jusbrasil.com.br
13 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Superior Tribunal de Justiça
há 9 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

T1 - PRIMEIRA TURMA

Publicação

Julgamento

Relator

Ministro BENEDITO GONÇALVES
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Relatório e Voto

 
RELATOR : MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
RECORRENTE : LUIZ ORNELAS NETO
ADVOGADO : JOÃO BRUNO DACOME BUENO E OUTRO(S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ
RELATÓRIO

O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator): Trata-se de recurso especial interposto pelo Luiz Ornelas Neto contra acórdão do TJ⁄PR, cuja ementa é a seguinte:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - EDUCAÇÃO - DESTINAÇÃO DE PERCENTUAL INFERIOR AO CONSTITUCIONALMENTE PREVISTO - PRELIMINARES - AGENTE POLÍTICO - LEGITIMIDADE PARA FIGURAR NO PÓLO PASSIVO - LEI N. 8.429⁄92 - CONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELO ÓRGÃO ESPECIAL - MÉRITO - DESTINAÇÃO DE VERBAS - RESPONSABILIDADE DO PREFEITO - ATITUDE INESCUSÁVEL - DESNECESSIDADE DA CARACTERIZAÇÃO DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO AGENTE OU DE LESÃO AO ERÁRIO - PENALIDADES APLICADAS COM OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE - CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO AGRAVO RETIDO E APELAÇÃO PROVIDA.

Alega-se violação do art. 535 do CPC, dos artigos 11 e 12 da Lei n. 8.429⁄1992 e do art. 331 do CPC. Sustenta que o Tribunal de origem estava obrigado a pronunciar-se sobre a inconstitucionalidade da Lei n. 8.429⁄1992 e quanto à ilegitimidade passiva; que não houve comprovação de conduta dolosa na não aplicação de recursos na educação, não estando caracterizado o ato ímprobo que atenta contra os princípios administrativos; e que a sanções de suspensão dos direitos políticos e de pagamento de multa civil não observam o princípio da razoabilidade.

Contrarrazões às fls. 736 e seguintes.

Parecer do Ministério Público Federal pelo não provimento do recurso.

É o relatório.

 
 
EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO DESTINAÇÃO DO PERCENTUAL MÍNIMO DE RECEITA DE IMPOSTOS NA MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO. ART. 212 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONDUTA COMISSIVA POR OMISSÃO, CUJA AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO COMPETE AO ADMINISTRADOR PÚBLICO. PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES APLICADAS.
1. Recurso especial no qual se discute a caracterização de ato ímprobo em razão da não destinação de 25% das receitas provenientes de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme determinação do art. 212 da Constituição Federal.
2. O administrador público, que não procede à correta gestão dos recursos orçamentários destinados à educação, salvo prova em contrário, pratica conduta omissiva dolosa, porquanto, embora saiba, com antecedência, em razão de suas atribuições, que não será destinada a receita mínima à manutenção e desenvolvimento do ensino, nada faz para que a determinação constitucional fosse cumprida, respondendo, assim, pelo resultado porque não fez nada para o impedir.
3. Caracterizado o ato ímprobo, verifica-se que não há desproporcionalidade na aplicação das penas de suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos e de pagamento de multa civil no valor equivalente a duas remunerações percebidas como Prefeito do Município.
4. Recurso especial não provido.
 
 
VOTO

O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator): Recurso especial originado de ação civil pública movida pelo Ministério Público do Estado do Paraná contra Luiz Ornelas Neto, por meio da qual se apura a prática de ato ímprobo, em razão de, no exercício de 1998, não ter havido a destinação de 25% das receitas provenientes de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme determinação do art. 212 da Constituição Federal.

Em primeiro grau de jurisdição, o pedido foi julgado improcedente, nos seguintes termos, no que interessa:

[...]
Indubitavelmente, o requerido feriu o princípio da legalidade, pois a determinação constitucional para que Estados, Distrito Federal e Municípios apliquem, no mínimo, vinte e cinco por cento das suas receitas resultantes de impostos, inclusive as provenientes de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino é de clareza cristalina, não comportando interpretações que se traduzam em exceções. Há que se ponderar, todaiva, que com a inobservância da norma o requerido não visou auferir qualquer vantagem de cunho pessoal, pois os recursos que deixaram de ser aplicados em educação foram aplicados em outras finalidades, respeitado o interesse público. Pelo menos nos autos não há qualquer prova do contrário. A improbidade administrativa deve ser analisada sem se perder de vista critérios como razoabilidade e da proporcionalidade, nem se descurar que a palavra improbidade remete à desonestidade, e não à incapacidade administrativa. [...] Ora, se a norma permite, em tese, a candidatura de pessoa sem nenhum preparo técnico para o exercício da função, não seria razoável exigir dessa pessoa, após eleita, preparo e conhecimentos aprofundados sobre administração pública; e a punição rigorosa à inobservância de suas regras, especialmente se não há indícios de que tenha obrado de má-fé, tirado algum proveito pessoal da transgressão à norma ou sequer causado prejuízo ao erário.

O Parquet apelou, aduzindo que "o ex-prefeito deve ser censurado pelo ato comissivo por omissão intentato pelo próprio, enquanto prefeito municipal junto ao Município de Floraí, quanto ao fato de, no ano de 1998, não ter atentado para o disposto no artigo 212 da Constituição Federal, ou seja, aplicou apenas 18% da receita na educação, quando deveria ter aplicado, no mínimo, 25%" (fl. 603).

O Tribunal de origem, no que interessa, decidiu:

Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedente o pedido da ação civil pública ajuizada pelo apelante em face do apelado.
Pugna preliminarmente o apelado pelo conhecimento e apreciação do agravo retido interposto contra a decisão que rejeitou as preliminares de ilegitimidade passiva e inconstitucionalidade da Lei n. 8.429⁄92.
A alegada ilegitimidade do apelado para figurar no pólo passivo da demanda, sob o argumento de que o STF está firmando jurisprudência no sentido de que os agentes políticos estão fora do alcance da Lei de Improbidade, deve ser afastada.
Ao contrário do que sustenta, os agentes políticos podem ser sujeitos passivos de ações fundadas na Lei de Improbidade Administrativa que assim dispõe em seu art. 2º: "Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior".
Referido conceito abrangente de agente público, engloba, por conseqüência, o agente político, legitimando, assim, o ex-prefeito para responder por atos imputados de ímprobo cometidos durante seu mandato.
A existência de outras leis específicas que tratam de crimes de responsabilidade de agentes políticos, não os exclui do pólo passivo de ação fundada na Lei de Improbidade Administrativa, como a dos autos.
Ressalte-se, ainda, que nada foi decidido pelo STF, até o presente momento, no sentido desta exclusão, o que impede a invocação da jurisprudência do tribunal superior, eis que inexistente.
Alega, ainda, a inconstitucionalidade material e formal da Lei n. 8.429⁄92, ante a inobservância do princípio da bicameralidade na sua aprovação, pleiteando a sua declaração incidental, ou, então, a suspensão do processo até final julgamento da ADIN n. 2182-6, em tramitação perante o STF.
O Órgão Especial deste Tribunal, já firmou entendimento a respeito ao julgar improcedente, por unanimidade de votos, o incidente de declaração de inconstitucionalidade da referida lei:
"Constitucional. Controle Incidental de Constitucionalidade. Lei Federal n. 8.429⁄92 (Improbidade Administrativa). Alegação de vício no processo legislativo que a originou, por ofensa ao princípio da bicameralidade. Inocorrência. Projeto de lei cujo trâmite começou na Câmara dos Deputados, foi ao Senado Federal, casa revisora onde recebeu emenda substitutiva, sendo que, quando do seu retorno à casa inicial, o substitutivo foi aprovado parcialmente, substituindo em parte o projeto original. Incidente de declaração de inconstitucionalidade improcedente, com retorno dos autos à Câmara remetente" (TJPR - IncDInc 123.356-3⁄01 - OE - Rel. Des. Luiz Cézar de Oliveira, publ. 15.09.03).
Em conseqüência, e conforme dispõe o art. 481, parágrafo único, do CPC, "Os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário, ou ao órgão especial, a argüição de inconstitucionalidade, quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão", afastando, portanto, a pretendida declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 8.429⁄92.
Além disso, sabe-se que todos os artigos dessa lei foram questionados pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na Adin n. 2182, proposta pelo Partido Trabalhista Nacional contra o Presidente da República e o Congresso Nacional, em que se indeferiu a pleiteada liminar, mantendo-se em pleno vigor o seu texto.
Ademais, a ausência de fundamentação explicitando em que consistiria a alegada inconstitucionalidade material impede a sua apreciação, restando, dessa forma, afastada a preliminar de inconstitucionalidade da Lei n. 8.429⁄92.
Não vinga, pois, o agravo retido.
No tocante ao mérito, verifica-se que o Ministério Público ajuizou a presente ação civil pública sob o argumento de que o requerido, durante o mandato de prefeito, não respeitou o percentual mínimo a ser investido em educação, em flagrante ofensa ao art. 212 da CF, a caracterizar ato de improbidade administrativa.
O desrespeito ao percentual mínimo a ser destinado à educação, consubstanciou-se no fato da desaprovação das contas do então prefeito municipal, pelo Tribunal de Contas, por ofensa ao princípio da legalidade, ou seja, o não atendimento ao determinado no art. 212 da Constituição Federal, como consta de modo incontroverso nos autos e, assim, resta simplesmente analisar se tal ato constitui improbidade administrativa a ser punida na forma prevista na lei respectiva.
De fato, não restou efetivamente demonstrado se houve o desvio da verba pública, e qual o seu destino, porém se demonstrou o descumprimento de norma constitucional, por ato de responsabilidade do prefeito, o apelado, o que basta para a configuração da improbidade administrativa.
Como a eficácia da administração está condicionada ao atendimento da lei, a atuação do agente público deve ser pautada na norma legal, não se admitindo a prática de ato administrativo sem prévia e expressa permissão legal ou em desrespeito a norma pré-existente, como no caso dos autos. A aplicação de percentual inferior ao constitucionalmente previsto para educação caracteriza a ofensa, independentemente de se comprovar o dolo do agente, eis que sua atitude afrontou os princípios orientadores da administração pública.
Conforme bem explicitado no parecer do Procurador de Justiça: "aos agentes públicos é inescusável, portanto, o desconhecimento das normas jurídicas. Efetivamente, há o erro juridicamente permitido. Mas erros grosseiros, atos flagrantemente imorais, não podem ser desconhecidos. Mas, na hipótese, deve o agente comprovar que o erro se justificava e que, portanto, não houve má-fé. É no âmbito dessa digressão que se insere a questão colocada sob exame. Assim, e nesse rumo, os elementos circunstanciais colhidos não estão a apontar, às escâncaras que o apelado tenha incidido em erro desculpável. Na verdade, trata-se de violação de norma básica expressa inserta na Constituição Federal, razão porque revela-se inadmissível que qualquer agente político do executivo, seja federal, estadual ou municipal, alegue desconhecimento" (f. 560⁄561).
Assim, a simples alegação de que não se exige, para a eleição para o cargo de prefeito, conhecimento mínimo ou específico, não exime o agente público do cumprimento de suas obrigações, mais especificamente, as constitucionalmente previstas.
A ofensa à Constituição Federal, no que tange ao percentual mínimo que deve ser destinado à educação, constitui flagrante ofensa aos princípios administrativos pelos quais deve se pautar o agente político e, assim, constitui-se em ato ímprobo passível de penalidade.
Ainda que não haja prova do dolo caracterizador da má-fé, deve o apelado responder por culpa, já que é inescusável o desconhecimento das leis e normas jurídicas. E o erro não é aceitável, por lhe faltar diligência no trato da coisa pública. Trata-se mesmo de improbidade administrativa por ação apenas culposa porque o agente público não tinha a intenção de obter proveito patrimonial e o dano verificado não é relevante.
Ressalte-se, ainda, que o ato de improbidade previsto no artigo 11 da Lei n. 8.429⁄92 é o que atenta contra os princípios administrativos qualificado pela adjunção da imoralidade, sem proveito pessoal do agente público e sem lesividade material ao Poder Público, como no caso dos autos.
A inocorrência de lesividade ao erário não pode ser considerada forma de impedir o reconhecimento do ato de improbidade administrativa, vez que o artigo 21, da Lei n. 8.429⁄92, prevê expressamente que a aplicação das sanções previstas nessa lei independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público.
Conclui-se, portanto, ao contrário do entendimento adotado na sentença de primeiro grau, que a conduta do apelado, ao destinar a educação percentual inferior ao legalmente previsto, feriu os princípios da moralidade, da legalidade e da eficiência, pois, além de contrariar a Constituição Federal, causou prejuízos a todos os que seriam e são beneficiados, direta e indiretamente, com as verbas destinadas à educação.
Cabe, pois, a imposição de penalidade, respeitadas as normas aplicáveis.
Conforme dispõe o parágrafo único do artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa: "na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente".
Como na hipótese dos autos não houve dano ao erário, eis que não restou demonstrado o desvio de verbas públicas, tampouco houve proveito patrimonial por parte do apelado, as penas previstas na lei devem ser aplicadas de forma menos rigorosa.
Não houve prejuízo material, portanto inaplicável a penalidade de ressarcimento integral do dano. A gestão do apelado esgotou-se em 2000, pelo que é incabível igualmente a penalidade de perda da função pública.
Quanto às demais sanções, em atendimento aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, aplica-se ao recorrido a pena de suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos e o pagamento de multa civil no valor equivalente a duas remunerações percebidas como Prefeito do Município, sem outros acréscimos, consideradas suficientes para a hipótese em exame.
3. Cumpre que se modifique a respeitável decisão atacada, dando-se provimento à apelação. Julga-se procedente o pedido formulado na ação civil pública, incumbindo ao réu o pagamento das custas processuais.

Como se observa, decidiu-se que a não observância do percentual mínimo que deveria ser destinado à educação, constitui ato ímprobo por ofensa aos princípios administrativos; e que é o agente que deveria comprovar hipótese que legitimasse o não cumprimento da determinação constitucional. Assim, condenou o réu nas penas de suspensão de direitos políticos e de multa civil.

Nos termos em que decidida a controvérsia pelo acórdão a quo, não há falar em violação do art. 535 do CPC, pois o Tribunal de origem julgou a matéria, de forma clara, coerente e fundamentada, pronunciando-se, suficientemente, sobre os pontos que entendeu relevantes para a solução da controvérsia. A esse respeito, vide: REsp 1.102.575⁄MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 1⁄10⁄2009; EDcl no MS 13.692⁄DF, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 15⁄9⁄2009; AgRg no Ag 1.055.490⁄RJ, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 14⁄9⁄2009.

Com relação à caracterização do ato ímprobo, vejamos.

De início, importa mencionar que, conforme disposição do art. 5º, inciso II, da Constituição Federal de 1988, "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". E que, nos termos do art. 37 da Constituição Federal, "a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência".

Denota-se que, por força de norma constitucional, os agentes públicos são obrigados a agir conforme a lei.

Isso considerado, deve-se observar que a Constituição Federal define a educação como direito social (art. 7º) e um dever do Estado (art. 205), conceito no qual se inclui todos os entes federados.

Prevendo a necessidade de vincular a destinação de receitas ao sistema de ensino para que o Estado pudesse cumprir o dever que lhe foi imposto (v.g.: artigos 208, 213, § 3º, e 214), a Constituição, no seu artigo 212, de forma cogente, determinou: "a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino".

E o § 3º do art. 212 dispôs da CF⁄1988: "a distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação".

Voltando-se para o plano normativo infra-constitucional, deve-se destacar que a Lei n. 9.394⁄1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, à luz das normas constitucionais, delimitou o dever, constitucionalmente, atribuído ao Estado.

Em seu art. 11, inciso V, a Lei n. 9.394⁄1996 estipulou que "os Municípios incumbir-se-ão de oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino".

No artigo 69, a Lei n. 9.394⁄1996 repete a determinação do art. 212 da Constituição Federal, tratando da destinação mínima dos recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino público, sendo que, em seu § 6º, dispôs: "o atraso da liberação sujeitará os recursos a correção monetária e à responsabilização civil e criminal das autoridades competentes".

Aliás, deve-se consignar que a hipótese de responsabilização das autoridades competentes constante do § 6º do art. 69 da Lei n. 9.394⁄1996 não é solitária. Como exemplo, cita-se o art. 5º, § 4º, da Lei n. 9.394⁄1996 ("comprovada a negligência da autoridade competente para garantir o oferecimento do ensino obrigatório, poderá ela ser imputada por crime de responsabilidade"), o qual, aliás, é condizente com a previsão do art. 208, § 2º, da Constituição Federal ("o não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente").

O delineamento do contexto normativo acima realizado é necessário à premissa de que não há espaço para discricionariedade do administrador público municipal, quanto à execução da determinação constitucional e legal de investimento anual "de vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino".

Nesse contexto, observa-se que o Tribunal de origem decidiu bem a controvérsia, ao entender que é o agente quem deve comprovar que a ausência de destinação das receitas se apoiou em algum fato que possa excluir sua responsabilidade.

Com relação à conduta do recorrente, deve-se notar que é comissiva por omissão ou omissiva imprópria.

Com efeito, o administrador público não pode alegar desconhecimento das disposições da Constituição Federal e da lei e, por isso, tem o dever jurídico de agir conforme a determinação constitucional e de assegurar o repasse financeiro mínimo à educação.

É que, nesses casos, há violação a um comando de ação.

Aliás, o Código Penal dispõe, no art. 13, § 2º, alínea "a", que "a omissão é penalmente relevante quando o omitente devia e podia agir para evitar o resultado. O dever de agir incumbe a quem tenha por lei obrigação de cuidado, proteção ou vigilância".

O administrador público, que não procede à correta gestão dos recursos orçamentários destinados à educação, salvo prova em contrário, pratica conduta omissiva dolosa, porquanto, embora saiba, com antecedência, em razão de suas atribuições, que não será destinada a receita mínima à manutenção e desenvolvimento do ensino, nada faz para que a determinação constitucional fosse cumprida. Ou seja: o administrador responde pelo resultado porque não fez nada para o impedir.

É, por isso, que, nessa hipótese, compete ao administrador a prova de que não quis o resultado ou que, efetivamente, agiu para este não ocorresse.

Por último, caracterizado o ato ímprobo, verifica-se que não há desproporcionalidade na aplicação das penas de suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos e de pagamento de multa civil no valor equivalente a duas remunerações percebidas como Prefeito do Município.

Ante o exposto, nego provimento ao recurso especial.

É como voto.


Documento: XXXXXRELATÓRIO, EMENTA E VOTO
Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/24710200/recurso-especial-resp-1195462-pr-2010-0089685-7-stj/relatorio-e-voto-24710202

Informações relacionadas

Tribunal de Justiça de São Paulo
Jurisprudênciahá 11 anos

Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Apelação Cível: AC XXXXX-72.2007.8.26.0000 SP XXXXX-72.2007.8.26.0000

Tribunal de Justiça de Minas Gerais
Jurisprudênciahá 4 anos

Tribunal de Justiça de Minas Gerais TJ-MG - Apelação Cível: AC XXXXX40019713001 MG

Superior Tribunal de Justiça
Jurisprudênciahá 4 anos

Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp XXXXX AL 2015/XXXXX-1

Superior Tribunal de Justiça STJ - CONFLITO DE COMPETÊNCIA: CC XXXXX AL 2021/XXXXX-0

Jurisprudênciahá 3 anos

Tribunal de Justiça do Maranhão TJ-MA - Apelação Cível: AC XXXXX-81.2012.8.10.0068 MA XXXXX