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7 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 0024106-75.2002.4.01.3400 DF 2016/0169508-1

Superior Tribunal de Justiça
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Publicação
DJ 06/02/2017
Relator
Ministro BENEDITO GONÇALVES
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1610379_750ab.pdf
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Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1.610.379 - DF (2016/0169508-1) RELATOR : MINISTRO BENEDITO GONÇALVES RECORRENTE : UNIÃO NACIONAL DOS ANAL.E TEC.DE FINANCAS E CONTROLE ADVOGADO : ANTÔNIO TORREÃO BRAZ FILHO E OUTRO (S) - DF009930 ADVOGADOS : LARISSA BENEVIDES GADELHA - DF029268 ARTUR DE SOUSA CARRIJO - DF035218 DÉBORAH DE ANDRADE CUNHA E TONI - DF043145 RECORRIDO : UNIÃO PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 10 DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 2.229-43/2001, 7º E 8º DA LEI N. 9.625/1998 E 16 E 17 DA LEI N. 9.620/1998. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 211/STJ. SERVIDOR PÚBLICO APOSENTADO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DO CICLO DE GESTÃO (GCG). CARÁTER PRO LABORE FACIENDO. EXTENSÃO AOS INATIVOS E PENSIONISTAS EM SEU GRAU MÁXIMO. INADMISSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Hipótese na qual os autores (servidores aposentados pertencentes à categoria funcional de Técnico e Analista de Planejamento) pretendem por meio de ação coletiva sob o rito ordinário ver incorporada em seus proventos a Gratificação de Desempenho da Atividade do Ciclo de Gestão (GCG), na mesma forma e nos mesmos percentuais concedida aos servidores em atividade. 2. A Corte local garantiu aos inativos a percepção da referida gratificação nos seguintes termos: 1) da edição da Medida Provisória nº 2.048-26/2000 e sucessivas reedições até 1º de dezembro de 2003 - Lei n. 10.769/2003, no percentual de 25% incidentes sobre o vencimento básico; 2) a partir de 1º de dezembro de 2003, em 30% do percentual máximo aplicado ao padrão da classe em que o servidor estivesse posicionado; e 3) a partir de 1º de julho de 2006, em 50% do percentual máximo aplicado ao padrão da classe em que o servidor estivesse posicionado - Medida Provisória n. 302, convertida na Lei n. 11.356/2006. 3. Acerca dos artigos 10 da Medida Provisória n. 2.229-43/2001, 7º e 8º da Lei n. 9.625/1998 e 16 e 17 da Lei n. 9.620/1998, não se constata o prequestionamento necessário para viabilizar a interposição do apelo nobre, o que autoriza a aplicação do teor da Súmula 211/STJ. 4. No mérito, não há norma legal que ampare as pretensões deduzidas pelo recorrente, devendo ser estritamente observados os percentuais da gratificação garantidos pelo Tribunal de origem, não cabendo o Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia, nos termos da Súmula Vinculante 37/STF e da Súmula 339/STF: "Não cabe ao ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia". 5. Recurso especial conhecido parcialmente e, nessa extensão, não provido. DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pela União Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle (UNACON) com fundamento no art. 105, III, a, da CF contra acórdão prolatado pela Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que está assim ementado (fls. 194-199): CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DE CICLO DE GESTÃO - GCG. MP Nº 2.048/00. MP Nº 2.229-43. SERVIDOR INATIVO. ISONOMIA COM SERVIDORES DA ATIVA. ART. 40, § 8º, DA CF. EXTENSÃO DA VANTAGEM. POSSIBILIDADE. PERCENTUAIS. HONORÁRIOS. APELO DESPROVIDO. REEXAME NECESSÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Entendimento sedimentado no âmbito da Corte no sentido da necessidade de extensão da GCG aos servidores aposentados, haja vista o julgamento do Incidente de Inconstitucionalidade na AMS nº 2000.34.00.028560-1/DF, no qual foram declarados inconstitucionais, por ofensa ao disposto no art. 40, § 8º, da Constituição Federal, os arts. 59 e 60 da MP 2.229-43, que excluíam de sua aplicação os servidores aposentados até 30 de junho de 2000. 2. Os inativos fazem jus à percepção da GCG, nos seguintes termos: 1) da edição da Medida Provisória nº 2.048-26/2000 e sucessivas reedições até 1º de dezembro de 2003 Lei nº 10.769/2003, no percentual de 25% (vinte e cinco por cento) incidentes sobre o vencimento básico; 2) a partir de 1º de dezembro de 2003, em 30% (trinta por cento) do percentual máximo aplicado ao padrão da classe em que o servidor estivesse posicionado; e 3) a partir de 1º de julho de 2006, em 50% (cinqüenta por cento) do percentual máximo aplicado ao padrão da classe em que o servidor estivesse posicionado - Medida Provisória nº 302, convertida na Lei nº 11.356/2006. 3. Apelo e Reexame Necessário a que se dá parcial provimento para adequar os critérios de pagamento da gratificação (GCG) incidente sobre a remuneração dos inativos. Os embargos de declaração da parte autora foram rejeitados e os da União acolhidos parcialmente (fls. 230-234). A recorrente embasa seu recurso especial em violação ao artigo 56, I, da MP n. 2.048/200, posteriormente convertido no artigo 61, I, da MP n. 2.229-43/2001; aos artigos 10 e 60-A da MP n. 2.229-32/2001, introduzido pela Lei n. 10.769/2003; ao artigo 60-B da MP n. 302/2006, posteriormente convertida na Lei n. 11.356/2006; aos artigos e da Lei n. 9.625/1998 e aos artigos 16 e 17 da Lei n. 9.620/1998. No ponto, transcreve-se excertos de suas razões recursais (grifos nossos): [...] é imperiosa salientar que já resta absolutamente consolidado nos tribunais pátrios, inclusive nesse STJ, o entendimento de que as vantagens de caráter genérico concedidas aos servidores públicos em atividade devem ser estendidas na íntegra aos aposentados e aos pensionistas. [...] o artigo 56, I, da MP n. 2.048/2000, posteriormente convertida no artigo 61, I, da MP n. 2.229-43/2001, contém previsão expressa de pagamento da gratificação de modo linear, sem a necessidade de realização de avaliação, o que, nos termos do precedente citado, confirma a nota de generalidade que caracteriza a vantagem. [...] o pagamento em parcela fixa e linear da GCG evidencia a nota de generalidade da parcela e impede a diferenciação entre as quotas individuais e institucional, eis que em nenhum aspecto o servidor é avaliado. [...] a avaliação de desempenho é absolutamente dispensável para que os servidores em atividade façam jus à GCG. E como não é possível aferir o desempenho individual ou institucional separadamente, não há motivos para garantir apenas parte da GCG aos inativos. A gratificação como um todo é genérica. [...] não há dúvidas de que a GCG tem caráter genérico, pois era uma gratificação permanente paga a todos integrantes das Carreiras do Ciclo de Gestão. Não é preciso estar em exercício para percebê-la, a simples ocupação do cargo efetivo é necessário para seu pagamento. [....] Não há como prosperar, assim, a posição do acórdão recorrido, vez que fruto de uma interpretação absolutamente equivocada das disposições da MP n. 2.048-26/2000 e do normativo que a sucederam. Nesse contexto, pleiteia a recorrente o provimento do recurso "para que se garanta aos aposentados e aos pensionistas filiados à UNACON o pagamento da GCG nos valores máximos percebidos pelos servidores em atividade" (e-STJ fl. 257, grifei). Contrarrazões oferecidas às fls. 389-402. É o relatório. Passo a decidir. Hipótese na qual os autores, servidores aposentados pertencentes à categoria funcional de Técnico e Analista de Planejamento, pretendem por meio de ação coletiva sob o rito ordinário ver incorporada em seus proventos a Gratificação de Desempenho da Atividade do Ciclo de Gestão (GCG), na mesma forma e nos mesmos percentuais concedida aos servidores em atividade. O Tribunal de origem reformou a sentença parcialmente reconhecendo aos inativos o direito à percepção da referida GCG nos seguintes termos: 1) da edição da Medida Provisória nº 2.048-26/2000 e sucessivas reedições até 1º de dezembro de 2003 Lei n. 10.769/2003, no percentual de 25% (vinte e cinco por cento) incidentes sobre o vencimento básico; 2) a partir de 1º de dezembro de 2003, em 30% (trinta por cento) do percentual máximo aplicado ao padrão da classe em que o servidor estivesse posicionado; e 3) a partir de 1º de julho de 2006, em 50% (cinqüenta por cento) do percentual máximo aplicado ao padrão da classe em que o servidor estivesse posicionado - Medida Provisória nº 302, convertida na Lei n. 11.356/2006. Da ausência de prequestionamento Da análise detida dos fundamentos do voto condutor, constata-se facilmente que o Tribunal de origem, ao julgar a matéria aqui posta, não mencionou nem mesmo implicitamente os dispositivos tidos por violados: artigos 10 da Medida Provisória n. 2.229-43/2001, 7º e 8º da Lei n. 9.625/1998 e 16 e 17 da Lei n. 9.620/1998. Assim, no ponto, o recurso não merece conhecimento, por indispensável requisito do prequestionamento. Consoante jurisprudência do STJ, diga-se que mesmo as matérias tidas como de ordem pública, para serem apreciadas na instância superior, necessitam observar o requisito do prequestionamento. No mesmo sentido, a título ilustrativo, desta-se os seguintes julgados: AgRg no AREsp 530.065/GO, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 21/6/2016; REsp 1.275.025/PR, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 19/4/2016; AgRg no REsp 1.225.447/PR, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 19/4/2016; AgInt no REsp 1299644/MS, Rel. Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, DJe 10/10/2016. Da questão de fundo No mérito, o improvimento do recurso é medida que se impõe. Vejamos. Conforme relatado, a recorrente objetiva a extensão aos seus associados do pagamento da Gratificação de Desempenho da Atividade do Ciclo de Gestão (GCG) na mesma forma e nos mesmos percentuais concedida aos servidores em atividade. Com efeito, a Medida Provisória n. 2.048-26/2000 instituiu a Gratificação de Desempenho de Atividades de Ciclo de Gestão - GCG "no percentual de até 50% (cinquenta por cento), incidente sobre o vencimento básico do servidor, conforme valores estabelecidos nos Anexos VII e VIII" (art. 8º). O artigo 56 da referida medida provisória estabeleceu regra de transição nos seguintes termos: Enquanto não forem regulamentadas e até 31 de dezembro de 2000, as gratificações referidas no artigo 54 desta Medida Provisória corresponderão aos seguintes percentuais incidentes sobre o vencimento básico de cada servidor: I - Gratificação de Desempenho de Atividade do Ciclo de Gestão, vinte e cinco por cento". A referida norma foi reproduzida até a edição da MP n. 2.229-43/2001. Com o advento da Lei n. 10.769, de 19 de dezembro de 2003, ficou estabelecido gradual elevação nos seguintes termos: Lei n. 10.769/2003 (Altera dispositivos da MP n. 2.229-43/2001) Art. A partir de dezembro de 2003, os valores de vencimento básico dos cargos referidos no art. desta Medida Provisória serão os constantes dos Anexos VII-A e VIII-A. § 2o A GCG, instituída pelo art. 8o desta Medida Provisória, a partir de 1o de dezembro de 2003, será paga com a observância dos seguintes percentuais e limites: I - até trinta por cento, incidente sobre o vencimento básico do servidor, em decorrência dos resultados da avaliação de desempenho individual; e II - até vinte e cinco por cento, incidente sobre o maior vencimento básico do cargo para os ocupantes dos cargos referidos no art. 6o desta Medida Provisória, em decorrência dos resultados da avaliação institucional."(NR) O mesmo diploma legal, mediante inserção do art. 60-A e 60-B à MP n. 2.229-43/2001, incluído pela Lei n. 10.769, de 19.11.2003, e pela Lei n. 11.356, de nº 2006, estendeu, respectivamente, aos inativos a GCG, no valor correspondente a trinta por cento (30%) e cinquenta por cento (50%) do percentual máxima aplicado ao padrão da classe em que o servidor estivesse posicionado Confira-se a literalidade da norma: MP n. 2.229-43, de 6 de setembro de 2001 (dispõe sobre a criação, reestruturação e organização de carreiras, cargos e funções comissionadas técnicas no âmbito da Administração Pública Federal) Art. 60A. A partir de 1º de dezembro de 2003, as gratificações a que se referem os arts. 8º, 13 e 19 desta Medida Provisória aplicam-se às aposentadorias e às pensões concedidas ou instituídas até 29 de junho de 2000, no valor correspondente a trinta por cento do percentual máximo aplicado ao padrão da classe em que o servidor que lhes deu origem estivesse posicionado. (Incluído pela Lei nº 10.769, de 19.11.2003) § 1º A hipótese prevista no caput aplica-se igualmente às aposentadorias e pensões concedidas ou instituídas antes que o servidor que lhes deu origem completasse sessenta meses de percepção das gratificações. (Incluído pela Lei nº 10.769, de 19.11.2003) Art. 60-B. A partir de 1º de julho de 2006, as gratificações a que se referem os arts. 8º, 13 e 19 desta Medida Provisória aplicam-se às aposentadorias e às pensões concedidas ou instituídas até 29 de junho de 2000, no valor correspondente a 50% (cinqüenta por cento) do percentual máximo aplicado ao padrão da classe em que o servidor que lhes deu origem estivesse posicionado. Incluído pela Lei nº 11.356, de nº 2006) Dessa forma, não há falar em redução indevida, pois, como visto, a GCG é gratificação paga em razão do efetivo exercício do cargo e não havia percentual mínimo assegurado ao servidor em exercício. Impende registrar que o tema foi bem enfrentado pelo Ministro José Arnaldo da Fonseca nos autos do RESP n. 601.565/RJ, o qual entendeu adequadamente que a Gratificação de Desempenho da Atividade do Ciclo de Gestão (GGC) é atribuída somente aos servidores que exercem determinada função, o que, à toda evidência, lhe retira o caráter genérico, verbis: A questão suscita a indagação se a GCG é paga indistintamente a todos os servidores a que se refere o artigo 6º da MP em análise ou se seu pagamento requer a satisfação de condições específicas a serem preenchidas pelo beneficiário. Do artigo décimo se extrai: "Art. 10. Os critérios de que tratam os arts. , e da Lei nº 9.625, de 1998, aplicam-se à GCG."O artigo referido, nos incisos I ao IV, restringe o pagamento da discutida Gratificação ao exercício dos respectivos cargos em determinados órgãos do Poder Executivo. Já os artigos 7º e 8º estabelecem formas de cálculos da Gratificação, tendo em vista ser variável, conforme o local em que o servidor desempenha sua função. O que se extrai da MP nº 2.048-26/2000 é que ela instituiu uma Gratificação propter laborem , ou seja, uma vantagem contingente e que ordinariamente não se incorpora aos vencimentos, a não ser que a lei assim disponha. Em que pese o argumento de que na instituição da GCG foram utilizados critérios da GDP, trata-se de uma vantagem nova que demanda a satisfação de condições legalmente estipuladas, devendo ser preenchidas nos prazos fixados e que podem, a qualquer tempo, ser mudadas. A aquisição do direito à percepção da GDP não pode engessar a ação do Governo no sentido de que toda vez que haja a mudança no estatuto que regia o aposentado se estenda a ele automaticamente uma eventual vantagem, mesmo porque podem ser criadas condições específicas, às quais não o sujeitavam quando em atividade. As mudanças na legislação dos servidores ativos não acompanham indistintamente os inativos, o que ocorre somente se se tratar de vantagem genérica, indistinta. Acrescentem-se as razões tecidas pelo ilustre Juiz Federal Wanderley de Andrade Monteiro nos autos da sentença que denegou a ordem requerida (fls. 72/3): "Para a solução da questão, mister se faz avaliar se o benefício em tela é extensível ou não aos servidores inativos. Sobre este tema, é valiosa a opinião do mestre José dos Santos Carvalho Filho, em seu" Manual de Direito Administrativo ":"A equiparação, porém, não se dá apenas em virtude dos aumentos gerais dos vencimentos dos servidores ativos. Qualquer alteração remuneratória que se tenha originado de transformação ou reclassificação de cargo ou função, também provocará a redução dos proventos na mesma proporção. Não haverá revisão, todavia, nos chamados benefícios inextensíveis, ou seja, aqueles benefícios pecuniários percebidos na atividade que são incompatíveis com a situação de inatividade ". In casu, trata-se de uma gratificação que, como o próprio nome diz, é um desempenho ao ciclo de gestão. Nesse sentido, a própria MP 2.048/2000 expressou, no § 1º do art. 8º, que tal gratificação é atribuída em razão do desempenho do servidor. Com isso, resta evidente que esta vantagem objetivou fomentar a atividade do ciclo de gestão que, como é cediço, é realizada por servidores em atividade, e não por aqueles inativos que não mais a exercem. Por conseguinte, não faz jus a impetrante ao recebimento da GCG. O julgado está assim ementado: PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. GDP. EXTINÇÃO. GCG. CRIAÇÃO. MP Nº 2.048-26/00. INATIVOS. PROPTER LABOREM. CONDIÇÕES ESPECÍFICAS. A MP nº 2.048-26/2000 instituiu uma Gratificação propter laborem, ou seja, uma vantagem contingente e que ordinariamente não se incorpora aos vencimentos, a não ser que a lei assim disponha. As mudanças na legislação dos servidores ativos não acompanham indistintamente os inativos, o que ocorre somente se se tratar de vantagem genérica, indistinta. Recurso provido. (REsp 601.565/RJ, Rel. Ministro José Arnaldo da Fonseca, Quinta Turma, DJ 18/4/2005) No mesmo sentido: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO APOSENTADO. GCG. MP 2.229-43/2001. GRATIFICAÇÃO PROPTER LABOREM. NÃO-EXTENSÃO AOS INATIVOS. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. INEXISTÊNCIA. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO. 2. O Superior Tribunal de Justiça firmou compreensão segundo a qual a Gratificação de Desempenho de Atividade do Ciclo de Gestão GCG, instituída pela MP 2.048/2000, por ser uma gratificação propter laborem, não é devida aos servidores inativos. 3. Recurso especial conhecido e provido. (REsp 766.744/DF, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, DJe: 14/11/2005) Diga-se que o Excelso Supremo Tribunal Federal, em situação similar, tem já decidiu que a vantagem funcional que tem por pressuposto o desempenho de determinada função não se estende a quem já se encontra aposentado. A propósito: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA GDACT. CARÁTER PRO LABORE FACIENDO. EXTENSÃO AOS INATIVOS E PENSIONISTAS EM SEU GRAU MÁXIMO. INADMISSIBILIDADE. GARANTIA DE PERCENTUAL AOS INATIVOS. POSSIBILIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. I - A Gratificação de Desempenho de Atividade de Ciência e Tecnologia GDACT, instituída pelo art. 19 da Medida Provisória 2.048-26, de 29 de junho de 2000, por ocasião de sua criação, tinha o caráter gratificação pessoal, pro labore faciendo, e, por esse motivo, não foi estendida, automaticamente, aos já aposentados e pensionistas. II - O art. 60-A, acrescentado pela Lei 10.769/2003 à MP 2.229-43/2001, estendeu aos inativos a GDACT, no valor correspondente a trinta por cento do percentual máximo aplicado ao padrão da classe em que o servidor estivesse posicionado. III Dessa forma, não houve redução indevida, pois, como visto, a GDACT é gratificação paga em razão do efetivo exercício do cargo e não havia percentual mínimo assegurado ao servidor em exercício. IV Recurso extraordinário provido. (RE 572.884, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe: 21-2-2013) AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. VANTAGEM FUNCIONAL CONCEDIDA PARA SERVIDORES QUE EXERCEM ATIVIDADE ESPECÍFICA. EXTENSÃO AOS INATIVOS.IMPOSSIBILIDADE. INTERPRETAÇÃO DE NORMA DE DIREITO LOCAL.INVIABILIDADE EM FACE DA SÚMULA 280/STF. 1. A lei que institui vantagem funcional com fundamento no exercício de atividade específica, pode excluir de seu alcance o servidor inativo sem que com isso fique configurada ofensa à Constituição Federal. Precedentes. 2. Fundamentando-se a decisão recorrida na legislação estadual pertinente, inviável a apreciação do recurso extraordinário em face da Súmula 280/STF. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (AI 228.472 AgR, Relator Min. Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ 9-4-1999) Portanto, não há norma legal que ampare as pretensões deduzidas pelo recorrente, devendo ser estritamente observados os percentuais da gratificação garantidos pelo Tribunal de origem, não cabendo o Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia, nos termos da Súmula Vinculante 37/STF e da Súmula 339/STF:"Não cabe ao ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia". Ante o exposto, conheço parcialmente do recurso para, nessa extensão, negar-lhe provimento. Publique-se. Intimem-se. Brasília (DF), 1º de fevereiro de 2017. Ministro BENEDITO GONÇALVES Relator
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