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12 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp XXXXX RJ 2012/XXXXX-4

Superior Tribunal de Justiça
há 6 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Publicação

Relator

Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO

Documentos anexos

Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1607308_537a4.pdf
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Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1.607.308 - RJ (2012/XXXXX-4) RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO RECORRENTE : CLAUDIO EDUARDO BARBOSA LINHARES ADVOGADOS : ANDRÉ LUIZ FARIA MIRANDA - RJ099593 GABRIELA TORRES DE CARVALHO - RJ129758 RECORRIDO : MANOEL JOSÉ DE SOUZA FILHO RECORRIDO : BIBIANO GOMES RECORRIDO : CELMA GOMES DE SOUZA ADVOGADOS : WENCESLÁU PEREIRA DE ABREU FILHO - RJ005573D OTÁVIO AUGUSTO SOARES DE ABREU - RJ129734 INTERES. : MUNICIPIO DE CONCEIÇÃO DE MACABU INTERES. : ALEANA GOMES DE OLIVEIRA E OUTROS ADVOGADO : CARLOS EDWARD CARVALHO ADED - RJ093252 INTERES. : ADILSON DE AZEVEDO E OUTROS ADVOGADO : DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - CURADOR ESPECIAL DECISÃO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DO PREJUÍZO. RECURSO ESPECIAL DO PARTICULAR AO QUAL SE DÁ PROVIMENTO. 1. Trata-se de Recurso Especial interposto por CLÁUDIO EDUARDO BARBOSA LINHARES, com fundamento no art. 105, III, a e c da Constituição Federal, contra o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado: APELAÇÃO. AÇÃO POPULAR. A Constituição Federal, dispôs em seu artigo 5o., LXXIII, três requisitos essenciais para a propositura da Ação Popular, quais sejam, a lesividade ao patrimônio público, a ilegitimidade do ato ou contrato e a condição de eleitor da pessoa física que ingressa em Juízo em defesa da coletividade. A ação popular, é regida pela Lei 4717/65, que dispõe no artigo 1o. os casos por ela protegidos, seja os de interesse geral ou determinados interesses difusos, os atos praticados pela administração pública deverão seguir uma série de princípios constitucionais, dentre eles os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência e da obrigatoriedade do concurso público (art. 37 da CF). O concurso público é requisito necessário ao ingresso em cargo ou emprego público e à estabilidade, consoante disposto no artigo 37, II e art. 41, caput da Constituição da Republica. A contratação sem concurso público deve ser realizada excepcionalmente, nos termos do artigo 37, IX da CF, identificada a necessidade temporária de excepcional interesse público ou para o preenchimento dos cargos em comissão ou de confiança, conforme inciso II do mesmo artigo. O certame público visa selecionar os melhores candidatos e preservar a igualdade entre todos os interessados em ingressar no serviço público, de modo a assegurar os postulados da moralidade e da impessoalidade. As contratações objeto da presente não se enquadram em nenhuma das hipóteses citadas, tendo em vista que realizadas visando atividades permanentes que deveriam, ser desempenhadas por servidores do Município. Ressalte-se que alguns desses cargos são de médicos, serventes, operadores de computadores, guardas municipais, dentistas e professores. Correta a sentença no que diz respeito a devolução da vertas indevidamente desviadas do Erário Público, já que alguns dos vencimentos pagos aos agentes contratados diretamente eram bem superiores aqueles pagos aos servidores efetivos que realizavam as mesmas funções, devendo tal diferença ser ressarcida aos cofres públicos. Condenação do segundo réu a recompor ao patrimônio público o dano ao erário ocasionado, correspondente aos valores decorrentes das diferenças mensais verificadas entre os salários pagos aos contratados e os vencimentos pagos aos servidores ocupantes de cargos efetivos com atribuições idênticas, conforme estabelecem os arts. 11e 14 da lei 4717/65. O Colendo Órgão Especial desta Corte, no julgamento da Arguição Direta de Inconstitucionalidade XXXXX-06.2002.8.19.0018, declarou a inconstitucionalidade das Leis 443/2001, 460/2001, 468/2001 e 481/2002, com exceção do artigo 4o. desta última, todas do Município de Conceição de Macabu. Trata o artigo 17, IX da Lei Estadual 3350/99 da isenção dos entes públicos ao pagamento de custas. APELAÇÃO 1 PROVIDA APELAÇÃO 2 DESPROVIDA (fls. 1.062/1.063). 2. Nas razões de seu Apelo Raro, sustenta o recorrente que o acórdão local violou o disposto no art. 1o. da Lei 4.717/65, defendendo, em síntese, a inaplicabilidade do instituto da ação popular, uma vez que está sendo condenado por um ato manifestamente destituído de poder lesivo ao erário (fls. 1.070). 3. Contrarrazões apresentas às fls. 1.138/1.146. 4. Instado a se manifestar, o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustre Subprocurador-Geral da República AUGUSTO ARAS, opinou pelo desprovimento do Agravo e, se conhecido, pelo desprovimento do Recurso Especial (fls. 1.240/1.246), conforme ementa abaixo transcrita: AÇÃO POPULAR. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE SERVIDORES. ILEGALIDADE. DANOS AO ERÁRIO COMPROVADOS NA INSTÂNCIA ORDINÁRIA. MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 7 DO STJ. IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO DAS PREMISSAS FÁTICO-PROBATÓRIAS ESTABELECIDAS NO ACÓRDÃO RECORRIDO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA ÀS DECISÕES RECORRIDAS. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO E NÃO CONHECIMENTO OU IMPROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL (fls. 1.240). 5. O presente Recurso Especial foi processado após o provimento de Agravo em decisão proferida às fls. 1.248/1.251. 6. É o relatório. Decido. 7. De início, cumpre ressaltar que, nos termos do que decidido pelo Plenário do STJ, aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (Enunciado Administrativo 2). 8. Cinge-se a controvérsia em verificar se há ou não causa material para a pretensão vertida na Ação Popular de nulificação de atos supostamente lesivos ao patrimônio público do Município de Conceição de Macabu/RJ. 9. Conforme é cediço, a Ação Popular consiste num relevante instrumento processual de participação política do cidadão, destinado eminentemente à defesa do patrimônio público, bem como da moralidade administrativa, do meio-ambiente e do patrimônio histórico e cultural; referido instrumento possui pedido imediato de natureza desconstitutiva-condenatória, pois colima, precipuamente, a insubsistência do ato ilegal e lesivo a qualquer um dos bens ou valores enumerados no inciso LXXIII do art. 5o. da CF/88 e, consequentemente, a condenação dos responsáveis e dos beneficiários diretos ao ressarcimento ou às perdas e danos correspondentes. 10. Tem-se, dessa forma, como imprescindível a comprovação do binômio ilegalidade-lesividade, como pressuposto elementar para a a procedência da Ação Popular e consequente condenação dos requeridos no ressarcimento ao erário em face dos prejuízos comprovadamente atestados ou nas perdas e danos correspondentes. 11. Eventual violação à boa-fé e aos valores éticos esperados nas práticas administrativas não configura, por si só, elemento suficiente para ensejar a presunção de lesão ao patrimônio público; assim é porque a responsabilidade dos agentes em face de conduta praticada em detrimento do patrimônio público exige a comprovação e a quantificação do dano, nos termos do art. 14 da Lei 4.717/65; assevera-se, nestes termos, que entendimento contrário implicaria evidente enriquecimento sem causa do Município. 12. Pondera-se que é possível cogitar de eventual ofensa à moralidade administrativa - conforme destacado pelo Acórdão do Tribunal de origem; a violação à boa-fé e aos valores éticos esperados nas práticas administrativas, contudo, não configura elemento suficiente para ensejar uma presunção de lesão ao patrimônio público, conforme sustenta o Tribunal a quo; e assim é porque a responsabilidade dos agentes em face de conduta praticada em detrimento do Estado exige a comprovação e a quantificação do dano, nos termos do art. 14 da Lei 4.717/65. 13. Neste ponto, por oportuno, ressalta-se não ser preciso ir muito além da própria Teoria Geral da Responsabilidade Civil, que impõe como pressuposto para a condenação ressarcitória o comportamento antijurídico, sendo o dano seu pressuposto etiológico. 14. A reparação do mal causado imprescinde, portanto, da comprovação do prejuízo, como bem salienta o Professor CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA: De tal sorte o dano está entrosado com a responsabilidade civil, que Aguiar Dias considera verdadeiro truísmo sustentar que não pode haver responsabilidade sem a existência de dano, porque, resultando a responsabilidade civil em obrigação de ressarcir, "logicamente não pode concretizar-se onde nada há que reparar" (Responsabilidade Civil de Acordo com a Constituição de 1988, Rio de Janeiro, Forense, 1999, p. 39). 15. Em caso semelhante, assim já se posicionou esta Corte Superior de Justiça: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. IRREGULARIDADES FORMAIS AVERIGUADAS NO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO, QUE NÃO ENSEJARAM, CONTUDO, DANO AO ERÁRIO, CONFORME RECONHECIDO EM PERÍCIA JUDICIAL E PELO TCE DE MINAS GERAIS. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO DOS RECORRENTES NO RESSARCIMENTO DOS COFRES PÚBLICOS, COM ESTEIO EM LESÃO PRESUMIDA À MUNICIPALIDADE, SOB PENA DE ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA DO ENTE ESTATAL. 1. À luz da Súmula 418/STJ, é inadmissível o Recurso Especial interposto antes da publicação do acórdão dos Embargos de Declaração, sem posterior ratificação, como ocorreu em relação ao Nobre Apelo de fls. 6.492/6.514, haja vista a peça recursal ter sido protocolizada em 24.02.2011, sendo que o Acórdão que julgou os últimos Embargos interpostos foi disponibilizado no Dje em 30.09.2011. O Recurso Especial, dest'arte, não transpõe a barreira da admissibilidade, porquanto interposto antes do julgamento dos Embargos de Declaração, ou seja, antes do exaurimento das instâncias ordinárias, em desconformidade com o disposto no referido art. 105, III da Constituição Federal. 2. A preliminar de nulidade do acórdão vergastado, por suposta violação ao art. 535, II do CPC, somente tem guarida quando o julgado se omite na apreciação de questões de fato e de direito relevantes para a causa - alegadas pelas partes ou apreciáveis de ofício - o que não ocorreu nos presentes autos. 3. Mostra-se deficiente a fundamentação dos recursos que se limitaram a elencar os dispositivos de lei federal (arts. 964 do CC/1916 e 131, 165, 436 e 458, II do Estatuto Processual Civil) sem, contudo, relacioná-los de forma específica com o eventual vício de fundamentação alegadamente existente no acórdão guerreado, incidindo, portanto, a Súmula 284 do Supremo Tribunal Federal. 4. A Ação Popular consiste em um relevante instrumento processual de participação política do cidadão, destinado eminentemente à defesa do patrimônio público, bem como da moralidade administrativa, do meio-ambiente e do patrimônio histórico e cultural; referido instrumento possui pedido imediato de natureza desconstitutiva-condenatória, pois colima, precipuamente, a insubsistência do ato ilegal e lesivo a qualquer um dos bens ou valores enumerados no inciso LXXIII do art. 5o. da CF/88 e, consequentemente, a condenação dos responsáveis e dos beneficiários diretos ao ressarcimento ou às perdas e danos correspondentes. 5. Tem-se, dessa forma, como imprescindível a comprovação do binômio ilegalidade-lesividade, como pressuposto elementar para a a procedência da Ação Popular e consequente condenação dos requeridos no ressarcimento ao erário em face dos prejuízos comprovadamente atestados ou nas perdas e danos correspondentes. 6. Eventual violação à boa-fé e aos valores éticos esperados nas práticas administrativas não configura, por si só, elemento suficiente para ensejar a presunção de lesão ao patrimônio público, conforme sustenta o Tribunal a quo; e assim é porque a responsabilidade dos agentes em face de conduta praticada em detrimento do patrimônio público exige a comprovação e a quantificação do dano, nos termos do art. 14 da Lei 4.717/65; assevera-se, nestes termos, que entendimento contrário implicaria evidente enriquecimento sem causa do Município, que usufruiu dos serviços de publicidade prestados pela empresa de propaganda durante o período de vigência do contrato. 7. Não se conhece do Recurso Especial da Empresa de Propaganda e Marketing, em face de sua manifesta intempestividade, e do Recurso Especial interposto pelo ex-Prefeito. Recursos Especiais dos demais recorrentes providos, para afastar a condenação dos mesmos a restituir aos cofres públicos o valor fixado no Acórdão do Tribunal de origem. Com fulcro no art. 509 do CPC, atribui-se efeito expansivo subjetivo à presente Decisão, para excluir a condenação ressarcitória dos demais litisconsortes necessários (REsp. 1.447.237/MG, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 9.3.2015). ² ² ² AÇÃO POPULAR. CONTRATO ADMINISTRATIVO EMERGENCIAL. DISPENSA DE LICITAÇÃO. NULIDADE. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO. DANO EFETIVO. INOCORRÊNCIA. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. 1. Ação popular proposta em razão da ocorrência de lesão ao erário público decorrente da contratação de empresa para a execução de serviço de transporte coletivo urbano de passageiros, sem observância do procedimento licitatório, circunstância que atenta contra os princípios da Administração Pública, por não se tratar de situação subsumível à regra constante do art. 24, IV da Lei 8.666/93, que versa acerca de contrato emergencial. 2. A ilegalidade que conduz à lesividade presumida admite, quanto a esta, a prova em contrário, reservando-a ao dispositivo, o condão de inverter o onus probandi. 3. Acórdão recorrido calcado na assertiva de que, se a co-ré prestou regularmente o serviço contratado, e isso restou demonstrado nos autos, não há razão para negar-lhe a contraprestação, até porque não se aduziu exagero no pagamento, sendo vedado à Administração locupletar-se indevidamente em detrimento de terceiros. Ao lado do locupletamento indevido, injusto seria para os co-réus impor-lhes a devolução dos valores despendidos pela Municipalidade por um serviço efetivamente prestado à população e que atendeu ao fim colimado. 4 In casu, restou incontroverso nos autos a ausência de lesividade, posto que os contratados efetivamente prestaram os serviços emergenciais, circunstância que impede as sanções econômicas preconizadas no presente recurso, pena de ensejar locupletamento ilícito do Município, máxime, por que, não há causa petendi autônoma visando a afronta à moralidade e seus consectários. 5. É cediço que, em sede de ação popular, a lesividade legal deve ser acompanhada de um prejuízo em determinadas situações e, a despeito da irregular contratação de servidores públicos, houve a prestação dos serviços, motivo pelo qual não poderia o Poder Público perceber de volta a quantia referente aos vencimentos pagos sob pena de locupletamento ilícito (Resp. 557.551/SP - Relatoria originária Ministra Denise Arruda, Rel. para acórdão Ministro José Delgado, julgado em 06.02.2007, noticiado no Informativo 309/STJ) 6. No mesmo sentido já decidiu a Primeira Seção desta Corte, em aresto assim ementado: ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. CABIMENTO. ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. COMPROVAÇÃO DO PREJUÍZO. NECESSIDADE. 1. O fato de a Constituição Federal de 1988 ter alargado as hipóteses de cabimento da ação popular não tem o efeito de eximir o autor de comprovar a lesividade do ato, mesmo em se tratando de lesão à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. 2. Não há por que cogitar de dano à moralidade administrativa que justifique a condenação do administrador público a restituir os recursos auferidos por meio de crédito aberto irregularmente de forma extraordinária, quando incontroverso nos autos que os valores em questão foram utilizados em benefício da comunidade. 3. Embargos de divergência providos (EREsp. 260.821/SP Relator p/ Acórdão Ministro João Otávio de Noronha, Primeira Seção, DJ 13.02.2006) 7. Ademais, a doutrina mais abalizado sobre o tema aponta, verbis: "O primeiro requisito para o ajuizamento da ação popular é o de que o autor seja cidadão brasileiro, isto é, pessoa humana, no gozo de seus direitos cívicos e políticos, requisito, esse, que se traduz na sua qualidade de eleitor. Somente o indivíduo (pessoa física) munido de seu título eleitoral poderá propor ação popular, sem o quê será carecedor dela. Os inalistáveis ou inalistados, bem como os partidos políticos, entidades de classe ou qualquer outra pessoa jurídica, não têm qualidade para propor ação popular (STF, Súmula 365). Isso porque tal ação se funda essencialmente no direito político do cidadão, que, tendo o poder de escolher os governantes, deve ter, também, a faculdade de lhes fiscalizar os atos de administração. O segundo requisito da ação popular é a ilegalidade ou ilegitimidade do ato a invalidar, isto é, que o ato seja contrário ao Direito, por infringir as normas específicas que regem sua prática ou por se desviar dos princípios gerais que norteiam a Administração Pública. Não se exige a ilicitude do ato na sua origem, mas sim a ilegalidade na sua formação ou no seu objeto. Isto não significa que a Constituição vigente tenha dispensado a ilegitimidade do ato. Não. O que o constituinte de 1988 deixou claro é que a ação popular destina-se a invalidar atos praticados com ilegalidade de que resultou lesão ao patrimônio público. Essa ilegitimidade pode provir de vício formal ou substancial, inclusive desvio de finalidade, conforme a lei regulamentar enumera e conceitua em seu próprio texto (art. 2o., a a e). O terceiro requisito da ação popular é a lesividade do ato ao patrimônio público. Na conceituação atual, lesivo é todo ato ou omissão administrativa que desfalca o erário ou prejudica a Administração, assim como o que ofende bens ou valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos da comunidade. E essa lesão tanto pode ser efetiva quanto legalmente presumida, visto que a lei regulamentar estabelece casos de presunção de lesividade (art. 4o.), para os quais basta a prova da prática do ato naquelas circunstâncias para considerar-se lesivo e nulo de pleno direito. Nos demais casos impõe-se a dupla demonstração da ilegalidade e da lesão efetiva ao patrimônio protegível pela ação popular. Sem estes três requisitos - condição de eleitor, ilegalidade e lesividade , que constituem os pressupostos da demanda, não se viabiliza a ação popular." (Hely Lopes Meirelles, in "Mandado de Segurança", Malheiros, 28a. Ed., 2005, págs. 132 e 133). 8. Assentando o aresto recorrido que não houve dano e que impor o ressarcimento por força de ilegalidade de contratação conduziria ao enriquecimento sem causa, tendo em vista não ter se comprovado que outras empresas do ramo poderiam prestar o mesmo serviço por preço menor, mormente quando se tem notícia nos autos de que a tarifa prevista no contrato tido por ilegal é inferior àquela praticada pela empresa antecessora, o que não foi negado pelo autor, resta insindicável a este STJ apreciar a alegação do recorrente no que pertine a boa ou má-fé do contratado (súmula 07/STJ). 9. Recurso especial do Ministério Público Estadual não conhecido (REsp. 802.378/SP, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ 4.6.2007). 16. Cuida-se, na origem, de ação popular que teve como causa de pedir a declaração de inconstitucionalidade da Lei do Município de Conceição de Macabu/RJ 443/2001, alterada pelas Leis Municipais 460/2001 e 468/2002, que autorizavam a contratação temporária de servidores, bem como a condenação dos contratados beneficiários e o Prefeito, por suposta lesividade ao erário. 17. Apesar dos louváveis esforços da parte recorrida, observa-se que o Juízo Monocrático asseverou que os serviços foram efetivamente prestados, conforme se dessume do seguinte trecho da Sentença: Em relação ao pedido de condenação dos responsáveis pelos atos lesivos, e dos beneficiários, a indenizar os danos ocasionados ao erário municipal, conforme apurado em liquidação de sentença, entendo que os contratados não devem ser condenados à devolução dos valores recebidos pelo desempenho de seu trabalho. Como bem frisou o parecer ministerial final, os vencimentos são a contraprestação necessária ao trabalho desempenhado e, por isso, não pode a administração locupletar-se indevidamente. Se há trabalho prestado, e disso não se duvida, não há razão para o trabalhador devolver o fruto de seu labor (fls. 892). 18. As instâncias ordinárias foram unânimes em proferir decreto condenatório em desfavor do ex-Alcaide sob o fundamento de benefício político-eleitoral. Contudo, a toda evidência, trata-se de um prejuízo abstrato, incomprovado, estabelecido a partir de ilações, sendo cediço, ademais, que a Ação Popular não se amolda a esse desiderato, até porque é devotada à identificação de efetiva lesividade ao Erário. A Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, lado outro, suportaria semelhante fundamentação. Cumpre assinalar que a petição inicial aponta os agentes contratados como efetivos beneficiários do ato e não o então Prefeito, inexistindo razão para que toda a carga de responsabilidade fosse atribuída ao Chefe do Poder Executivo Municipal. 19. Como consequência, a Ação Popular em testilha não atendeu aos requisitos elementares, razão pela qual o aresto fluminense merece reproche. 20. Ante o exposto e nos termos do art. 557, § 1o.-A do CPC/73, conhece-se do Recurso Especial de CLÁUDIO EDUARDO BARBOSA LINHARES e a ele se dá provimento, reformando o acórdão para julgar improcedente a pretensão vertida na Ação Popular, sem condenação do Autor em honorários advocatícios, contudo. 21. Publique-se. 22. Intimações necessárias. Brasília (DF), 29 de novembro de 2016. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO MINISTRO RELATOR
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