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19 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 21948 DF 2015/0176684-0

Superior Tribunal de Justiça
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Publicação
DJ 06/04/2017
Relator
Ministro BENEDITO GONÇALVES
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_MS_21948_2f5f2.pdf
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Decisão

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 21.948 - DF (2015/0176684-0) RELATOR : MINISTRO BENEDITO GONÇALVES IMPETRANTE : MUNICIPIO DE CATARINA ADVOGADO : ANTONIO BRAGA NETO E OUTRO (S) - CE017713 IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DO PLANEJAMENTO ORÇAMENTO E GESTÃO IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO CHEFE DA CONTROLADORIA - GERAL DA UNIÃO IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO CHEFE DA SECRETARIA DE RELAÇÕES INSTITUCIONAIS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA FAZENDA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO BENEFICIÁRIO. INSTITUIÇÃO DE PROCEDIMENTO PARA EXECUÇÃO DAS EMENDAS PARLAMENTARES. ORÇAMENTO IMPOSITIVO (EMENDA CONSTITUCIONAL N. 86/2015). PORTARIA INTERMINISTERIAL N. 221/2015 REVOGADA. NOVA PORTARIA N. 311/2015. MANDADO DE SEGURANÇA LIMINARMENTE INDEFERIDO. DECISÃO Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo Município de Catarina/CE contra ato praticado pelos Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda, Chefe da Controladoria Geral da União e Chefe da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República. A municipalidade alega que a EC nº 86/15 instituiu o denominado Orçamento Impositivo, obrigando a execução das emendas parlamentares individuais que foram aprovadas no limite de 1,2% (um vírgula dois por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo. O impetrante obteve duas rubricas aprovadas na LOA de 2015, decorrentes de emendas apresentadas pelos Deputados Federais Edson Silva e Mauro Benevides, os quais não foram reeleitos para a legislatura iniciada em 2015. A Lei nº 13.080/2015 dispôs sobre as diretrizes para a execução da LOA, bem como sobre o regime de execução das programações incluídas por emendas individuais, tendo sido regulamentada pela Portaria Interministerial nº 221, de 18 de junho de 2015. De acordo com o Município, a referida Portaria, ao estipular os procedimentos e cronogramas para operacionalização das emendas no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse - SICONV, limitou o acesso dos parlamentares que não foram reeleitos em 2015, inviabilizando a execução das rubricas que lhe foram destinadas. O ato normativo ora questionado fixou como prazo fatal para os parlamentares apresentarem as informações sobre as emendas individuais o dia 29/06/15, estipulando o dia 29/06/15 como o termo ad quem para a apresentação das propostas e planos de trabalho pelos entes destinatários das referidas verbas. Nos termos explicitados pelo impetrante, as autoridades apontadas como coatoras, com a edição da mencionada Portaria, praticaram abusividade e ilegalidade, pois criaram impedimento técnico para o recebimento de verbas orçamentárias destinadas ao Município, em situações não albergadas pelo art. 166, § 11, da Constituição Federal. Requer o deferimento de liminar, a fim de que seja permitida ao Município a inscrição direta das informações relativas às emendas individuais, por meio do SICONV, independentemente da intervenção de qualquer parlamentar. No mérito, pleiteia a confirmação da liminar, a fim de que seja concedida a segurança pleiteada, determinando-se a execução orçamentária da emenda em comento. A medida liminar foi indeferida (e-STJ fls. 47-49). A autoridade apontada como coatora apresentou informações alegando, em resumo, que pretende o impetrante que as emendas parlamentares não deixem de ser executadas nos casos de parlamentares não reeleitos, em razão do que dispôs a Portaria Interministerial nº 221, de 2015. Asseverou que, no entanto, referida norma foi integralmente revogada pela Portaria Interministerial nº 311 de julho de 2015, passando as providências para a inclusão no Sistema Inegrado de Orçamento e Planejamento - SIOP, à Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República. Assim, afirmou que a nova Portaria Interministerial retirou do parlamentar propositor da emenda o cadastramento e lançamento de informações, motivo pelo qual "há patente perda de objeto do mandado quando a norma contra a qual se insurgiu a impetrante não existe mais e, ad argumentandum tantum, a nova portaria suprimiu exatamente a razão de pedir da exordial." No mérito, afirmou que inexiste sustentação legal para que o próprio município assuma a titularidade da União para lançamento de informações em sistema da própria União, informações que advém diretamente do relacionamento institucional entre Poder Executivo e Poder Legislativo nacional. Pugnou pela denegação da segurança. O Ministério Público manifestou-se afirmando que "a Lei Orçamentária Anual de 2015 fixa despesa da União Federal apenas para o exercício financeiro de 2015, que se encerrou em 31/12/2015 (Lei nº 4.320/1964, artigo 34), de modo que, a nosso modo de ver, o presente mandado de segurança perdeu seu objeto, uma vez que a pretensão nele deduzida não pode ser satisfeita no exercício financeiro de 2016, porquanto não encontra previsão na Lei Orçamentária Anual de 2016 ( CF, artigo 167, I)." Pugnou seja julgado prejudicado o mandado de segurança (e-STJ fls. 103). É o relatório. O presente mandado de segurança não ultrapassa o exame de admissibilidade, pois esbarra da legitimidade para a impetração. Inicialmente, insta consignar que o ora recorrente impetrou writ of mandamus no afã de combater suposto ato omissivo da autoridade impetrada, consubstanciado na Portaria Interministerial nº 221, de 18 de junho de 2015. que impossibilitou o parlamentar não reeleito de cadastrar a proposta de emenda parlamentar. Dessa forma, subjaz a inadequação da via eleita, porquanto a utilização da ação mandamental é restringida à defesa de direito individual, qual seja, o de o parlamentar proceder as inscrições das informações relativas às emendas ao Orçamento, que beneficiariam o Município impetrante. Pois bem, o que adverte a doutrina pátria sobre o mandado de segurança é que: "Direito individual, para fins de mandado de segurança, é o que pertence a quem o invoca e não, apenas à sua categoria, corporação ou associação de classe. É direito próprio do impetrante. Somente este direito legitima a impetração. Se o direito for de outrem, não autoriza mandado de segurança, podendo ensejar ação popular ou ação civil pública . (Leis nºs. 4.717/65 e 7.347/85)(Meirelles, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 31ª edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 36)." Como bem anotado no voto precedente da Primeira Seção deste Superior Tribunal de Justiça: "ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA INTERMINISTERIAL N. 221/2015. INSTITUIÇÃO DE PROCEDIMENTO PARA EXECUÇÃO DAS EMENDAS PARLAMENTARES. ORÇAMENTO IMPOSITIVO (EMENDA CONSTITUCIONAL N. 86/2015). PARLAMENTARES QUE NÃO FORAM REELEITOS. ILEGITIMIDADE ATIVA. MUNICÍPIO BENEFICIÁRIO. PORTARIA INTERMINISTERIAL N. 221/2015 REVOGADA. NOVA PORTARIA N. 311/2015. 1. A titularidade do direito subjetivo pleiteado e tido por aviltado pelo ato ilegal praticado pela autoridade coatora deve pertencer ao impetrante, sem a qual a relação processual formadora da lide não se completa. 2. Ainda que o impetrante seja o beneficiário dos recursos indicados na referida emenda parlamentar e, óbvio, tenha interesse em recebê-los, isso não o qualifica como parte legítima para questionar o ato normativo e tomar qualquer medida como a presente, falta-lhe legitimidade ativa porquanto o ato (de autoria e apresentação da emenda orçamentária)é de iniciativa privativa e discricionária do membro do Congresso Nacional que a propôs. 3. O ato normativo combatido (Portaria n. 221/2015) foi revogado pela Portaria Interministerial n. 311/2015, de 30/07/2015 - D.O.U. 31/07/2015, trazendo a perda do objeto do presente mandado de segurança. 4. Mandado de segurança extinto, sem resolução do mérito, com fundamento no § 5º do artigo da Lei n. 12.016/2009. (MS 21994/DF, Rel. Min. Olindo Menezes (desembargador convocado do TRF 1ª região - DJe 22/10/2015). E também decisões que seguem, da lavra do Ministro Og Fernades:"O mandado de segurança é ação de índole constitucional confiada a quem pretenda prevenir ou reparar ameaça ou lesão a direito líquido e certo por ato praticado por autoridade pública. A legitimidade para o ajuizamento da ação mandamental, portanto, pertence ao titular do direito subjetivo tido por aviltado pelo ato ilegal praticado pela autoridade coatora. Isso porque, salvo autorização legal expressa, é vedado pleitear-se, em nome próprio, direito alheio, nos termos do art. do CPC. Na espécie, o ato normativo em debate pode consubstanciar restrição ao direito que o ex-parlamentar possui de ingressar no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse - SICONV e solicitar a execução da emenda orçamentária por ele proposta. Nesse contexto, ainda que a municipalidade seja a beneficiária da aludida verba e, portanto tenha interesse em recebê-la, isso não a credencia como parte legítima para questionar o próprio processo de registro dessa emenda parlamentar individual no SICONV, pois se trata de um ato de iniciativa privativa e discricionária do congressista que a propôs. Com efeito, a apresentação de emenda ao projeto de lei orçamentária é decorrência da atividade parlamentar exercida no bojo do processo legislativo e insere-se no âmbito das prerrogativas intrínsecas à sua atuação, estando disciplinada mais especificamente nos arts. 49 e 50 da Resolução nº 1/06, do Congresso Nacional. Configura-se, portanto, como mais um meio confiado ao membro do Poder Legislativo para influenciar no processo de alocação dos recursos orçamentários e externar suas prioridades na execução das políticas públicas ( MS n. 21.931-DF, Relator o Ministro Og Fernandes, DJe 26/08/2015)."Noutro caso semelhante, afirmou o Ministro Mauro Campbell Marques:"Dessa forma, um dos requisitos essenciais para a impetração do mandado de segurança é a legitimidade para figurar no polo ativo, ou seja, que o impetrante seja o titular do direito pleiteado. Sem essa integração ativa não se completa a relação processual formadora da lide. Em sede doutrinária, ao analisar a legitimidade ativa Hely Lopes Meirelles aduz que: "O essencial é que o impetrante tenha direito subjetivo próprio (e não simples interesse) a defender em juízo. Não há confundir interesse com direito subjetivo e, principalmente, com direito subjetivo líquido e certo, que é o único protegível por mandado de segurança e ao qual não se pode negar a proteção do remédio processual." (Hely Lopes Meirelles, in Mandado de Segurança e ações constitucionais, Malheiros Editores, 33ª Edição atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, p.66). Assim sendo, o impetrante, para ter legitimidade ativa, há de ser o titular do direito individual, líquido e certo, para o qual pede a proteção do mandado de segurança. O Município de Fortim, impetrou o presente mandado de segurança aduzindo que teve destinado pelo ex-deputado Mauro Benevides, por meio de emenda parlamentar individual a quantia de R$ 850.000,00 (oitocentos e cinquenta mil reais) e que teve restringido o seu acesso para o cadastro das informações com o intuito de liberação da emenda parlamentar. Todavia, verifica-se que falece ao impetrante legitimidade ativa para a propositura do presente mandado de segurança, haja vista o possível direito líquido e certo seria eventualmente do ex-parlamentar, e não do município a ser beneficiado com a destinação da emenda parlamentar. No caso, o Município teria simples interesse a ser defendido em juízo, não sendo possível pleitear direito de terceiro por meio de Mandado de Segurança. Nesse contexto, por se tratar de direito personalíssimo, impõe seja reconhecida a ilegitimidade ativa. ( MS 21.947/DF, Rel. Min. Mauro Campbell) Marques, DJ. 10/08/15). Logo, verifica-se de plano que a omissão apontada pelo impetrante diz respeito a Portaria Ministerial que, em tese, limitaria o exercício de deveres de informação do parlamentar, e não direito seu, líquido e certo. Portanto, não pode o ente público pleitear direito que não lhe pertence, sendo que não poderia praticar o ato limitado. Ademais da ilegitimidade, cumpre ressaltar fundamento jurídico relevantíssimo ao debate, visto que referida norma atacada foi revogada por força da Portaria Ministerial nº 311, de 30 de julho de 2015, publicada no Diário Oficial da União de 31 de julho de 2015. Ora, além de não ser legítimo porque não é o titular do direito subjetivo perseguido, o próprio fundamento jurídico do mandamus, a justificar a ilegalidade, foi subtraído do ordenamento jurídico, encerrando com pá de cal o debate em questão. Ante o exposto, com fundamento no artigo 10 da Lei 12.016/2009, c/c o artigo 212 e 34, XIX, do RISTJ indefiro liminarmente a petição inicial do mandado de segurança. Custas pelo impetrante. Sem condenação ao pagamento de honorários advocatícios (art. 25 da Lei 12.016/2009). Publique-se e intimem-se. Brasília (DF), 08 de março de 2017. MINISTRO BENEDITO GONÇALVES Relator
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