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28 de Novembro de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 6 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
T2 - SEGUNDA TURMA
Publicação
DJe 18/04/2016
Julgamento
5 de Abril de 2016
Relator
Ministro HUMBERTO MARTINS
Documentos anexos
Inteiro TeorSTJ_RESP_1586142_2db00.pdf
Certidão de JulgamentoSTJ_RESP_1586142_6a2b3.pdf
Relatório e VotoSTJ_RESP_1586142_b069c.pdf
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Relatório e Voto

Superior Tribunal de Justiça
Revista Eletrônica de Jurisprudência
  RECURSO ESPECIAL Nº 1.586.142 - SP (2016⁄0041534-0) RELATOR : MINISTRO HUMBERTO MARTINS RECORRENTE : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL   RELATÓRIO   O EXMO. SR. MINISTRO HUMBERTO MARTINS (Relator):   Cuida-se de recurso especial interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea "a", da Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região.   O acórdão recorrido negou provimento à apelação do INSS e à remessa oficial nos termos desta ementa (fls. 315⁄316, e-STJ):   CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DIREITOS SOCIAIS. PRAZO PARA REALIZAÇÃO DE PERÍCIA MÉDICA PELO INSS. DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA QUE DEVE SER OBSERVADA. 1. O Brasil, através do Decreto Legislativo n. 226, de 12 de dezembro de 1991, promulgado pelo Decreto n. 591, de 06 de dezembro de 1992 (D.O.U. 07.07.92), ratificou o Pacto sobre direitos econômicos, sociais e culturais, adotado em 16 de dezembro de 1966 e em vigor desde 03 de janeiro de 1976. Não se tratam de simples normas de recomendação. São regras que vinculam o administrador público, na medida das suas possibilidades, a serem averiguadas em cada caso concreto. 2. O Poder Judiciário pode, atendidos alguns pressupostos, intervir na esfera da Administração Pública, para tornar eficazes os direitos econômicos e sociais. 3. Ninguém pode exigir de outrem o impossível, mas a experiência ensina que em nosso país os recursos públicos são destinados, com certa freqüência, a empreendimentos de pouca ou nenhuma importância social, enquanto algumas necessidades básicas da população permanecem desatendidas. 4. Defende o Ministério Público que os segurados que buscam a agência da Previdência Social de São Bernardo do Campo devem ser atendidos em um tempo condizente com a dignidade da pessoa humana, pelo que o agendamento das perícias médicas não pode ultrapassar o prazo de 15 (quinze) dias. 5. A Administração Pública é regida pelo princípio constitucional da eficiência, nos termos do caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988, o que denota a necessidade de uma solução rápida para os pleitos a ela submetidos. 6. Os atos administrativos devem ser informados pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 7. Não se mostra razoável submeter uma pessoa já fragilizada pela incapacidade laboral a uma espera de até 05 (cinco) meses pela perícia médica, para que, só depois de mais um tempo, o INSS emita uma conclusão sobre o benefício previdenciário por ela requerido. 8. Tanto a aposentadoria por invalidez quanto o auxílio doença são devidos pelo INSS, ao trabalhador, a partir do 16º dia do afastamento da sua atividade (artigos 43 e 60 da Lei nº 8.213⁄91). 9. se a empresa que dispuser de serviço médico tem que submeter o trabalhador à perícia para poder abonar as faltas (art. 60, § 4º da Lei nº 8.213⁄91) presume-se que ela deva ser levada à efeito dentro dos 15 (quinze) dias que são de responsabilidade da empresa, não havendo qualquer outro fundamento que possa indicar que o INSS não tem que obedecer a mesma regra. 10. Apelação e remessa oficial desprovidas.   Os embargos de declaração opostos pelo ora recorrente foram rejeitados (fls. 327⁄333, e-STJ).   Nas razões do recurso especial, o INSS aponta, preliminarmente, violação do art. 535, I e II, do Código de Processo Civil de 1973, porquanto, a despeito da oposição de embargos declaratórios, remanesceram vícios deletérios à solução da controvérsia, quais sejam:   – omissão quanto ao disposto no art. 41, § 6º, da Lei 8.213⁄1991, que confere prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para que a renda mensal do benefício advindo de qualquer requerimento passe a ser paga;   - omissão quanto ao disposto no art. 49 da Lei 9.784⁄1999, que estabelece prazo de 30 (trinta) dias para que a Administração ofereça resposta a requerimentos administrativos após sua devida instrução;   - omissão quanto ao debate sobre os princípios da separação dos poderes e da razoabilidade (arts. 2º e 37 da Constituição da República).   No mérito, alega ofensa aos arts. 41, § 6º, 43, § 2º e 60, § 3º, da Lei 8.213⁄1991 e 49 da Lei 9.784⁄1999.   Sustenta que é equivocado o entendimento do acórdão regional na medida em que impõe o prazo máximo de 15 (dias) para que o INSS realize a perícia médica que integra o procedimento administrativo de concessão de benefícios.   Aduz que, como a obrigação de pagamento do benefício tem prazo de 45 (quarenta e cinco) dias a teor do art. 41-A da Lei 8.213⁄1990, o procedimento concessório, no qual se incluem as perícias médicas e demais análises, pode ser encerrado até o término desse prazo.   Acresce que, ainda que assim não fosse, o art. 49 da Lei 9.784⁄1999 prevê o prazo de 30 dias para, concluída a instrução do processo administrativo, a Administração proferir sua decisão. Logo, o acórdão regional, ao fixar prazo de 15 (quinze dias) para a realização da perícia, perpetrou redução do prazo de que a Administração dispõe para o trâmite do procedimento concessório de benefícios a fim de dar início aos pagamentos.   Apresentadas as contrarrazões (fls. 353⁄361, e-STJ), sobreveio o juízo de admissibilidade positivo da instância de origem (fls. 375⁄376, e-STJ).   É, no essencial, o relatório.   RECURSO ESPECIAL Nº 1.586.142 - SP (2016⁄0041534-0) EMENTA  

ADMINISTRATIVO. PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGÊNCIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. PRAZO PARA REALIZAÇÃO DA PERÍCIA MÉDICA DOS SEGURADOS. FIXAÇÃO DE PRAZO DE ATÉ 15 DIAS. RAZOABILIDADE. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO COM O SUS. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. AMPLA DIVULGAÇÃO DO PRAZO NAS DEPENDÊNCIAS POR INFORMES LEGÍVEIS E VISÍVEIS E POR DISPOSITIVOS DE INFORMAÇÃO FACILITADORES DA INCLUSÃO DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. DIREITO À INFORMAÇÃO.

1. Na origem, o Ministério Público Federal propôs ação civil pública contra o INSS para que, em síntese, a autarquia fosse condenada à realização da perícia médica dos segurados no prazo máximo de 15 (quinze) dias relativamente à Agência da Previdência Social de São Bernardo do Campo, a qual está demorando, em média, 5 (cinco) meses para o atendimento pericial.

2. O STF tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social – principalmente nos casos que visem a resguardar a supremacia da dignidade humana –, sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível. Precedentes.

3. Diante da ausência de previsão legal, coaduna-se com a razoabilidade e a eficiência a fixação do prazo de até 15 (quinze) dias para que a agência realize a perícia médica dos segurados por ela atendidos. O parâmetro baseia-se na Lei 8.213⁄1991, a qual estabelece o prazo de 15 (quinze) dias para início do recebimento de benefícios previdenciários de aposentadoria por invalidez (art. 43) e auxílio-doença (art. 60), bem como o prazo de 15 (quinze) dias para a empresa que dispor de serviço médico, próprio ou conveniado, realizar a perícia do empregado para fins de abono de falta (art. 60, § 4º).

4. O Decreto 8.691⁄2016 veio a alterar o Regulamento da Previdência Social – RPS, para prever a possibilidade de o INSS celebrar convênio com órgãos e entidades públicas integrantes do SUS para a realização de perícia médica, além de outras medidas tendentes a agilizar os trabalhos periciais.

5. Em razão do princípio da publicidade, a Administração deve dar a mais ampla divulgação possível de seus atos aos administrados, sendo o sigilo admitido em poucas situações. Ademais, o gênero direito à informação corresponde a uma garantia fundamental da pessoa humana, sendo assegurado "a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional" (art. 5º, XIV, da Constituição da República).

6. A Agência da Previdência Social deverá dar publicidade e informar que a perícia médica será realizada em até 15 (quinze) dias, mediante informes com dizeres precisos, a serem fixados em suas dependências, em locais visíveis e com letras de tamanho legível, bem como por dispositivos facilitadores da informação às pessoas com deficiência, a exemplo dos deficientes visuais, nos termos da Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Lei 13.146⁄2015).

Recurso especial do INSS improvido.

    VOTO   O EXMO. SR. MINISTRO HUMBERTO MARTINS (Relator):   DA CONTROVÉRSIA   Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL propôs ação civil pública contra o INSS, visando, em síntese, a que a autarquia seja condenada a realizar a perícia médica dos segurados no prazo máximo de 15 (quinze) dias relativamente à Agência da Previdência Social de São Bernardo do Campo, a qual está demorando, em média, 5 (cinco) meses para o atendimento pericial.   A sentença julgou procedente o pedido e determinou que o INSS adote as providências necessárias para que a Agência da Previdência Social de São Bernardo do Campo estabeleça que a perícia médica não ultrapasse 15 (quinze) dias, afixando, ainda, cartazes informativos em locais visíveis ao segurado.   O Tribunal de origem negou provimento à apelação do INSS, mantendo a sentença de primeiro grau.   DO PRAZO PARA A REALIZAÇÃO DA PERÍCIA MÉDICA PELO INSS   Preliminarmente, o acórdão recorrido não possui vícios nem incorreu em negativa de prestação jurisdicional, decidindo a controvérsia de modo suficiente e fundamentado, ainda que contrário à pretensão do recorrente.   No mérito, a Constituição da República estabelece que a Seguridade Social abrange um complexo integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, visando a assegurar os direitos pertinentes à saúde, à previdência e à assistência social (art. 194).   É sabido que, na República Federativa do Brasil, a independência e a harmonia entre os Poderes da União (Legislativo, Executivo e Judiciário) é um princípio fundamental.   Incontáveis vezes, porém, o Supremo Tribunal Federal tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social – principalmente nos casos que visem a resguardar a supremacia da dignidade da pessoa humana –, sem que isso configure invasão da discricionariedade dos demais Poderes ou afronta à reserva do possível.   Nesse sentido: ARE 839.629 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe-041, divulgado em 3⁄3⁄2016, publicado em 4⁄3⁄2016; ARE 894.085 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe-029 divulgado em 16⁄2⁄2016, publicado em 17⁄2⁄2016; ARE 886.710 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe-232, divulgado em 18⁄11⁄2015, publicado em 19⁄11⁄2015; AI 692.541 AgR, Rel.  Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe-187, divulgado em 18⁄9⁄2015, publicado em 21⁄9⁄2015; RE 592.581, Rel.  Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-018, divulgado em 29⁄1⁄2016, publicado em 1º⁄2⁄2016; ARE 860.979 AgR, Rel.  Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe-083 divulgado em 5⁄5⁄2015, publicado em 6⁄5⁄2015; ARE 745.745 AgR, Rel.  Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe-250, divulgado em 18⁄12⁄2014, publicado em 19⁄12⁄2014.   O fato de a legislação infraconstitucional ainda não prever prazo específico para que o INSS realize a perícia médica daqueles que dela necessitam não deve servir de empecilho a que o segurado receba atendimento eficiente e célere por parte da autarquia, que, diga-se, desempenha função da maior relevância na Administração Pública brasileira.   Por oportuno, extrai-se do acórdão regional que a Agência da Previdência Social de São Bernardo do Campo tem demorado, em média, 5 (cinco) meses para a realização da perícia médica dos segurados com incapacidade laboral, tempo após o qual é emitida a conclusão sobre a pertinência do benefício previdenciário e sua consequente implementação ou não (fls. 312⁄314, e-STJ):   "O INSS sustenta que a interferência do Poder Judiciário implica em invasão na esfera de sua competência e que não há qualquer dispositivo legal que o obrigue ao agendamento da perícia em até 15 (quinze) dias. No entanto, equivoca-se o INSS. Com efeito, a Administração Pública é regida pelo princípio constitucional da eficiência, nos termos do caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988, o que denota a necessidade de uma solução rápida para os pleitos a ela submetidos. Tanto que o artigo 49 da Lei nº 9.784⁄99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias para que a administração responda aos pedidos que lhe forem formulados. Em caso de ineficiência da Administração, não pode o administrado arcar com os ônus da demora, sejam quais forem as suas causas, ainda mais em casos como os da espécie, onde o segurado pretende obter benefício previdenciário por incapacidade. Não pode o INSS se valer do tosco argumento de que a demora na realização da perícia - que ao que consta dos autos leva em média 05 (cinco) meses - não prejudica o segurado porque se deferido o benefício o mesmo receberá os valores atrasados a que teria direito. Ora, e nestes cinco meses? Como se mantém o segurado? Vai viver de que? Isso beira a cinismo. É atentar despudoradamente contra a dignidade da pessoa humana. Como sabido, os atos administrativos devem ser informados pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. E, como bem asseverou o Ministro Luiz Fux, "A razoabilidade encontra ressonância na ajustabilidade da providência administrativa consoante o consenso social acerca do que é usual e sensato. Razoável é conceito que se infere a contrario sensu; vale dizer, escapa à razoabilidade 'aquilo que não pode ser'. A proporcionalidade, como uma das facetas da razoabilidade revela que nem todos os meios justificam os fins. Os meios conducentes à consecução das finalidades, quando exorbitantes, superam a proporcionalidade, porquanto medidas imoderadas em confronto com o resultado almejado." (REsp 728.999⁄PR). Desta maneira, não se mostra razoável submeter uma pessoa já fragilizada pela incapacidade laboral a uma espera de até 05 (cinco) meses pela perícia médica, para que, só depois de mais um tempo, o INSS emita uma conclusão sobre o benefício previdenciário por ela requerido. Não se pode olvidar que a legislação que rege o tema é muito clara no sentido de que tanto a aposentadoria por invalidez quanto o auxílio doença são devidos pelo INSS, ao trabalhador, a partir do 16º dia do afastamento da sua atividade (artigos 43 e 60 da Lei nº 8.213⁄91). Assim, se é devido a partir do 16º dia, a conclusão lógica é que os 15 primeiros dias são exatamente para que se proceda à avaliação médica do segurado. Tanto que o parágrafo 4º do artigo 60 consigna que: '§ 4º A empresa que dispuser de serviço médico, próprio ou em convênio, terá a seu cargo o exame médico e o abono das faltas correpondentes ao período referido no § 3º, somente devendo encaminhar o segurado à perícia médica da Previdência Social quando a incapacidade ultrapassar 15 (quinze) dias.' Ora, se a empresa que dispuser de serviço médico tem que submeter o trabalhador à perícia para poder abonar as faltas, presume-se que ela deva ser levada à efeito dentro dos 15 (quinze) dias que são de responsabilidade da empresa, não havendo qualquer outro fundamento que possa indicar que o INSS não tem que obedecer a mesma regra. Desta maneira, é de se reconhecer o acerto da sentença de Primeiro Grau, pelo que nenhum reparo merece a mesma."   Como bem entendeu o acórdão regional, não é razoável nem eficiente um agendamento médio de 5 (cinco) meses para a realização da perícia médica. Tal demora extrapola a normalidade e seus efeitos são gravosos para aqueles que recorrem à autarquia, frequentemente combalidos por uma incapacidade laboral.   Diante da ausência de previsão legal de prazo específico para o INSS realizar a perícia médica, o Judiciário não pode fazer dessa lacuna um óbice ao direito à seguridade social, mas, sim, deve buscar a melhor solução para que as partes não fiquem sem a almejada prestação jurisdicional.    Assim, é razoável a fixação do prazo de até 15 (quinze) dias para que a Agência da Previdência Social de São Bernardo do Campo realize a perícia médica de seus segurados. À primeira vista, parece um prazo exíguo, mas, na realidade, está-se, em regra, diante de pessoas fragilizadas por incapacidade laboral temporária ou invalidez insuscetível de reabilitação.   Tal parâmetro se dessume da Lei 8.213⁄1991, que dispõe sobre os planos de benefícios da previdência social. Baseia-se, aqui, na aposentadoria por invalidez (art. 43) e no auxílio-doença (art. 60), duas frequentes condições dentre as que requerem perícia médica. O auxílio-doença é benefício não programado ante a incapacidade temporária do segurado para o trabalho habitual, prestado em caso de incapacidade superior a 15 (quinze) dias consecutivos (arts. 59 e 63 da Lei 8.213⁄1991 e arts. 59 a 63 do RPS). E mais: "A empresa que dispuser de serviço médico, próprio ou em convênio, terá a seu cargo o exame médico e o abono das faltas correpondentes ao período referido no § 3º, somente devendo encaminhar o segurado à perícia médica da Previdência Social quando a incapacidade ultrapassar 15 (quinze) dias " (§ 4º do art. 60 da Lei n. 8.213⁄1991).   A aposentadoria por invalidez concede-se ao segurado que, haja percebido ou não o auxílio-doença, tem reconhecida a incapacidade laboral e a inviabilidade de reabilitação para desempenhar atividade que lhe assegure a subsistência, sendo devida pelo tempo em que perdurar a condição (arts. 42 a 47 da Lei 8.213⁄1991 e arts. 43 a 50 do RPS). No caso de segurado empregado, a empresa arca com os rendimentos durante os primeiros 15 (quinze) dias de incapacidade.   Também, o Decreto 8.691, de 14 de março de 2016, alterou o Regulamento da Previdência Social – RPS, prevendo, dentre outros, a possibilidade de o INSS celebrar convênio com órgãos e entidades públicas integrantes do Sistema Único de Saúde – SUS para a realização de perícia médica, além de outras medidas tendentes a agilizar os trabalhos periciais.   Logo, coaduna-se com a razoabilidade e a eficiência a fixação do prazo de até 15 (quinze) dias para que o INSS realize a perícia médica, tomada como parâmetro a Lei 8.213⁄1991 que prevê prazo de 15 (quinze) dias tanto para início do recebimento de benefícios previdenciários de aposentadoria por invalidez (art. 43) quanto de auxílio-doença (art. 60), bem como prazo de 15 (quinze) dias para a empresa que dispor de serviço médico, próprio ou conveniado, realizar a perícia do empregado para abono de falta (art. 60, § 4º).   Registre-se que, em razão do princípio da publicidade , a Administração deve dar a mais ampla divulgação possível de seus atos aos administrados, sendo o sigilo admitido em poucas situações.   Ainda, de matriz constitucional, o gênero direito à informação é garantia fundamental da pessoa humana, verbis :   "Art. 5º  Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional."   Desse modo, a Agência da Previdência Social de São Bernardo do Campo deverá divulgar, em suas dependências, que a perícia médica será realizada em até 15 (quinze) dias, por meio de informes com dizeres claros e objetivos, a serem fixados em locais visíveis aos segurados em letras de tamanho legível, bem como por dispositivos facilitadores da informação às pessoas com deficiência, a exemplo dos deficientes visuais, nos termos da Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Lei 13.146⁄2015).   O acórdão regional deve ser mantido, pois está em conformidade com o ordenamento jurídico pátrio.   Ante o exposto, nego provimento ao recurso especial interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.   É como penso. É como voto.     MINISTRO HUMBERTO MARTINS Relator  
Documento: 58786250 RELATÓRIO, EMENTA E VOTO
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