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7 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp 895530 PR 2006/0229652-0

Superior Tribunal de Justiça
há 13 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

REsp 895530 PR 2006/0229652-0

Órgão Julgador

T1 - PRIMEIRA TURMA

Publicação

DJe 04/02/2009

Julgamento

18 de Novembro de 2008

Relator

Ministro LUIZ FUX

Documentos anexos

Inteiro TeorRESP_895530_PR_18.11.2008.pdf
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Ementa

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. INAPLICABILIDADE DA LEI 1.070/50. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. DISCRICIONARIEDADE DO JULGADOR NA APLICAÇÃO DAS PENALIDADES. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA N.º 07/STJ. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART. 129, III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ÔNUS DE SUCUMBÊNCIA. PARTE RÉ. ARTS. 18 E 19 DA LEI Nº 7.347/85. ISENÇÃO. DESCABIMENTO. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC. JULGAMENTO EXTRA E ULTRA PETITA. INOCORRÊNCIA.

1. O "ex-prefeito não se enquadra dentre aquelas autoridades que estão submetidas à Lei nº 1.070/1950, que dispõe sobre os crimes de responsabilidade, podendo responder por seus atos em sede de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa" (RESP 764.836/SP, Relator Ministro José Delgado, Relator p/ acórdão Ministro Francisco Falcão, DJ 10.03.2008).
2. As sanções do art. 12, I, II e II, da Lei n.º 8.429/92 não são necessariamente cumulativas, cabendo ao magistrado a sua dosimetria; aliás, como deixa entrever o parágrafo único do mesmo dispositivo.
3. O espectro sancionatório da lei induz interpretação que deve conduzir à dosimetria relacionada à exemplariedade e à correlação da sanção, critérios que compõem a razoabilidade da punição, sempre prestigiada pela jurisprudência do E. STJ. Precedentes: RESP 664856/PR, desta relatoria, DJ de 02.05.2006; RESP 507574/MG, Relator Ministro Teori Zavascki, DJ de 08.05.2006; RESP 513.576/MG, Relator p/ acórdão Ministro Teori Zavascki, DJ de 06.03.2006; RESP 291.747, Relator Ministro Humberto Gomes de Barros, DJ de 18/03/2002; RESP 300.184/SP, Relator Ministro Franciulli Netto, DJ de 03.11.2003 e RESP 505.068/PR, desta relatoria, DJ de 29.09.2003.
4. A sanção imposta ao agente público, ora recorrente, decorrente de ampla cognição acerca do contexto fático probatório engendrada pelo Tribunal local, à luz da razoabilidade, não revela violação de lei, mercê de sua avaliação, em sede de recurso especial, impor a análise dos fatos da causa para fins de ajuste da sanção, que esbarra no óbice erigido pela Súmula 07/STJ. Precedentes do STJ: (RESP 825673/MG, Relator Ministro Francisco Falcão, DJ de 25.05.2006 e RESP 505068/PR, desta relatoria, DJ de 29.09.2003.
5. Ação civil pública ajuizada por Ministério Público Estadual em face de ex- Prefeito, por ato de improbidade administrativa causador de lesão ao erário e atentatório aos princípios da Administração Pública, praticado no exercício de mandato eletivo, no período de 1993 a 1996, consubstanciado na indevida retenção e ausência de repasse a instituto de previdência e assistência municipal de valores relativos a empréstimos simples, contraídos por servidores públicos municipais e seus equiparados, descontados em folha de pagamento, além da utilização das mencionadas cifras para fim diverso daquele instituído por lei complementar municipal.
6. In casu, o Tribunal local, com ampla e irrestrita apreciação probatória, revisitando os fatos que nortearam o ato praticado pelo agente público, entendeu que a conduta amoldava-se àquelas descritas no art. 10 da Lei 8.429/92, e, à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, incluiu na sentença condenatória as demais sanções previstas no inciso II, do art. 12, da Lei 8429/92, consoante se infere do voto condutor do acórdão hostilizado (fl. 909/925): "(...) Com efeito, o Dr. Juiz a quo ao prolatar a sentença condenatória aplicou somente uma das sanções previstas pela Lei, ou seja, a sanção civil, quando o art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92 prevê outras duas, na mesma hipótese retratada nos autos, a saber:a) suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos;b) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de três anos. Vale ressaltar que a doutrina e a jurisprudência divergem a respeito da aplicação cumulativa ou alternativa das sanções previstas na LIA.(...) O Dr. Juiz a quo ao aplicar a sanção, deixou de aumentar a pena por entender, em síntese, que o réu havia confessado o ilícito, que não havia se locupletado e muito menos causado dano ao patrimônio público. A respeito do dano, a assertiva do Dr. Juiz está equivocada, a nosso ver, levando-se em conta que os elementos probatórios carreados aos autos demonstram justamente o contrário. Ressalte-se que tanto o Dr. Juiz como o Dr. Promotor de Justiça, por um lapso, deixaram de considerar que o parcelamento da dívida do Município junto ao IPAM, em razão da conduta do réu, importou no pagamento a maior de 50% do valor inicialmente devido, conforme informação de fls. 109 e cálculos de fls. 114/115. Nos termos da confissão de dívida (fls.115), o Município de Marialva, em razão da conduta do réu, comprometeu-se em pagar a módica quantia de R$ 128.947,00 (Cento e vinte e oito mil, novecentos e quarenta e sete reais) a mais do que era devido. Ademais, é de se destacar que tal valor considerável não saiu dos bolsos do réu; mas, sim, dos cofres da Municipalidade. Por conseguinte, a conduta do réu implicou em efetivo prejuízo aos interesses da Fazenda Pública, não havendo qualquer razão para considerá-la insignificante ou de pequena repercussão na esfera legal, econômica ou administrativa. O conjunto probatório é claro e objetivo neste sentido, mas poderiam ter sido colhidos outros elementos sobre a repercussão desta dívida na execução do orçamento dos exercícios subseqüentes, considerando que o pagamento da dívida coube a outro Administrador Público, o qual teve que suportar o ônus da omissão do seu antecessor.(...) Ora, se o Dr. Juiz a quo tivesse sido alertado sobre o dado fundamental acima mencionado, certamente não teria aplicado apenas uma das sanções previstas na lei, por considerá-la mais adequada ou proporcional ao ilícito praticado. O caso em tela é de improbidade administrativa que causa lesão ao erário e por isto aplicáveis as sanções previstas no inciso II do art. 12 da Lei nº 8.429/92, da seguinte forma:(...) No mérito, melhor sorte não socorre o apelante. Reconhece o apelante que os atos praticados à frente do Poder Executivo de Marialva, embora tivessem ferido o princípio da legalidade, não foram praticados de má-fé, não causaram dano ao erário e não resultaram em vantagem patrimonial em seu favor. Persiste, portanto, na tese de que a condenação do Juiz a quo não é justa, pois ...além do parcelamento não caracterizar ato de improbidade, agiu legalmente, pleiteando o parcelamento junto ao Instituto (fls. 214/215), o qual passou pelo assessor jurídico da época (fls. 214-verso) e pela aprovação da Diretoria e do Conselho Fiscal do Instituto (fls. 213 e 216), ainda, agiu de forma menos gravosa para o Município, pensando apenas na coletividade e no bem comum (fls. 737). Não há divergência no que diz a matéria de fato. Discute-se, apenas, as conseqüências jurídicas pelo fato de o apelante ter ferido o princípio da legalidade. Em verdade, o apelante confessa não ter dado cumprimento aos artigos 23, 35, 52 e 53 da Lei Complementar Municipal nº 08/93. Quanto a formalidade, a conduta do apelante, em tese, estaria compreendida na descrição do preceito legal contido no caput do art. 11, da LIA (Lei de Impropriedade Administrativa). No caso em questão, o apelante não tinha a faculdade de fazer ou deixar de fazer o repasse, ou então, de escolher o momento que ele, Administrador Público, julgasse mais conveniente fazê-lo. Assim, ao descumprir o comando de uma lei municipal o apelante atentou, o que é mais grave, contra o princípio da legalidade constitucional, contra um princípio informador da ordem jurídica nacional. Por último, o apelante confessou ter atentado contra o princípio da legalidade da Administração Pública invocando, em sua defesa, situação de fato que não conseguiu demonstrar. Logo, a prova sobre a existência de óbice fático insuperável que justificasse a decisão do Administrador Público de desobedecer comando legal para preservar interesse maior da comunidade, não foi feita nos autos, não se podendo admitir a absolvição do agente infrator da LIA com base apenas em sua palavra de ausência de dolo, preterindo a prova documental que poderia ter sido exibida sem qualquer dificuldade pela parte interessada (...)".
7. Deveras, in casu, a aferição acerca da prática de atos de improbidade, para fins de imposição das penalidades previstas no art. 12, II, da Lei nº 8.429/92, à luz do conjunto fático-probatório carreado aos autos, consoante se infere de excerto do voto condutor do acórdão hostilizado, impede o exame do recurso especial, neste particular, ante a incidência da Súmula 07/STJ.
8. A promulgação da Constituição Federal de 1988 alargou o campo de atuação do Parquet, legitimando-o a promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros direitos difusos e coletivos (ratio essendi do art. 129, III, CF/88).
9. Consectariamente, o Ministério Público está legitimado a defender os interesses transindividuais, quais sejam os difusos, os coletivos e os individuais homogêneos. 10. O inciso IV do art. 1.º da Lei n.º 7.347/85 legitima o Ministério Público à propositura da ação civil pública em defesa de qualquer interesse difuso ou coletivo, abarcando nessa previsão o resguardo do patrimônio público, máxime diante do comando do art. 129, inciso III, da Carta Maior, que prevê a ação civil pública, agora de forma categórica, como instrumento de proteção do patrimônio público e social (Precedentes: REsp n.º 686.993/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, DJU de 25/05/2006; REsp n.º 815.332/MG, Rel. Min. Francisco Falcão, DJU de 08/05/2006; e REsp n.º 631.408/GO, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJU de 30/05/2005) 11. Ademais, o nomem juris é indiferente nessas hipóteses de improbidade em que se segue o inter procedimental da Lei 8429/92, aduzindo-se à ação civil pública, tão-somente pela natureza difusa que eclipsa a tutela do patrimônio público. 12. O ônus da sucumbência na Ação Civil Pública subordina-se a um duplo regime a saber: (a) Vencida a parte autora, aplica-se a lex specialis (Lei 7.347/85), especificamente os arts. 17 e 18, cuja ratio essendi é evitar a inibição dos legitimados ativos na defesa dos interesses transindividuais e (b) Vencida a parte ré, aplica-se in totum o art. 20 do CPC, na medida em que, à míngua de regra especial, emprega-se a lex generalis, in casu, o Código de Processo Civil. 13. A doutrina sobre o tema assenta:"(...) Em relação ao réu, faz-se aplicável a regra do art. 20 do CP Civil, uma vez que inexiste regra específica na Lei nº 7.347/85, e ainda em razão da incidência do diploma processual geral, quando não contraria suas disposições (art. 19). Sendo procedente a ação, deve o réu, vencido na demanda, arcar com os ônus da sucumbência, cabendo-lhe, em conseqüência, pagar ao vencedor as despesas processuais e os honorários advocatícios. Como o vencedor não terá antecipado o valor das despesas processuais, o ônus se limitará ao pagamento da verba honorária. (...)."José dos Santos Carvalho Filho, in Ação Civil Pública, Comentários por Artigo, 6ª ed; Lumen Juris; Rio de Janeiro, 2007, p. 485/486) 14. Sob esse enfoque a jurisprudência desta Corte: "PROCESSO CIVIL. HONORÁRIOS DE ADVOGADO. Ação civil pública que perdeu o objeto no curso do processo, em razão de diligências assumidas pelo réu. Responsabilidade deste pelos honorários de advogado, porque deu causa à demanda.Recurso especial não conhecido." (RESP 237.767/SP, Relator Ministro Ari Pargendler, publicado no DJ de 30.10.2000) 15. O julgamento ultra ou extra petita viola a regra que adstringe o juiz a julgar a lide nos limites das questões suscitadas sendo-lhe defeso alterá-las, ratio essendi dos arts. 128 e 460, do CPC. 16. A hipótese sub examine não revela julgamento extra petita, mormente porque o Juiz Singular, a despeito de mencionar na fundamentação da sentença que o ato praticado pelo agente público ensejaria, em tese, dano moral aos munícipes, ao Instituto de Previdência e aos seus contribuintes assistidos, julgou procedente o pedido, nos limites fixados na inicial da ação civil pública, para condenar o requerido pela prática de ato de improbidade embasado na "violação ao princípio da legalidade, previsto no art. 11 da Lei 8429/92, face ao abuso de poder e desvio de finalidade, deixando de efetuar o repasse devido ao Instituto de Previdência e assistência contraídos pelos servidores públicos municipais e seus equiparados, descontados em folha e retidos indevidamente, bem como pela utilização dos referidos valores para fim diverso do previsto em lei (...)", consoante se infere da sentença à fl. 700 17. Inexiste ofensa ao art. 535, I e II, CPC, quando o Tribunal de origem pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta nos autos, cujo decisum revela-se devidamente fundamentado. Ademais, o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão. Precedente desta Corte: RESP 658.859/RS, publicado no DJ de 09.05.2005. 18. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido

Acórdão

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça acordam, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, negar-lhe provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki, Denise Arruda, Benedito Gonçalves e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator. Prestou esclarecimentos sobre matéria de fato o Dr. ALEXANDRE VIVEIROS, pela parte RECORRENTE: ONÉSIMO APARECIDO BASSAN.
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