DE CARGO PÚBLICO E DESTITUIÇÃO DE CARGO COMISSIONADO. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA. LEI EM TESE. VEDAÇÃO. SÚMULA N.º 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DEMISSÃO DECORRENTE DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO EXPRESSAMENTE TIPIFICADO NA LEI N.º 8.492⁄1992. PROCESSO JUDICIAL PRÉVIO PARA APLICAÇÃO DA PENA DE DEMISSÃO. DESNECESSIDADE. PREPONDERÂNCIA DA LEI N.º 8.112⁄90. SUPOSTA NULIDADE DO PROCESSO ADMINITRATIVO DISCIPLINAR. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO IMPETRANTE. PRINCÍPIO PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF. DANO AO ERÁRIO. DESONESTIDADE, DESLEALDADE E MÁ-FÉ DO AGENTE. INEXISTENTES. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO CARACTERIZADA. SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO.
1. No caso de demissão imposta a servidor público submetido a processo administrativo disciplinar, não há falar em juízo de conveniência e oportunidade da Administração, visando restringir a atuação do Poder Judiciário à análise dos aspectos formais do processo disciplinar. Nessas circunstâncias, o controle jurisdicional é amplo, no sentido de verificar se há motivação para o ato demissório, pois trata-se de providência necessária à correta observância dos aludidos postulados.
2. De acordo com os comandos normativos contidos no art. 18 da Lei n.º 10.683⁄03 c.c o art. 4.º do Decreto n.º 5.480⁄05, a Controladoria-Geral da União possui competência para instaurar ou avocar Processos Administrativos Disciplinares e aplicar sanções disciplinares a servidores públicos, inclusive a demissão de cargo público e a destituição de cargo em comissão.
3. Quanto à suposta ilegalidade das disposições contidas no § 4.º, do Decreto n.º 5.480⁄05, o que foi acoimado de lesivo corresponde à chamada lei em tese, ou seja, a ato administrativo normativo, de efeitos abstratos e genéricos, e não a ato concreto praticado pela autoridade apontada como coatora. Aplicação da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal.
4. O fato de o ato demissório não defluir de condenação do servidor, exarada essa no bojo de processo judicial, não implica ofensa aos ditames da Lei n.º 8.492⁄92, nos casos em que a citada sanção disciplinar é aplicada como punição a ato que pode ser classificado como de improbidade administrativa, mas não está expressamente tipificado no citado diploma legal, devendo, nesses casos, preponderar a regra prevista na Lei n.º 8.112⁄90.
5. Eventual nulidade processual exige a respectiva comprovação do prejuízo à defesa, o que não ocorreu no presente caso. Assim, aplicável à espécie o princípio do pas de nullité sans grief.
6. A improbidade administrativa é imputação que deve ter como escopo a punição do agente público desonesto e desleal, cuja conduta esteja inquinada pela deslealdade, desonestidade, má-fé e desrespeito aos princípios da administração pública, tendo como objetivo manifesto a obtenção de vantagem indevida para si ou para outrem em flagrante prejuízo ao erário.
7. Não há prova cabal de: (i) má-fé, deslealdade ou desonestidade; (ii)  dano ao erário, porque os serviços contratados e pagos foram efetivamente realizados, sem arguição quanto a superfaturamento; (iii) corrupção; ou (iv) que tenha decorrido benefício ilícito para o Impetrante ou em favor de terceiros.
8. Segurança concedida. Prejudicado o agravo regimental interposto contra a decisão que negou a liminar.
 
 
 
VOTO
A EXMA. SRA. MINISTRA LAURITA VAZ (Relatora):
O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA – celebrou com a JFM Informática Ltda os contratos n.os 22101⁄049⁄2000 e 22101⁄42⁄2002 datados, respectivamente, de 26⁄12⁄2000 e 26⁄09⁄2002.
Essas contratações tinham como objetivo a execução de serviços de informática naquele ministério – aquisição de licença de uso de software e assessoria técnica –, ambos levados a efeito sob a forma de inexigibilidade de licitação.
No que tange às citadas avenças, depreendem-se dos autos as seguintes informações:
a) foram firmados sem a licitação, via de regra, exigida para casos semelhantes, porque a empresa acima citada seria, no Distrito Federal, a única fornecedora do da marca de software almejado pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA;
b) O valor global de cada foi de: (i) Contrato n.º 22101⁄049⁄2000 – R$ 8.695.650,00 (oito milhões, seiscentos e noventa e cinco mil e seiscentos e cinquenta reais); e (ii) Contrato n.º 22101⁄42⁄2002 – R$ 21.847.212,00 (vinte e um milhões, oitocentos e quarenta e sete mil, duzentos e doze reais).
Vale ressaltar que, à época dos fatos, era Coordenador de Administração Financeira, Material e Patrimônio do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA.
Nessas condição, fez publicar, no Diário Oficial da União – em 26⁄12⁄28⁄12⁄00, 28⁄12⁄2000, 18⁄09⁄2002 e 30⁄09⁄2002 – extratos relativos ao reconhecimento da inexigibilidade de licitação e aos contratos administrativos firmados com a já citada empresa.
Entretanto, na publicação dos extratos constaram apenas os valores "estimados" de cada um, quais sejam, respectivamente, R$ 1.684.440,00 (um milhão, seiscentos e oitenta e quatro mil, quatrocentos e quarenta reais) e R$ 1.200.000,00 (um milhão e duzentos mil reais).
Por conseguinte, foi instaurado Processo Administrativo Disciplinar (fl. 52), a fim de apurar eventuais irregularidades praticadas por diversos servidores públicos – dentre os quais o ora Impetrante – quanto à indigitadas contratações.
Os termos de depoimento do Impetrante (fls. 78 e 116), bem como o Relatório da Comissão Processante e o Relatório de Instrução e Indiciação – ambos integrantes do volume apenso ao presente mandamus – dão conta de que o Impetrante contava, à época da instauração do processo administrativo disciplinar, com cerca de 26 (vinte e seis) anos de serviço público, pois, ingressara nos quadros do MAPA em 1971. Reportam, ainda, esses documentos que o citado servidor nunca respondera a processo disciplinar anteriormente.
Vale ressaltar que as informações citadas a respeito das condições funcionais do Impetrante  acima descritas, em nenhum momento, foram contestadas pela Impetrada.
Pois bem. O trâmite do citado procedimento deu-se no âmbito do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, mas, na fase decisória, o Processo Administrativo Disciplinar foi avocado pela Controladoria-Geral da União.
Examinadas as condutas imputadas ao ora Impetrante, esse foi absolvido da relativa ao "reconhecimento indevido de situação de inexigibilidade", baseado na fundamentação segundo a qual não foi configurado o dolo, isto é, "[...] não se apresenta minimamente razoável punir o agente público quando o ato acoimado de improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, gestão imperfeita, ausente o elemento "desonestidade." (fl. 187)
Entretanto, no que tange à conduta relativa ao "reconhecimento e publicação no Diário Oficial da União de despesa com inexigibilidade de licitação em valores inferiores aos contratos firmados", a Controladoria-Geral da União entendeu terem restado caracterizados atos de improbidade administrativa, pois teria havido:
(i) facilitação quanto à ocultação de fraude contratual;
(ii) registro no SIAFI de "[...] despesas com contratos estimados. Isso permitiu o reforço de empenho sem qualquer limite [...]" (fl. 190);
(iii) ofensa ao princípio da publicidade e ao da congruência, esse último insculpido no art. 54, § 2.º, da Lei n.º 8.666⁄93.
Assim, por meio da Portaria n.º 512 (fl. 208), publicada no Diário Oficial da União de 09⁄04⁄2008, restou determinada a demissão do ora Impetrante, com base no art. 132, incisos IV e X, e 135 da Lei n.º 8.112⁄90 (improbidade administrativa, lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional).
Com o fito de impugnar o citado ato administrativo foi impetrado o presente writ of mandamus.
Feita essa breve resenha fática, passo ao exame da controvérsia.
De plano, analiso a preliminar de inadequação da via eleita, constante nas informações prestadas pela Autoridade Coatora, segundo a qual ao Poder Judiciário não cabe revisar o ato administrativo.
Pois bem. No tocante aos limites da atuação do Poder Judiciário no âmbito do processo administrativo disciplinar, este Superior Tribunal de Justiça tem orientação pacificada no sentido de que a pena de demissão imposta a servidor público, submetido a processo administrativo disciplinar deve encontrar fundamento em provas convincentes que demonstrem, de modo cabal e indubitável, a prática da infração pelo acusado, à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Para hipóteses desse jaez, o controle jurisdicional é amplo, no sentido de verificar se há motivação para o ato impugnado, pois trata-se de providência necessária à correta observância dos postulados de dignidade da pessoa humana, culpabilidade e proporcionalidade, sendo descabido argumentar que a intervenção do Poder Judiciário restringir-se-ia à análise dos aspectos formais do processo disciplinar.
A propósito, confiram-se os seguintes precedentes, todos da 3.ª Seção deste Tribunal, in verbis:
"SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. CONTROLE DE LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE EXAME PELO PODER JUDICIÁRIO. PROPORCIONALIDADE DA PENA APLICADA.
1. Os atos administrativos comportam controle jurisdicional amplo, em especial aquele que impõe sanção disciplinar a servidor público. Isso, porque o Judiciário, quando provocado, deve examinar a razoabilidade e a proporcionalidade do ato, em avaliação que observe os princípios da dignidade da pessoa humana, culpabilidade e proporcionalidade.
[...]

3. Ordem denegada." (MS 14.283⁄DF, 3.ª Seção, Rel. Min. JORGE MUSSI, DJe de 08⁄04⁄2011.)

"AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO POR INASSIDUIDADE HABITUAL. DISCRICIONARIEDADE INEXISTENTE. CONTROLE JURISDICIONAL AMPLO. DISPOSITIVOS TIDOS COMO VIOLADOS NÃO DEMONSTRADOS NO ESPECIAL. SÚMULA 284⁄STF. FUNDAMENTAÇÃO AUTÔNOMA EXPOSTA NO ACÓRDÃO RECORRIDO NÃO IMPUGNADA. SÚMULA 283⁄STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
[....]
3. A discricionariedade não se faz presente em ato administrativo que impõe sanção disciplinar a servidor público, sendo o controle jurisdicional de tal ato amplo. Precedentes desta Corte.

4. Agravo regimental desprovido." (AgRg no REsp 808.677⁄RJ, 6.ª Turma, Rel.ª Min.ª MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, DJe de 13⁄09⁄2010.)

"RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. PROFESSORA ADJUNTA DO ENSINO FUNDAMENTAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. APRESENTAÇÃO DE DIPLOMA FALSO COM O OBJETIVO DE OBTER VANTAGENS FINANCEIRAS E FUNCIONAIS. DEMISSÃO. DOLO NÃO COMPROVADO. DESCONHECIMENTO DA FALSIDADE DO DOCUMENTO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA. PARECER DO MPF PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO. RECURSO PROVIDO, PORÉM.
1. Por força dos princípios da proporcionalidade, dignidade da pessoa humana e culpabilidade, aplicáveis ao Regime Jurídico Disciplinar de Servidor Público e mesmo a qualquer relação jurídica de Direito Sancionador, não há juízo de discricionariedade no ato administrativo que impõe sanção a Servidor Público em razão do cometimento de infração disciplinar, de sorte que o controle jurisdicional é amplo, não se limitando, portanto, somente aos aspectos formais. Precedente.
[....]

6. Recurso provido para anular a Portaria 135⁄06 - CONAE-2, da Assessora Técnica da Divisão de Recursos Humanos da Coordenadoria dos Núcleos de Ação Educativa da Secretaria de Educação do Município de São Paulo, de 20.04.2006, que demitiu a impetrante do cargo de Professora Adjunto do Ensino Fundamental I, promovendo-se sua imediata reintegração, com o pagamento dos vencimentos e cômputo de tempo para todos os efeitos legais." (RMS 24.584⁄SP, 5.ª Turma, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe de 08⁄03⁄2010.)

"RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. MÉRITO ADMINISTRATIVO. DISCRICIONARIEDADE. INOCORRÊNCIA. PENA DE DEMISSÃO. DESPROPORCIONALIDADE. INADEQUAÇÃO. INOCORRÊNCIA.
I - Inexiste discricionariedade (juízo de conveniência e oportunidade) no ato administrativo que impõe sanção disciplinar, razão pela qual o controle jurisdicional, nesses casos, é amplo e não se limita a aspectos formais (precedente: MS 12983⁄DF, 3ª Seção, de minha Relatoria, DJ de 15.2.2008).
[...]

Recurso ordinário desprovido." (RMS 21.259⁄SP, 5.ª Turma, Rel. Min. FELIX FISCHER, DJe de 02⁄02⁄2009.)

A doutrina do Prof. LEONARDO JOSÉ CARNEIRO DA CUNHA sobre o controle judicial do poder discricionário, corrobora a jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça:
"[...] a atividade administrativa deverá ser guiada pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, haja vista serem inadmissíveis condutas bizarras, tomadas em desconsideração às circunstâncias factuais e às vicissitudes concretas que a hipótese encerra. [...].
[...]

Em suma, é manifesto e inegável que o controle judicial da atividade administrativa vem sendo ampliado, sem que implique invasão na discricionariedade administrativa ou usurpação dela pelos órgãos jurisdicionais. Ao se traçar os limites da atividade discricionária, distinguindo-a da mera atividade interpretativa, pretende-se evitar os abusos que a Administração Pública comete, corrigindo os atos que, conquanto revistam aparência de legalidade por praticados sob o pálio da discrição, traduzem verdadeiro arbítrio." (in A Fazenda Pública em Juízo, 5.ª ed. rev. e ampl. e. atual. São Paulo: Dialética, 2007, pp. 483-484)

Afastada a preliminar, passo ao exame do mérito do mandado de segurança propriamente dito.
De inicio, examino a alegação segundo a qual o Sr. Ministro de Estado do Controle e da Transparência, autoridade apontada como coatora, é incompetente para aplicar a pena de demissão a servidor vinculado a outra pasta, qual seja a da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.
A propósito, esclareço que esta Corte Superior de Justiça possui jurisprudência segundo a qual, de acordo com os comandos normativos contidos no art. 18 da Lei n.º 10.683⁄03 c.c. o art. 4.º do Decreto n.º 5.480⁄05, a Controladoria-Geral da União possui competência para instaurar ou avocar Processos Administrativos Disciplinares e aplicar sanções disciplinares a servidores públicos, inclusive a demissão de cargo público e a destituição de cargo em comissão.
Nesse sentido:
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CARGO EM COMISSÃO. DESTITIUIÇÃO. AUTORIDADE IMPETRADA. COMPETÊNCIA. LEGALIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIOS. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA.
I - A Controladoria-Geral da União, como órgão central do sistema correicional, tem competência para instaurar e avocar processos administrativos contra os servidores vinculados ao Poder Executivo Federal, nos termos do artigo 18 da Lei nº 10.683⁄2003.
II - Em decorrência, compete ao  Ministro de Estado do Controle e da Transparência o julgamento dos respectivos processos, quando se tratar da aplicação das penalidades de demissão, suspensão superior a trinta dias, cassação de aposentadoria e destituição de cargo, conforme artigo 4º do Decreto nº 5.480⁄2005, que regulamentou a Lei nº 10.683⁄2003.
III - Na espécie, foi aplicada a penalidade de conversão de exoneração em destituição de cargo em comissão ao impetrante pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparência, decorrente de processo administrativo disciplinar desenvolvido no âmbito da Controladoria-Geral da União, em função da autoridade envolvida (ex-presidente da FUNASA) e da inexistência de condições objetivas para realização do procedimento no órgão de origem.
[...]

Segurança denegada." (MS 14.534⁄DF, 3.ª Seção, Rel. Min. FELIX FISCHER, DJe de 04⁄02⁄2010.)

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO MINISTRO DE ESTADO DO CONTROLE E DA TRANSPARÊNCIA. DEMISSÃO POR JUSTA CAUSA DE EMPREGADO DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. COMPETÊNCIA DAQUELE ÓRGÃO PARA AVOCAR E INSTAURAR PROCESSOS ADMINISTRATIVOS VISANDO À APLICAÇÃO DE PENALIDADE A TODOS OS SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL. REQUISITO DO FUMUS BONI IURIS NÃO COMPROVADO. LIMINAR INDEFERIDA.
[...]
2. No caso dos autos, não restou demonstrado, de forma inequívoca, a relevância do direito invocado, na medida em que a Controladoria-Geral da União possui  competência institucional e legal para instaurar ou avocar processos administrativos e aplicar sanções disciplinares a todos os servidores da Administração Pública Federal. Por sua vez, cabe ao Ministro de Estado do Controle e da Transparência julgá-los, nas hipóteses de demissão, suspensão superior a trinta dias, cassação de aposentadoria e destituição de cargo. Tal é a inteligência dos arts. 18 da Lei 10.683⁄2003 e 4º do Decreto n. 5.480⁄2005. Precedente da Primeira Seção: AGMS 14.073⁄DF, da relatoria do Ministro Teori Albino Zavascki, DJe de 6.4.2009.

3. Agravo regimental não provido." (AgRg no MS 14.123⁄DF, 1.ª Seção, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe de 25⁄05⁄2009.)

"ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO MINISTRO DE ESTADO DO CONTROLE E DA TRANSPARÊNCIA. DEMISSÃO POR JUSTA CAUSA DE EMPREGADO DA EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. AUSÊNCIA DO REQUISITO DO FUMUS BONI IURIS. LIMINAR INDEFERIDA." (AgRg no MS 14.073⁄DF, 1.ª Seção, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe de 06⁄04⁄2009.)

No que tange ao argumento de que devem ser consideradas ilegais as disposições contidas no art. 4.º, § 4.º, do Decreto n.º 5.480⁄05, esclareço que, no ponto, o ato acoimado de lesivo corresponde à chamada lei em tese, ou seja, a ato administrativo normativo, de efeitos abstratos e genéricos, e não a ato concreto praticado pela autoridade apontada como coatora.
Nessas condições, sendo incontroverso na doutrina e na jurisprudência o entendimento de que o mandado de segurança não é instrumento próprio para atacar lei em tese, a pretensão formulada no presente recurso encontra óbice na Súmula n.º 266 do Supremo Tribunal Federal, conforme decidido pela Corte a quo.
Nesse sentido:
"PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. MEDIDA IMPETRADA CONTRA LEI EM TESE. IMPOSSIBILIDADE. APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 266 DO STF.
1. Trata-se, na origem, de mandado de segurança impetrado contra a promulgação da Lei estadual n. 12.497⁄06 em razão da revogação por ela promovida da Lei estadual n. 610⁄50, que autorizava o Governo do Estado a instituir um serviço especial de assistência aos médicos, delegando sua execução à associação recorrente.
2. O acórdão recorrido indeferiu a inicial por se tratar o mandado de segurança via inadequada para atacar lei em tese.
3. Nas razões recursais, sustenta a parte recorrente, em síntese, que a Lei estadual n. 610⁄50, apesar de antiga, não encontrava-se revogada quando da entrada em vigor da Lei estadual n. 12.497⁄06, de modo que a lei revogadora (a mais recente) produz efeitos concretos – não caracterizando, pois, lei em tese –, ao impedir que permanecesse existente o serviço de assistência aos médicos mediante a cobrança de uma "taxa de assistência".
4. A adotar-se o entendimento sufragado na tese recursal, toda e qualquer lei posterior, mesmo as que não contivessem cláusula de revogação expressa, poderia e deveria ser considerada como lei de natureza concreta, justamente porque um dos efeitos produzidos por qualquer norma é a revogação, ainda que tácita (ou seja, a despeito de inobservada a previsão do art. 9º da Lei Complementar n. 95⁄98), das normas anteriores com ela manifestamente incompatíveis – aplicação do critério temporal de resolução do conflito de normas.
5. Ora, se toda e qualquer lei tem ao menos este efeito – e, sobre isto, não há dúvidas hermenêuticas –, o Verbete n. 266 do Supremo Tribunal Federal seria inconclusivo ou, inclusive, despiciendo, porque não haveria espécie de lei que não detivesse efeitos concretos.
6. A revogação expressa da lei anterior pela lei anterior não tem o condão de caracterizar este último diploma normativo como lei de efeitos concretos pois, quanto ao efeito revocatório, tem-se caso de previsão abstrata (expressa ou tácita) e geral, de maneira que o objetivo da impetração, de fato, esbarra no já mencionado óbice sumular.

7. Recurso ordinário em mandado de segurança não provido." (RMS 31.413⁄SP, 2.ª Turma, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe de 17⁄08⁄2011.)

"PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA LEI EM TESE. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA N. 266⁄STF.
1. A impetração volta-se contra ato normativo geral e abstrato que não atingiu diretamente a esfera do direito individual dos impetrantes, razão pela qual a irresignação não pode ser deduzida pela via do mandado de segurança.
2. Incide, no caso, o enunciado da Súmula n. 266 do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual não cabe mandado de segurança contra lei em tese.

3. Agravo regimental improvido." (AgRg no RMS 23.093⁄RJ, 5.ª Turma, Rel. Min. JORGE MUSSI, DJe de 13⁄12⁄2010.)

"RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR. LEI ESTADUAL. AGENTE PRISIONAL. ATRIBUIÇÃO. ORIENTADOR SOCIOEDUCACIONAL. PREVISÃO LEGAL. ILEGALIDADE DO ATO QUE DEU CUMPRIMENTO À LEI. NÃO CONFIGURAÇÃO. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
[...]
II - Na espécie, por não estarem autorizados legalmente a deixar de praticar os atos perseguidos neste "writ" – o que, por isso mesmo, já afasta a sua abusividade e ilegalidade – , a segurança se dirige contra preceitos normativos de natureza abstrata (lei em tese) o que, segundo a jurisprudência do c. Supremo Tribunal Federal (Súmula nº 266), é insuscetível de impugnação na via do mandamus.

Recurso ordinário desprovido, em razão da inadequação da via eleita." (RMS 20.833⁄MT, 5.ª Turma, Rel. Min. FELIX FISCHER, DJ de 18⁄12⁄2006.)

De outra parte, não se mostra pertinente a afirmação de que a aplicação da pena de demissão, baseada em ato de improbidade administrativa, somente poderia ser infligida pelo Judiciário.
Ora, é dever indeclinável da Administração apurar e, eventualmente, punir os servidores que vierem a cometer ilícitos de natureza disciplinar, a teor da Lei n.º 8.112⁄90, litteris:

"Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua instauração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado a ampla defesa."

Nessas condições, conforme entendimento da 3.ª Seção desta Corte Superior de Justiça, em face da independência entre as esferas administrativa e penal, o fato de o ato demissório não defluir de condenação do servidor, exarada essa no bojo de processo judicial, não implica ofensa aos ditames da Lei n.º 8.492⁄92 nos casos em que a citada sanção disciplinar é aplicada como punição a ato que, tal como ocorre na espécie, pode, em tese, ser classificado como de improbidade administrativa, mas não está expressamente tipificado no citado diploma legal, devendo, nesses casos, preponderar a regra prevista na Lei n.º 8.112⁄90.
Nesse sentido:
"MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INFRAÇÃO DISCIPLINAR GRAVE. ATO DE IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO PARA DESENVOLVIMENTO DE PROJETO DE PESQUISA. DEMISSÃO APLICADA EM PROCESSO ADMINISTRATIVO.
Infração disciplinar grave que constitui ato de improbidade é causa de demissão independente de processo judicial prévio.
Independência das instâncias administrativa e instância judicial civil e penal.
O que distingue o ato de improbidade administrativa da infração disciplinar por improbidade, e assim a necessidade ou não de prévia ação judicial, é a natureza da infração, pois a lei funcional tutela a conduta do servidor estabelecendo regime jurídico próprio enquanto a lei de improbidade dispõe sobre sanções aplicáveis a todos os agentes públicos, servidores ou não, no interesse da preservação e integridade do patrimônio público.
Quando o ato do servidor é ato típico de improbidade em sentido estrito tipificado nos arts. 9º, 10 ou 11 da Lei nº 8.492⁄1992 e se pretende a aplicação das penalidades ali previstas, além da demissão, a investigação prévia deve ser judicial. As improbidades não previstas ou fora dos limites da lei de improbidade ainda quando se recomende a demissão, sujeitam-se à lei estatutária, prevalecendo portanto o art. 132, IV da Lei nº 8.112⁄90.
Caso em que o servidor desatendeu regra de administração caracterizando comportamento infringente da disciplina estatutária. Falta grave que justifica a demissão.
Precedentes do STF que não ficam desautorizados pelo acórdão no MS 24.699-DF (Eros Grau, 1ª Turma) em sentido contrário. Precedentes da 3ª Seção do STJ unânimes.

Mandado de Segurança denegado, cassada a medida liminar." (MS 15.054⁄DF, 3.ª Seção, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p⁄ Acórdão Min. GILSON DIPP, DJe de 19⁄12⁄2011; sem grifos no original.)

MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. REMESSA DE VALORES PARA O EXTERIOR, SEM DECLARAÇÃO DE IMPOSTO DE RENDA. CONDUTA ÍMPROBA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR – PAD. PROVA EMPRESTADA DO JUÍZO CRIMINAL. OBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS CIVIL, PENAL E ADMINISTRATIVA. PENA DE DEMISSÃO IMPOSTA PELA ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO INDEMONSTRADO.
1. A análise das ponderações lançadas pelo Impetrante concernentes à má interpretação dos fatos pela Autoridade Administrativa demandam, necessária e inequivocamente, revolvimento das provas examinadas no PAD, o que é sabidamente vedado na estreita via do mandamus.
2. O direito líquido e certo, passível de ser argüido na via mandamental, deve ser demonstrado com prova documental pré-constituída, prescindindo de dilação probatória. Precedentes.
3. Não há qualquer impeço ao aproveitamento no PAD de provas produzidas no Juízo criminal, desde que devidamente submetidas ao contraditório, como ocorreu no caso em tela. Precedentes.
4. Embora possam se originar a partir de um mesmo fato, a apuração de falta administrativa realizada no PAD não se confunde com a ação de improbidade administrativa, esta sabidamente processada perante o Poder Judiciário, a quem cabe a imposição das sanções previstas nos incisos do art. 12 da Lei n.º 8.429⁄92. Há reconhecida independência das instâncias civil, penal e administrativa.
5. A pena de demissão não é exclusividade do Judiciário. Na realidade, é dever indeclinável da Administração apurar e, eventualmente, punir os servidores que vierem a cometer ilícitos de natureza disciplinar.
6. A conduta do servidor tida por ímproba não precisa estar, necessária e diretamente, vinculada com o exercício do cargo público. Com efeito, mesmo quando a conduta é perpetrada fora das atividades funcionais, se ela evidenciar incompatibilidade com o exercício das funções do cargo, por malferir princípios basilares da Administração Pública, é sim passível de punição na esfera administrativa, inclusive com a pena máxima de demissão, mormente como no caso em apreço em que o servidor, Auditor Fiscal da Receita Federal, apresenta enriquecimento ilícito, por acumular bens desproporcionais à evolução do patrimônio e da renda – fato esse, aliás, que também está em apuração na esfera penal –, remetendo significativo numerário para conta em banco na Suíça, sem a correspondente declaração de imposto de renda. Inteligência do art. 132, inciso IV, da Lei n.º 8.112⁄90, c.c. o art. 11 da Lei n.º 8.429⁄92.

7. Segurança denegada. Agravo regimental prejudicado." (MS 12.536⁄DF, Rel.ª Min.ª LAURITA VAZ, DJe de 26⁄09⁄2008.)

De outro norte, assinalo que o processo administrativo em questão teve regular processamento, com a estrita observância ao princípio do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, sem qualquer evidência de efetivo prejuízo à defesa do Impetrante.
Nessas condições, cumpre asseverar que eventual nulidade processual exige a respectiva comprovação do prejuízo à defesa, o que não ocorreu no presente caso. Assim, aplicável à espécie o princípio do pas de nullité sans grief.
Ilustrativamente:
"RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. JULGAMENTO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DO QUAL PARTICIPA MAGISTRADO QUE SE DECLARA SUSPEITO. INOCORRÊNCIA DE PREJUÍZO PARA O RESULTADO DO DECISUM. NULIDADE AFASTADA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. EXTRAPOLAÇÃO DE PRAZO DE CONCLUSÃO. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. IRREGULARIDADES PROCEDIMENTAIS. INOCORRÊNCIA. PROVAS ILÍCITAS. INEXISTÊNCIA. NULIDADES AFASTADAS.
[...]
II - A extrapolação do prazo para conclusão e julgamento do processo administrativo disciplinar não acarreta a sua nulidade, se, em razão disso, não houve qualquer prejuízo para a defesa do acusado. Aplicação do princípio da pas de nullité sans grief. (Precedente: MS 13.589⁄DF, 3ª Seção, de minha relatoria, DJe de 02⁄02⁄09).
III - O reconhecimento de nulidade de processo administrativo disciplinar pressupõe a comprovação de efetivo prejuízo à defesa, o que não ocorrera na espécie. (Precedente: MS 13.646⁄DF, 3ª Seção, de minha relatoria, DJe de 11⁄11⁄2008).
[...]

Recurso ordinário desprovido." (RMS 24.798⁄PE, 5.ª Turma, Rel. Min. FELIX FISCHER, DJe de 16⁄03⁄2009.)

"ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. ATO DE DEMISSÃO IMINENTE E ATUAL. JUSTO RECEIO EVIDENCIADO. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM RECONHECIDA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.
[...]
5. Eventual nulidade no Processo Administrativo exige a respectiva comprovação do prejuízo sofrido, o que não restou configurado na espécie, sendo, pois, aplicável o princípio pas de nullité sans grief.
[...]

7. Segurança denegada, com a conseqüente revogação da liminar anteriormente concedida." (MS 8.030⁄DF, 3.ª Seção, Rel.ª Min.ª LAURITA VAZ, DJ de 06⁄08⁄2007; sem grifo no original.)

No mérito, de acordo com a jurisprudência desta Corte Superior de Justiça, a improbidade administrativa é imputação que deve ter como escopo a punição do agente público desonesto e desleal, cuja conduta esteja inquinada pela deslealdade, desonestidade, má-fé e desrespeito aos princípios da administração pública, tendo como objetivo manifesto a obtenção de vantagem indevida para si ou para outrem em flagrante prejuízo ao erário.
Nesse sentido:
"ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOSIMETRIA DAS SANÇÕES APLICADAS POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 7⁄STJ.
1. À luz de abalizada doutrina: "A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, § 4º). A probidade administrativa  consiste no dever de o "funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem(...)." in José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 24ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2005, p-669.
[...]

Agravo regimental improvido." (AgRg no AREsp 176.178⁄PI, 2.ª Turma, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe de 29⁄06⁄2012; sem grifos no original.)

"ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PREFEITO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROMOÇÃO PESSOAL INDEVIDA NO CEMITÉRIO LOCAL POR OCASIÃO DO FERIADO DE FINADOS. ART. 11 DA LEI 8.429⁄92. ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) NÃO CONFIGURADO. AGRAVO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL DESPROVIDO.
1. A Lei da Improbidade Administrativa (Lei 8.429⁄92) objetiva punir os praticantes de atos dolosos ou de má-fé no trato da coisa pública, assim tipificando o enriquecimento ilícito (art. 9o.), o prejuízo ao erário (art. 10) e a violação a princípios da Administração Pública (art. 11); a modalidade culposa é prevista apenas para a hipótese de prejuízo ao erário (art. 10).
2. Não se tolera, porém, que a conduta culposa dê ensejo à responsabilização do Servidor por improbidade administrativa; a negligência, a imprudência ou a imperícia, embora possam ser consideradas condutas irregulares e, portanto, passíveis de sanção, não são suficientes para ensejar a punição por improbidade; ademais, causa lesão à razoabilidade jurídica o sancionar-se com a mesma e idêntica reprimenda demissória a conduta ímproba dolosa e a culposa (art. 10 da Lei 8.429⁄92), como se fossem igualmente reprováveis, eis que objetivamente não o são.
3. O ato ilegal só adquire os contornos de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvada pela má-intenção do administrador, caracterizando a conduta dolosa; a aplicação das severas sanções previstas na Lei 8.429⁄92 é aceitável, e mesmo recomendável, para a punição do administrador desonesto (conduta dolosa) e não daquele que apenas foi inábil (conduta culposa).
[...]
7. Não tendo sido associado à conduta do recorrente o elemento subjetivo doloso, qual seja, o propósito desonesto, não há que se falar em cometimento de ato de improbidade administrativa.

8. Agravo Regimental do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL desprovido." (AgRg no AREsp 21.662⁄SP, 1.ª Turma, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe de 15⁄02⁄2012; sem grifos no original.)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429⁄92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS.
1. "A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei" (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828).
2. Para que se configure a improbidade, devem estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429⁄92.
4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa.

5. Recursos especiais providos." (REsp 654.721⁄MT, 1.ª Turma, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23⁄06⁄2009, DJe de 01⁄07⁄2009; sem grifos no original.)

"ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, I, DA LEI 8.429⁄92. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO PÚBLICO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
1. "O objetivo da Lei de Improbidade é punir o administrador público desonesto, não o inábil. Ou, em outras palavras, para que se enquadre o agente público na Lei de Improbidade é necessário que haja o dolo, a culpa e o prejuízo ao ente público, caracterizado pela ação ou omissão do administrador público." (Mauro Roberto Gomes de Mattos, em "O Limite da Improbidade Administrativa",  Edit. América Jurídica, 2ª ed. pp. 7 e 8).
2. "A finalidade da lei de improbidade administrativa é punir o administrador desonesto" (Alexandre de Moraes, in "Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional", Atlas, 2002, p. 2.611).
3. "De fato, a lei alcança o administrador desonesto, não o inábil, despreparado, incompetente e desastrado" (REsp 213.994-0⁄MG, 1ª Turma, Rel. Min. Garcia Vieira, DOU de 27.9.1999).
4. "A Lei nº 8.429⁄92 da Ação de Improbidade Administrativa, que explicitou o cânone do art. 37, § 4º, da Constituição Federal, teve como escopo impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9); b) em que causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade pública" (REsp nº 480.387⁄SP, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª T, DJU de 24.5.2004, p. 162).
[...]
10. Ilegalidade que, se existir, não configura ato de improbidade administrativa.

11. Recurso especial provido." (REsp 758.639⁄PB, 1.ª Turma, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, DJ de 15⁄05⁄2006.; sem grifos no original.)

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CESSÃO DE EMPREGADO DE EMPRESA ESTATAL. ÔNUS PARA A EMPRESA CEDENTE. POSSIBILIDADE. DECRETO N. 99.955⁄90. VERBAS INDENIZATÓRIAS. MUDANÇA DE DOMICÍLIO. PERCEPÇÃO POR SERVIDOR DA UNIÃO OU POR NOMEADO PARA CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO PÚBLICA. LEGALIDADE. LESÃO AO ERÁRIO. INEXISTÊNCIA. RECURSO PROVIDO.
[...]
II - Lei n. 8.429⁄92. Fixação do âmbito de aplicação. Perspectiva teleológica. Artigos 15, inc. V e 37, § 4º, da CF. O ato de improbidade, a ensejar a aplicação da Lei n. 8.429⁄92, não pode ser identificado tão somente com o ato ilegal. A incidência das sanções previstas na lei carece de um plus, traduzido no evidente propósito de auferir vantagem, causando dano ao erário, pela prática de ato desonesto, dissociado da moralidade e dos deveres de boa administração, lealdade e boa-fé.
[...]

VII - Recurso provido." (REsp 269.683⁄SC, 2.ª Turma, Rel.ª Ministra LAURITA VAZ, Rel. p⁄ Acórdão Min. PAULO MEDINA, DJ de 03⁄11⁄2004; sem grifos no original.)

"ADMINISTRATIVO – RESPONSABILIDADE DE PREFEITO – CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO – AUSÊNCIA DE PREJUÍZO.
Não havendo enriquecimento ilícito e nem prejuízo ao erário municipal, mas inabilidade do administrador, não cabem as punições previstas na Lei nº 8.429⁄92.
A lei alcança o administrador desonesto, não o inábil.

Recurso improvido." (REsp 213.994⁄MG, 1.ª Turma, Rel. Min. GARCIA VIEIRA, DJ de 27⁄09⁄1999; sem grifos no original.)

Entretanto, na hipótese, não restou comprovado que as condutas praticadas pelo Impetrante – e que redundaram na aplicação da pena de demissão – possam ser tipificadas como atos de improbidade administrativa.
Ora, conforme se deflui do exame das conclusões do processo administrativo disciplinar e dos elementos probantes que instruíram o presente mandamus, não há demonstração cabal de que o proceder levado a termo pelo Impetrante foi praticado sob as máculas da má-fé, deslealdade ou desonestidade.
Isso porque não decorreu daqueles atos administrativos dano ao erário, tendo em vista que os serviços contratados e pagos foram efetivamente realizados, sem que a respeito desses tenha havido arguição quanto a eventual superfaturamento.
De outra parte, igualmente, não há nenhum comprovação nos autos que diga respeito à odiosa prática de corrupção, muito menos de que tenha decorrido benefício ilícito para o ora Impetrante ou em favor de terceiros.
Por oportuno, conquanto não tenha o condão de vincular o julgamento do Poder Judiciário, trago à colação, por corroborar as ilações acima delineadas, os seguintes trechos do acórdão prolatado pelo Tribunal de Contas da União em sede de tomada de contas especial, litteris:
"[...]
2. Os presentes autos versam sobre irregularidades havidas no âmbito da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (SPOA⁄Mapa), que podem ser resumidas e relacionadas aos seguintes responsáveis:
[...]
c) reconhecimento da situação de inexigibilidade de licitação para contratação direta da aquisição de licença de uso de softwares e prestação de serviços de informática, por inexigibilidade de licitação, sem que estivesse comprovada a exclusividade da contratada (Antônio Vieira de Souza);
[...]
i) reconhecimento de situação de inexigibilidade em valores inferiores aos constantes das propostas vencedora e dos instrumentos de contratos firmados (Antônio Vieira de Souza);
[...]
3. O conjunto das irregularidades relacionadas acima tem como característica a ausência de superfaturamento, de pagamentos sem a devida contraprestação em serviços ou bens, e de obtenção de vantagens pessoais indevidas que maculem a dignidade da função pública. Verificou-se, por meio de perícia técnica e do exame levado a efeito pela Secex, que os valores pagos pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Mapa guardam grande semelhança com os praticados em outros órgãos da Administração Pública e as notas fiscais estão correlacionadas com as ordens de serviço. Além disso, o pagamento sem a devida contraprestação só poderia ser provada à época dos fatos, pois a forma de aferição da validade do recebimento dos serviços (atestação das horas efetivamente trabalhadas) impede que isso seja viável agora.
4. Portanto, antes de adentrar no exame das razões de justificativa apresentadas a respeito das irregularidades relacionadas acima, devo afirmar que apesar da presença de impropriedades ensejadoras de multa em desfavor dos gestores envolvidos, não vejo razões para qualificar como gravíssimas as irregularidades versadas nos presentes autos, de modo a ensejar a inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública federal, nos termos do art. 60 da Lei Orgânica.
[...]
16. O Sr. Antônio Vieira de Souza justifica o reconhecimento da situação de inexigibilidade em valores inferiores ao da proposta e ao dos instrumentos de contrato firmados, pela ausência de liberação dos créditos correspondentes. Como determinam os arts. 14 e 16 da Lei nº 8.666⁄93, num contrato de aquisição de bem, devem estar corretamente indicados os recursos orçamentários necessários para seu pagamento, e a publicação da justificativa de inexigibilidade (art. 26 do mesmo diploma) deve ser feita de modo a deixar claro o valor total da operação. Logo, não se pode justificar a diferença entre o extrato de contrato publicado e o termo contratual, utilizando-se do argumento de que não havia créditos orçamentários suficientes para a contratação, o que, em última análise, seria uma outra prática de ato irregular, nos termos do art. 73 do Decreto-lei nº 200⁄67.
[...]
20. Destarte, pedindo vênias para não acolher integralmente a proposta da Unidade Técnica e do Ministério Público, Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Plenário.
[...]
9.2. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator em:
9.1. conhecer da presente representação, nos termos do art. 237, inciso III, parágrafo único, combinado com art. 235 do Regimento Interno deste Tribunal, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. com fulcro no art. 250, § 2º, do Regimento Interno, rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. [...], Antônio Vieira de Sousa [...], aplicando-lhes, de forma individual, a multa prevista no art. 268 inciso II, do mesmo diploma c⁄c art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443⁄92, nos valores de [...] R$ 3.500,00 (três mil e quinhentos reais) [...], respectivamente, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dais, a contar das notificações, para comprovarem perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente acórdão até a dos efetivos pagamentos, se forem pagas até o vencimento, na forma da legislação em vigor;" (fls. 346⁄351; sem grifos no original.)

Como se vê, a Corte de Contas não entendeu ter a conduta do Impetrante implicado mácula à dignidade da função pública, sendo inapta a alicerçar a severa pena de demissão. Nesse diapasão, considerando ter havido mera irregularidade, determinou a aplicação de multa ao servidor, no valor de R$ 3.500,00 (três mil e quinhentos reais), como medida suficiente a reprimir o citado ato.
Dito isso, esclareço que, nos termos do art. 128 da Lei n.º 8.112⁄90, a aplicação da penalidade na esfera administrativa deve considerar as circunstâncias objetivas do fato – natureza da infração, dano que dela provir à Administração –, bem como as subjetivas do infrator, isto é, atenuantes e antecedentes funcionais.
A propósito, confiram-se os seguintes precedentes:
"MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. DEMISSÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. VÍCIOS. INEXISTÊNCIA. TIPIFICAÇÃO INADEQUADA DA CONDUTA DO IMPETRANTE. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. INOBSERVÂNCIA. ORDEM CONCEDIDA.
[...]
2. Para a aplicação da pena máxima faz-se necessária a existência de provas suficientes da prática da infração prevista na lei, bem como impõe-se a observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade da pena, o que não ocorreu no caso, uma vez que não se levou em conta o disposto no art. 128 da Lei nº 8.112⁄90.

3. Ordem concedida." (MS 13.678⁄DF, 3.ª Seção, Rel.ª Min.ª MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, DJe de 01⁄08⁄2011; sem grifos no original.)

"MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CARGO EM COMISSÃO. DESTITIUIÇÃO. AUTORIDADE IMPETRADA. COMPETÊNCIA. LEGALIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIOS. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA.
[...]
III - Na espécie, foi aplicada a penalidade de conversão de exoneração em destituição de cargo em comissão ao impetrante pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparência, decorrente de processo administrativo disciplinar desenvolvido no âmbito da Controladoria-Geral da União, em função da autoridade envolvida (ex-presidente da FUNASA) e da inexistência de condições objetivas para realização do procedimento no órgão de origem.
IV - In casu, a aplicação da penalidade de destituição de cargo em comissão ao impetrante não ofende o artigo 128 da Lei nº 8.112⁄90, bem como os princípios da individualização da pena, motivação, legalidade, razoabilidade e proporcionalidade,
V - Isso porque os fatos apurados são de extrema gravidade e causaram vultosa lesão ao erário que poderia ter sido evitada pelo impetrante. Demais disso, as condutas a ele imputadas estão devidamente corroboradas pelas provas produzidas no procedimento administrativo disciplinar, revelando-se o ato destitucional devidamente motivado de acordo com a ordem jurídica, além de razoável e proporcional para a hipótese em julgamento.

Segurança denegada." (MS 14.534⁄DF, 3.ª Seção, Rel. Min. FELIX FISCHER, DJe de 04⁄02⁄2010.)

Nesse diapasão, após analise pormenorizada dos autos, tenho que, entre as circunstâncias objetivas da conduta e as subjetivas do Indiciado e a imposição da pena de demissão de cargo público, não foram observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
Ao Impetrante foram imputadas as seguintes condutas: (i) facilitação quanto à ocultação de fraude contratual; (ii) registro no SIAFI de "[...] despesas com contratos estimados. Isso permitiu o reforço de empenho sem qualquer limite [...]" (fl. 190); e (iii) ofensa ao princípio da publicidade e ao da congruência, esse último insculpido no art. 54, § 2.º, da Lei n.º 8.666⁄93.
Assim, por meio da Portaria n.º 512 (fl. 208), publicada no Diário Oficial da União de 09⁄04⁄2008, restou determinada a demissão do ora Impetrante, com base no art. 132, incisos IV e X, e 135 da Lei n.º 8.112⁄90 (improbidade administrativa, lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional).
Ora, conforme já consignado, as condutas reprováveis imputadas ao Impetrante – embora irregulares –, não se encontram maculadas por dolo ou culpa grave. Portanto, afastada a improbidade administrativa, é de direito arredar-se também a subsunção da presente hipótese às prescrições legais acima indicadas.
Por oportuno, esclareço que deixo de aplicar ao Impetrante pena de menor gravame, porquanto, ante os mesmos fatos, este já restou condenado, pelo Tribunal de Contas da União, ao pagamento de multa ao servidor, no valor de R$ 3.500,00 (três mil e quinhentos reais).
Ante o exposto, existindo o direito líquido e certo alegado, CONCEDO A SEGURANÇA pleiteada para ANULAR o ato de demissão ora impugnado e, por conseguinte, DETERMINAR a reintegração do Impetrante. E julgo PREJUDICADO o agravo regimental interposto contra a decisão que indeferiu a liminar requerida.
É como voto.
 
MINISTRA LAURITA VAZ
Relatora

Documento: 21449473RELATÓRIO, EMENTA E VOTO
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