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6 de Abril de 2020
2º Grau

Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 1593008 PB 2016/0075407-3 - Rel. e Voto

Superior Tribunal de Justiça
há 3 anos
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Relatório e Voto

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Superior Tribunal de Justiça
Revista Eletrônica de Jurisprudência
    RECURSO ESPECIAL Nº 1.593.008 - PB (2016⁄0075407-3) RELATOR : MINISTRO BENEDITO GONÇALVES RECORRENTE : UNIÃO RECORRENTE : AGENCIA NACIONAL DE AVIACAO CIVIL - ANAC RECORRENTE : AEROCLUBE DA PARAIBA ADVOGADO : MARCELO WEICK POGLIESE E OUTRO(S) RECORRIDO : OS MESMOS RECORRIDO : MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA PROCURADORES : ADELMAR AZEVEDO RÉGIS E OUTRO(S)   SÉRGIO DE MELO DANTAS JÚNIOR   LEON DELACIO DE OLIVEIRA E SILVA   RELATÓRIO  

EXMO. SR. MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator): O Tribunal Regional Federal da 5ª Região proferiu acórdão assim ementado (fl. 1.581):

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. ART. 2º, § 2º DO DEC. LEI 3.365⁄1941. AEROCLUBE. AUTORIZAÇÃO DA ANAC. AERÓDROMO. BEM PARTICULAR. EXPROPRIAÇÃO PELO MUNICÍPIO. POSSIBILIDADE. 1. Ação proposta sob o rito ordinário na qual se discute a legalidade do Decreto Municipal de João Pessoa nº 7.093⁄2010, e dos atos expropriatórios dele decorrentes. 2. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno. Todos os outros são particulares. A autorização da ANAC para funcionamento do Aeroclube da Paraíba não transforma o bem que o constitui em um bem público federal. 3. O art. 2º, § 2º do Dec. Lei 3.365⁄1941 permite à União desapropriar os bens dos demais entes públicos; permite aos Estados desapropriarem os bens do Município; e, aos Municípios, só permite desapropriar bens particulares. 4. Em que pese o serviço do aeródromo ser aberto ao público, não é considerado serviço público em sentido estrito. Possibilidade de expropriação pelo Município de João Pessoa. 5. Apelação do Município provida. 6. Prejudicada a apelação do Aeroclube.  

A União, a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) e o Aeroclube da Paraíba interpuseram embargos infringentes (fls. 1.588-1.605, 1.608-1.623 e 1.626-1.642), que não foram providos nos termos a seguir sumariado (fl. 1.866):

EMBARGOS INFRINGENTES. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA DO AERÓDROMO DA PARAÍBA PELO MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA. POSSIBILIDADE. 1. Bem imóvel, pertencente ao Aeroclube, pessoa jurídica de direito privado, sujeita-se à desapropriação pelo Município, ainda que nele funcione aeródromo público. 2. O controle federal sobre o funcionamento da aviação aérea e os aeródromos não convola tais espaços em bem público federal, insuscetível de desapropriação. 3. Embargos infringentes da União, ANAC e do Aeroclube da Paraíba desprovidos.  

Foram opostos embargos de declaração pelo Aeroclube da Paraíba (fls. 1.877-1.895), pela União (fls. 1.898-1.912) e pela ANAC (fls. 1.915-1.919), todos rejeitados, consoante acórdão às fls. 1.922-1.930.

A União interpôs recurso especial alegando ofensa:

a) ao artigo 535, inciso II, do CPC⁄1973, ao argumento de que não foram apreciados os artigos 27, 29, 36, § 5º, e 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei n. 7.565⁄1986), artigos 2º e 5º do Decreto-Lei 3.365⁄1941 e artigo 36 da Lei 12.379⁄2011, aos seguintes argumentos (fl. 1.943):

A União demonstrou de forma clara que não estava afirmando ser o Aeródromo um bem da União, mas sim de que o mesmo enquanto estiver com a sua destinacão afetada, deve ser considerado bem de utilidade pública , o que não foi avaliado por esse E.TRF5ª Região, pois caso tivesse sido analisado de acordo com a legislação vigente, certamente teria prevalecido o Voto vencido, no julgamento dos Embargos Infringentes, anulando-se o Decreto Municipal n° 7.093⁄2010. A União demonstrou, de forma clara, que o voto da MM. Desembargadora Federal Relatora, Dra. Joana Carolina Lins Pereira (Convocada), vencida, defendeu o entendimento esposado pela União de que o Aeroclube da Paraíba é um aeródromo público e como tal, enquanto mantiver essa destinacão , desprende-se da propriedade do imóvel, ficando afetado à tal destinacão, conforme previsão do Código Brasileiro de Aeronáutica (grifo nosso).  

b) aos artigos 27, 29, 36, § 5º, e 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica, pois enquanto o aeródromo estiver com a sua destinação afetada pela União, deve ser considerado bem de utilidade pública e, por conseguinte, não pode ser objeto de desapropriação pelo Município em que estiver localizado.

No ponto, calha transcrever excertos de suas razões recursais:   [...] o Aeroclube da Paraíba é um aeródromo público e como tal, enquanto mantiver essa destinacão, desprende-se da propriedade do imóvel, ficando afetado à tal destinacão, conforme previsão do Código Brasileiro de Aeronáutica " (fl. 1.947 – grifo original);   [...] o aeródromo ora sob enfoque é classificado pela ANAC como aeródromo público , o que pode ser confirmado através do documento de fl. 187, subscrito por autoridade daquela agência, bem assim através de consulta ao seu portal na Internet (www.anac.gov.br⁄Area.aspx?ttCD_CHAVE=8), na opção "Lista de Aeródromos Públicos (fl. 1.948);   [...] não se afirmou ser o Aeródromo um bem da União, mas sim de que o mesmo enquanto estiver com a sua destinação afetada, deve ser considerado bem de utilidade pública" (fl. 1.949);   A ilegalidade do mencionado decreto expropriatório funda-se, justamente, na afetacão do aeródromo, nela UNIÃO, através do então Ministério da Aeronáutica e, agora, através da ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil, ao uso público de interesse coletivo, o que veda a desapropriação do imóvel pela municipalidade (fl. 1.949 – grifo original).  

c) aos artigos 2º e 5º do Decreto-Lei 3.365⁄1941 e artigo 36, § 5º, da Lei n. 12.379⁄2011, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Avião Civil, porque:

i) a afetação do aeródromo, pela União, ao uso público de interesse coletivo veda a desapropriação do imóvel pelo município , ante a impossibilidade de desapropriação ascendente . Citam como paradigma o Recurso Extraordinário n. 172.816-7   (fl. 1.950 – grifo nosso);   ii) "O AEROCLUBE DA PARAÍBA pode até deixar de exercer suas atividades, mas isso em nada prejudica a afetação do aeródromo, que permanecerá serviente à Administração Federal, por força de norma de ordem pública, podendo, inclusive, ser explorado diretamente pela UNIÃO" (fl. 1.954 – grifo nosso).  

A Agência Nacional de Aviação Civil interpôs recurso especial sustentando contrariedade aos dispositivos abaixo indicados:

a) artigo 535, inciso II, do CPC⁄1973, por falta de manifestação acerca do disposto nos artigos 36, § 5º, 38 e 97 do Código Brasileiro de Aeronáutica, artigo 1º do Decreto n. 205⁄1967 e artigo 2º, § 2º, do Decreto-Lei n. 3.365⁄1941 e artigo 36, inciso I, da Lei n. 12.379⁄2011.

A omissão residiria nos seguintes aspectos (fl. 2.008):

A ANAC demonstrou de forma clara que não estava afirmando ser o Aeródromo um bem da União, mas sim de que o mesmo enquanto estiver com a sua destinacão afetada, deve ser considerado bem de utilidade pública, o que não foi avaliado pelo E. TRF5ª Região. A ANAC aduziu, ainda, que a Corte Regional não havia apreciado os arts 36, § 5°,  38 e 97 do CBAer (Lei n. 7.565⁄86), o art lº do Decreto-Lei n. 205⁄67, o art. 2°, § 2° do Decreto Lei n. 3.365⁄41 e o art. 36, I, da Lei n. 12.379⁄2011. Apesar da clara demonstração dessa omissão, o Tribunal a quo se recusou a apreciar os dispositivos legais aqui referidos.  

b) artigos 36, § 5º, 38 e 97 do Código Brasileiro de Aeronáutica, artigo 1º do Decreto-Lei 205⁄1967, artigo 2º, § 2º, do Decreto-Lei n. 3.365⁄1941 e artigo 36, inciso I, da Lei n. 12.379⁄2011, porquanto:

i) "[o] Decreto Municipal da Prefeitura de João Pessoa⁄PB para a desapropriação do Aeroclube da Paraíba (Decreto no 7.083⁄2010) não subsiste, na medida em que objetiva a desapropriação de infraestrutura afetada à prestação de serviço público delegado pela UNIÃO";   ii) "a desativação de bens de uso público cuja desafetação ou desativação é de competência da UNIÃO⁄ANAC, nos termos do § 2º do art. 38 do CBAer" (fl. 2.017).  

Sustenta, ainda, que "a propriedade do AEROCLUBE DA PARAÍBA não é da UNIÃO⁄ANAC, mas uma vez afetada à prestação de serviço público delegado pela UNIÃO, e sua consequente equiparação a bem público federal, querendo o Município realizar a desapropriação da referida infraestrutura, deve o mesmo recorrer à UNIÃO⁄ANAC, para que autorize o Poder Municipal para tanto" (fls. 2.017-2.018). Indica como precedente o Recurso Extraordinário n. 172.816-7.

Em seu recurso especial, o Aeroclube da Paraíba afirma ter havido violação dos seguintes dispositivos de lei federal:

a)  artigo 535, inciso II, do CPC⁄1973, por ausência de manifestação acerca de questões imprescindíveis à solução da controvérsia, in verbis (fls. 2.068-2.069):

Dentre os temas apontados nos embargos de declaração (fls. 1.773⁄1.781) destaca-se a ausência de enfrentamento do que dispõe o art. 36, § 5°, da Lei n. 7.656⁄86 (Código Brasileiro de Aeronáutica), como também quanto à negativa de vigência do art. 24-D, inciso IV, da Lei n° 10.683⁄2003, especificamente nesse ponto quanto à demonstração de existência de plano de outorga, por parte da ANAC, de autorização para o Aeroclube da Paraíba para operações como aeródromo público (fls. 1740⁄1742). Do mesmo modo, o acórdão recorrido também deixou de enfrentar uma terceira e importante omissão, também destacada nos embargos de declaração (fls. 1742⁄1743), especificamente quanto à incidência do Decreto Federal n° 7.871⁄2012, a saber: 1) a ausência de renúncia do autorizatário (no caso, o Aeroclube da Paraíba); 2) a ausência de qualquer solicitação, de iniciativa do Município de João Pessoa, à Secretaria de Aviação Civil ou à ANAC de pedido de revogação, por motivo de interesse público, a que alude o Decreto n° 7.871⁄2012 que, por sua vez, regulamenta o art. 36, inciso IV, da Lei n° 7.871⁄2012 que, por sua vez, regulamenta, o art. 36, inciso IV, da Lei n° 7.565⁄86; 3) ausência de procedimento administrativo prévio, assegurados o contraditório e a ampla defesa, nos termos do que dispõe o art. 19, do Decreto n° 7.871⁄2012). Ademais, também foi provocado em sede de embargos de declaração, não enfrentado, importantes questões suscitadas durante os debates orais no julgamento e não saneadas no acórdão recorrido: (1) se a autorização invocada de imissão na posse é antecedida por um processo administrativo prévio junto à Secretaria de Aviação Civil e⁄ou ANAC e, principalmente (2) se o acórdão ora embargado encampou o prazo de noventa dias suscitado pelo Desembargador Fernando Braga (art. 20, do Decreto n° 7.871⁄2012), para efeitos concretos da eventual imissão na posse e (3), se assim o for, a definição marco inicial para a contagem no prazo de noventa dias a que alude o art. 20, do Decreto n° 7.871⁄2012 (o transito em julgado da presente ação ou outro termo inaugural).  

b) artigos 27, 28, 29, 36, IV, §§ 1º e 5º, e 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica, porque o acórdão recorrido, mesmo reconhecendo a natureza jurídica de aeródromo público do Aeródromo da Paraíba, admite que o Município no qual situado possa desapropriar o imóvel, independentemente de "qualquer autorização prévia da ANAC ou de órgão federal congênere" (fl. 2.071);

c)  artigo 5º, alínea "n", do Decreto-Lei n. 3.365⁄1941, o qual considera como de utilidade pública a construção de aeródromos (fl. 2.073);

d) artigo 2º, § 2º, do Decreto-Lei n. 3.365⁄1941, pois com base no princípio da hierarquia federativa "não pode o Município de João Pessoa desapropriar imóvel afetado por servidão administrativa pública federal, especificamente, como inconteste no próprio acórdão, para a prestação de serviço público de competência exclusiva da União" (fl. 2.076);

e) artigo 8º, incisos XIII, XIV e XXII, da Lei n. 11.182⁄2005, pois compete "à ANAC conceder, permitir ou autorizar a exploração dos serviços aéreos, competindo-lhe, outrossim, regular, fiscalizar e autorizar os serviços aéreos prestados por aeroclubes, escolas e cursos de aviação civil" (fl. 2.073);

f) artigo 24-D, inciso IV, da Lei n. 10.683⁄2003, o Decreto n. 7.871⁄2012, que "dispõe sobre as condições de delegação da exploração de aeródromos civis públicos por meio de autorização". Afirma que "o acórdão recorrido simplesmente desconsiderou a existência de Portaria Ministerial (Secretaria de Aviação Civil) de aprovação de plano de outorga específico para exploração pelo Aeroclube da Paraíba, sob a modalidade autorização, do aeródromo civil público denominado AEROCLUBE DE JOÃO PESSOA (SNJO), objeto do caso dos autos, em conformidade com o que dispõe o art. 24-D, inciso IV, da Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, bem como em conformidade com o Decreto Federal n° 7.871, de 21 de dezembro de 2012. E o que se depreende da Portaria Ministerial n° 12, de 07 de janeiro de 2014, publicada no Diário Oficial da União em 08 de janeiro de 2014" (fl. 2.080).

Contrarrazões apresentadas (fls. 2.126-2.205, 2.296-2.375 e 2.462-2.541).

Os recursos foram admitidos (fls. 2.630, 2.632 e 2.634). Recurso extraordinário interpostos por todos os recorrentes admitidos na origem.

O Ministério Público Federal ofertou parecer pelo não provimento dos recursos especiais, in verbis:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO OU OBSCURIDADE DO ACÓRDÃO RECORRIDO. AEROCLUBE. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA, DE AERÓDROMO. BEM PARTICULAR. AUTORIZAÇÃO DA ANAC. EXPROPRIAÇÃO PELO MUNICÍPIO. POSSIBILIDADE. 1 – O Tribunal a quo examinou expressamente a matéria posta em juízo, de forma clara, objetiva e suficiente, embora contrária à pretensão dos recorrentes. Assim, como as razões de decidir se revelam bastantes para a resolução da lide, não há que se cogitar em negativa de prestação jurisdicional, por ofensa ao art. 535 do CPC, mesmo porque o órgão julgador não está obrigado a se pronunciar sobre cada uma das alegações das partes. 2 – A classificação do Aeroclube da Paraíba, pessoa jurídica de direito privado, como de utilidade pública significa, apenas, que este está habilitado a oferecer serviços recreativos, assim como permitir a aterrissagem e decolagem ao público em geral, o que não o torna de interesse da coletividade, nem serviço prestado pelo Poder Público, muito menos um bem público federal. Trata-se, portanto, de um bem particular, o qual exige para sua utilização pública autorização da União, por razões de segurança do tráfego aéreo. 3 – Quanto ao critério da afetação do bem à prestação de serviço público, o que poderia caracterizar o aeródromo como um bem público federal, observa-se que, como bem destacado no acórdão recorrido , nos termos do art. 17, I, da Lei 7.871⁄2012, é possível que o particular titular do aeródromo público encerre suas atividades mediante simples renúncia unilateral, pondo fim à autorização de operação. A afetação durante o período de 90 dias, após a renúncia do particular, não transforma o patrimônio privado em público a impossibilitar a desapropriação pelo município, mas ocorre, também, por razões de segurança do tráfego aéreo. 4 – Parecer pelo não provimento dos recursos especiais.   É o relatório. RECURSO ESPECIAL Nº 1.593.008 - PB (2016⁄0075407-3)   EMENTA   PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS DA UNIÃO, AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL E AEROCLUBE DA PARAÍBA. ART. 535 DO CPC.  VIOLAÇÃO. AUSÊNCIA. AEROCLUBE.  AUTORIZAÇÃO FEDERAL PARA FUNCIONAMENTO. BEM DE UTILIDADE PÚBLICA. SERVIDÃO LEGAL. EXPROPRIAÇÃO PELO MUNICÍPIO. DESAPROPRIAÇÃO ASCENDENTE. IMPOSSIBILIDADE. 1. Histórico da demanda. Trata-se de ação ordinária ajuizada pelo Aeroclube da Paraíba, tendo a União e a Agência Nacional de Avião Civil - ANAC como litisconsortes ativas, contra o Município de João Pessoa objetivando a declaração de nulidade do Decreto Municipal n. 7.093⁄2010, que declarou como de utilidade pública para fins de desapropriação área de terreno onde está situado o Aeroclube da Paraíba. 1.1 O Tribunal Regional Federal da 5ª Região, por maioria, deu provimento à apelação do Município de João Pessoa e julgou prejudicada a apelação do Aeroclube, por entender possível que a Municipalidade possa desapropriar o imóvel sede do Aeroclube da Paraíba. Os embargos infringentes opostos pelos ora recorrentes não foram providos. 2. Prejudicial de nulidade do julgado. Deve ser afastada a alegada violação do artigo 535 do CPC⁄1973, porquanto o acórdão recorrido manifestou-se, de maneira clara e fundamentada, acerca de todas as questões relevantes para a solução da controvérsia. 3. Mérito. Desapropriação pelo Município de aeródromo público considerado bem de utilidade pública. Cinge-se a controvérsia em saber se o Município de João Pessoa pode desapropriar o Aeroclube da Paraíba, bem localizado em seu território, mas que fora autorizado a funcionar pela União. 3.1 O funcionamento dos aeroclubes depende de autorização do ente federal competente e, uma vez autorizados, são considerados como de utilidade pública, consoante a exegese dos arts. 97, § 2º, 98 e 99 do Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), arts. 1º e 2º do Decreto-Lei n. 205⁄1967 e art. 8º da Lei n. 11.182⁄2005. 3.2. A autorização para funcionamento de um aeroclube, com a consequente assunção do bem à categoria de utilidade pública, consolida a instituição de uma servidão legal, uma vez que se impõe um direito real sobre "um bem a suportar uma utilidade pública, por força da qual ficam afetados parcialmente os poderes do proprietário quanto ao seu uso ou gozo" (BANDEIRA DE MELO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. rev. atual. São. Paulo: Malheiros, 2009, pág. 899). 3.3 Esse entendimento é reforçado pela regra do art. 36, § 5º, do CBA, o qual prevê que, enquanto mantida a destinação específica do bem pelo ente federal, os aeródromos públicos constituem universidades e patrimônios autônomos, "independentes do titular do domínio dos imóveis onde estão situados". 3.4 A possibilidade de a autorização ser extinta, de maneira unilateral, pelo particular, tal como previsto pelo legislador nos termos do art. 17, I,  do Decreto n. 7.871⁄2012, não ilide a existência de limitação administrativa instituída pelo ente federal sobre o imóvel onde localizado o aeródromo público. É bem verdade que o texto legal poderia ter elegido os Estados e Municípios ou quaisquer outras pessoas jurídicas de direito público ou privado como competentes para tornar extinta a autorização, mas não o fez. 3.5  Considerando-se que o Aeroclube da Paraíba fora classificado pela ANAC como aeródromo público e que, uma vez expedida a autorização de funcionamento, estabeleceu-se uma servidão legal por prazo indeterminado sobre o imóvel no qual fora instalado o referido aeródromo, forçoso reconhecer que a expropriação do bem pela Municipalidade só poderá ser realizada se extinta a autorização por algumas das hipóteses previstas em lei, sob pena de se admitir a denominada desapropriação ascendente, vedada em nosso ordenamento jurídico a teor do art. 2º, § 2º, do Decreto n. 3.365⁄1941. 3.6 Estando vigente a autorização de funcionamento do Aeroclube da Paraíba, porque ausente renúncia do particular e de qualquer outra hipótese legal de extinção,  revela-se inconcebível admitir que o Município de João Pessoa possa desapropriar bem considerado de utilidade pública pelo ente federal competente. 4. Recursos especiais da União, da Agência Nacional de Aviação Civil e do Aeroclube da Paraíba providos.   VOTO   EXMO. SR. MINISTRO BENEDITO GONÇALVES (Relator):  

Trata-se de ação ordinária, com pedido de tutela antecipada, ajuizada pelo Aeroclube da Paraíba, tendo a União e a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC como litisconsortes ativas, em face do Município de João Pessoa objetivando a declaração de nulidade do Decreto Municipal n. 7.093⁄2010, o qual declarou como de utilidade pública, para fins de desapropriação, área de terreno onde está situado o Aeroclube da Paraíba.

Da inicial, extraem-se os seguintes pedidos:

i) a declaração de "nulidade do Decreto Municipal de João Pessoa n. 7.093⁄2010 e de todos os atos expropriatórios dele consequentes, cujo objetivo vil seria a desapropriação área de utilidade pública federal em comento (AERÓDROMO e outros equipamentos do AEROCLUBE DA PARAÍBA- – amparados pelo art. 21, da Constituição Federal e Código Brasileiro de Aeronáutica)" (fls. 53-54);   ii) uma "ordem definitiva de obrigação de não fazer ou realizar pelos promovidos qualquer ato atentatório ao exercício regular das atividades do AEROCLUBE DA PARAÍBA, seu respectivo AERÓDROMO e seus equipamentos" (fl. 54);   iii) subsidiariamente, pleiteiam a condenação em "obrigação de não fazer, impedindo-os e sobrestando qualquer ato administrativo e⁄ou judicial que dê concretude e sequência ao Decreto Expropriatório ora questionado, inclusive com a vedação a imissão na posse sobre a área objeto daquele ato inaugural de desapropriação, autorizando-se ainda ao promovente o regular funcionamento de suas atividades autorizadas pela ANAC, durante o período de cinco anos [...] bem como condenando ainda os promovidos a obrigação de encontrar um imóvel no Município de João Pessoa, dentro do prazo assinalado, com condições favoráveis e técnicas para a instalação do AEROCLUBE, seu aeródromo e seus respectivos equipamentos [...]" (fls. 54-55).  

A sentença julgou parcialmente procedente o pedido para anular o ato expropriatório consubstanciado no Decreto Municipal n. 7.093⁄2010, não acolhendo o pleito de condenação em obrigação de não fazer – que o Município se abstivesse de praticar quaisquer atos atentatórios ao exercício das atividades do Aeroclube (fls. 1.300-1.330).

O Tribunal Regional Federal da 5ª Região, por maioria, deu provimento à apelação do Município de João Pessoa e julgou prejudicada a apelação do Aeroclube, por entender possível que a Municipalidade possa desapropriar o imóvel sede do Aeroclube da Paraíba, aos seguintes fundamentos:

i) os aeródromos de entidades privadas, mesmo que sejam considerados públicos, não constam na relação de bens públicos da Constituição Federal, do Código Civil e do Código da Aeronáutica (Lei n. 7.565⁄1986) (fl. 1.579);   ii) o fato de o aeródromo ser intitulado de "aeródromo público" "não significa dizer que se trata de um bem público, mas simplesmente que ele é um aeródromo 'aberto à navegação pública' e não só aquela do proprietário ou de quem este autorizar" (fl. 1.579);   iii) o interesse federal que justificou a presença da União e da ANAC – como por exemplo, a importância de se ter mais um campo de pouso na região da grande João Pessoa para pousos de emergência, exercícios da Aeronáutica, ambulância aérea – não tem o condão de qualificar o aeródromo como bem público" (fl. 1.579-1.580);   iv) o Código Brasileiro de Aeronáutica equipara os aeroportos a bens públicos, mas não os aeródromos (fl. 1.580);   v) o simples fato de haver autorização que permite o poder de polícia e o poder de fiscalização da União e da ANAC sobre as atividades do aeródromo não tem a capacidade de qualificá-lo como prestador de serviço público em sentido estrito, única situação em que a jurisprudência do STF admite ampliar o conceito legal e constitucional de bens públicos (RE n. 172.816-7⁄RJ- Estado do RJ X Cia Docas) (fl. 1.580).  

Os embargos infringentes opostos pela União, Agência Nacional de Aviação Civil e o Aeroclube da Paraíba (fls. 1.588-1.605; 1.608-1.623 e 1.626-1.642), não foram providos, por maioria. O acórdão foi relatado pelo Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima às fls. 1.822-1.824, no qual foram adotados os fundamentos a seguir sumariados:

i) o fato de os aeródromos, particulares ou públicos, necessitarem de autorização para funcionar não impede que o titular do bem imóvel, no caso de entidade privada, renuncie unilateralmente à autorização (fl. 1.837);   ii) a exigência de autorização para o funcionamento de aeródromos imposta pela União e ANAC, motivada por questões de segurança pública, não tem o condão de tornar o bem inexpropriável (fl. 1.837).  

Em razão da similitude das alegações relativas à contrariedade ao disposto no artigo 535 do CPC⁄1973, passo a examinar conjuntamente os recursos especiais.

A União, a Agência Nacional de Aviação Civil e o Aeroclube da Paraíba sustentam que o Tribunal a quo não proferiu juízo de valor à luz dos artigos 27, 29, 36, § 5º, 38 e 97 da Lei n. 7.565⁄1986 (Código Brasileiro de Aeronáutica); artigos 2º, § 2º, e 5º, do Decreto-Lei n. 3.365⁄1941 (Dispõe sobre desapropriação por utilidade pública); artigo 36, inciso I, da Lei 12.379⁄2011 (Dispõe sobre o Sistema Nacional de Viação - SNV); artigo 1º do Decreto-Lei n. 205⁄1967 (Dispõe sobre a organização, funcionamento e extinção de aeroclubes); artigo 24-D, inciso IV, da Lei n. 10.683⁄2003 (Dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios), Decreto n. 7.871⁄2012 (Dispõe sobre as condições de delegação da exploração de aeródromos civis públicos por meio de autorização).

O Tribunal de origem manifestou-se, de maneira clara e fundamentada, acerca de todas as questões relevantes para a solução da controvérsia, estando preenchidos os requisitos de conhecimento dos recursos especiais.

No ponto, imperioso salientar que, em recente julgado, a Primeira Seção desta Corte, ao interpretar o artigo 489 do CPC⁄2015 consignou que "[o] julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando  já  tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão", vindo a "confirmar a jurisprudência já sedimentada pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, sendo dever do julgador apenas enfrentar as questões capazes de infirmar a conclusão adotada na decisão recorrida" (EDcl no MS 21.315⁄DF, Rel. Ministra Diva Malerbi, Desembargadora Convocada do TRF 3ª Região. Primeira Seção, DJe de 15⁄6⁄2016).

A propósito, confira-se a ementa do julgado:

PROCESSUAL  CIVIL.  EMBARGOS  DE  DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA ORIGINÁRIO.   INDEFERIMENTO   DA   INICIAL.   OMISSÃO,  CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE, ERRO MATERIAL. AUSÊNCIA. 1.  Os  embargos de declaração, conforme dispõe o art. 1.022 do CPC, destinam-se   a  suprir   omissão,  afastar  obscuridade,  eliminar contradição  ou  corrigir  erro material existente no julgado, o que não ocorre na hipótese em apreço. 2.  O  julgador  não  está  obrigado a responder a todas as questões suscitadas   pelas   partes,   quando  já  tenha  encontrado  motivo suficiente  para  proferir a decisão. A prescrição trazida pelo art. 489 do CPC⁄2015 veio confirmar a jurisprudência já sedimentada pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, sendo dever do julgador apenas enfrentar  as  questões  capazes  de infirmar a conclusão adotada na decisão recorrida. 3.  No  caso,  entendeu-se pela ocorrência de litispendência entre o presente  mandamus  e a ação ordinária n. 0027812-80.2013.4.01.3400, com   base   em   jurisprudência  desta  Corte  Superior  acerca  da possibilidade  de  litispendência  entre Mandado de Segurança e Ação Ordinária,  na  ocasião  em  que  as  ações intentadas objetivam, ao final,  o mesmo resultado, ainda que o polo passivo seja constituído de pessoas distintas. 4.   Percebe-se,   pois,   que  o  embargante  maneja  os  presentes aclaratórios  em  virtude,  tão  somente, de seu inconformismo com a decisão  ora  atacada,  não se divisando, na hipótese, quaisquer dos vícios  previstos  no  art.  1.022  do  Código  de Processo Civil, a inquinar tal decisum. 5. Embargos de declaração rejeitados. (EDcl no MS 21.315⁄DF, Rel. Ministra DIVA MALERBI - DESEMBARGADORA CONVOCADA TRF 3ª REGIÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 8⁄6⁄2016, DJe 15⁄6⁄2016 – grifo nosso).  

Assim, devem ser afastadas as alegações de ofensa ao artigo 535 do CPC⁄1973 constantes dos Recursos Especiais da União, da Agencia Nacional de Aviação Civil e do Aeroclube da Paraíba.

Quanto ao mérito, cinge-se a controvérsia em saber se o Município de João Pessoa pode desapropriar o Aeroclube da Paraíba, bem localizado em seu território, mas que fora autorizado a funcionar pela União.

Nas razões dos recursos especial, os recorrentes alegam, em resumo:

a) União – que é  vedado ao Município desapropriar o Aeroclube da Paraíba, "enquanto estiver com sua destinação afetada" pela União, pois considerado bem de utilidade pública" (fl. 1.949);   b) Agencia Nacional de Aviação Civil – não se admite a desapropriação pelo ente municipal de "infraestrutura afetada à prestação de serviço público delegado pela UNIÃO" (fl. 2.017);   c) Aeroclube da Paraíba – com base no princípio da hierarquia federativa "não pode o Município de João Pessoa desapropriar imóvel afetado por servidão administrativa pública federal, especificamente, como inconteste no próprio acórdão, para a prestação de serviço público de competência exclusiva da União" (fl. 2.076).  

Em razão da similitude das alegações recursais, passo a examiná-las conjuntamente.

Para melhor compreensão, faz-se necessário realizar breve digressão legislativa sobre o tema.

De acordo com o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), "aeródromo é toda área destinada a pouso, decolagem e movimentação de aeronaves" (art. 27), podendo ser classificado em privados e públicos (art. 29 – grifo nosso).

Os aeródromos privados "serão construídos, mantidos e operados por seus proprietários, obedecidas as instruções, normas e planos da autoridade aeronáutica" (art. 35 do CBA) e "só poderão ser utilizados com permissão de seu proprietário, vedada a exploração comercial" (art. 30, § 2º, do CBA – grifo nosso).

Por sua vez, consoante o disposto no art. 36, caput, do CBA, os aeródromos públicos serão construídos, mantidos e explorados:

I - diretamente, pela União; II - por empresas especializadas da Administração Federal Indireta ou suas subsidiárias, vinculadas ao Ministério da Aeronáutica; III - mediante convênio com os Estados ou Municípios; IV- por concessão ou autorização ( grifo nosso).  

Além disso, ao contrário dos aeródromos privados, os públicos "poderão ser usados por quaisquer aeronaves, sem distinção de propriedade ou nacionalidade" e, enquanto mantida pela União a destinação específica do bem, constituem universidades e patrimônios autônomos, "independentes do titular do domínio dos imóveis onde estão situados" (art. 36, caput e § 5º, e 37 do CBA – grifo nosso).

Dentro da definição de aeródromo, podemos citar os aeroportos, helipontos, heliportos, aeródromos e demais entidades afins (arts. 31 e 97 do CBA).

Aeroclube "é toda sociedade civil com patrimônio e administração próprios, com serviços locais e regionais, cujos objetivos principais são o ensino e a prática da aviação civil, de turismo e desportiva em todas as suas modalidades, podendo cumprir missões de emergência ou de notório interesse da coletividade" (art. 97 do CBA – grifo nosso) .

O funcionamento dos aeroclubes depende de autorização do ente federal competente e, uma vez autorizados, são considerados como de utilidade pública, consoante a redação dos arts. 97, § 2º, 98 e 99 do CBA e arts. 1º e 2º do Decreto-Lei n. 205⁄1967, ora reproduzidos:

CÓDIGO BRASILEIRO DE AERONÁUTICA- CBA   Art. 97. Aeroclube é toda sociedade civil com patrimônio e  próprios, com serviços locais e regionais, cujos objetivos principais são o ensino e a prática da aviação civil, de turismo e desportiva em todas as suas modalidades, podendo cumprir missões de emergência ou de notório interesse da coletividade. § 1º Os serviços aéreos prestados por aeroclubes abrangem as atividades de: I - ensino e adestramento de pessoal de vôo; II - ensino e adestramento de pessoal da infra-estrutura aeronáutica; III - recreio e desportos. § 2º Os aeroclubes e as demais entidades afins, uma vez autorizadas a funcionar, são considerados como de utilidade pública.    Art. 98. Os aeroclubes, escolas ou cursos de aviação ou de atividade a ela vinculada (artigo 15, §§ 1° e 2°) somente poderão funcionar com autorização prévia de autoridade aeronáutica. § 1º As entidades de que trata este artigo, após serem autorizadas a funcionar, são consideradas de utilidade pública. § 2º A formação e o adestramento de pessoal das Forças Armadas serão estabelecidos em legislação especial.   Art. 99. As entidades referidas no artigo anterior só poderão funcionar com a prévia autorização do Ministério da Aeronáutica. Parágrafo único. O Poder Executivo baixará regulamento fixando os requisitos e as condições para a autorização e o funcionamento dessas entidades, assim como para o registro dos respectivos professores, aprovação de cursos, expedição e validade dos certificados de conclusão dos cursos e questões afins.   DECRETO-LEI Nº 205, DE 27 DE FEVEREIRO DE 1967 – Dispõe sobre a organização, funcionamento e extinção de aeroclubes, e dá outras providências.   Art. 1º Aeroclube é toda sociedade civil, com patrimônio próprio, vida e administração locais, cujos objetivos principais são a prática e o ensino da aviação civil esportiva e de turismo, em todas as suas modalidades, e o cumprimento de missões de emergência ou de notório interesse da coletividade. Parágrafo único. Os aeroclubes são considerados de utilidade pública.   Art. 2º Os aeroclubes só poderão funcionar mediante prévia autorização do Ministro da Aeronáutica.  

Quanto à autorização, o legislador ordinário transferiu a competência originária do Ministério da Aeronáutica para a Agência Nacional de Avião Civil (ANAC) ao editar a Lei n. 11.182⁄2005:

LEI Nº 11.182, DE 27 DE SETEMBRO DE 2005 – Cria a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, e dá outras providências   Art. 8º Cabe à ANAC adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária do País, atuando com independência, legalidade, impessoalidade e publicidade, competindo-lhe: [...] XXXII – regular, fiscalizar e autorizar os serviços aéreos prestados por aeroclubes, escolas e cursos de aviação civil;  

Importante mencionar que o art. 17 do Decreto n. 7.871⁄2012, que "dispõe sobre as condições de delegação da exploração de aeródromos civis públicos por meio de autorização", estabelece que "a autorização para a exploração de aeródromo não terá sua vigência sujeita a termo final", pondendo ser extinta somente por renúncia do autorizatário, revogação, cassação, caducidade ou anulação, in verbis:

Decreto n. 7.871⁄2012, que dispõe sobre "as condições de delegação da exploração de aeródromos civis públicos por meio de autorização"   Art. 17.   A autorização para a exploração de aeródromo não terá sua vigência sujeita a termo final, extinguindo-se somente por: I - renúncia, ato formal unilateral, irrevogável e irretratável, em que o autorizatário manifesta seu desinteresse pela autorização; II - revogação, por motivo de interesse público; III - cassação, em caso de perda das condições indispensáveis à autorização; IV - caducidade, em caso de descumprimento reiterado de compromissos assumidos ou de descumprimento de obrigações legais ou regulamentares por parte do autorizatário; ou V - anulação da autorização, judicial ou administrativamente, em caso de irregularidade insanável da autorização.  

Da exegese dos dispositivos, infere-se que a autorização para funcionamento de um aeroclube, com a consequente assunção do bem à categoria de utilidade pública, consolida a instituição de uma servidão legal, uma vez que se impõe um direito real sobre "um bem a suportar uma utilidade pública, por força da qual ficam afetados parcialmente os poderes do proprietário quanto ao seu uso ou gozo" (BANDEIRA DE MELO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. rev. atual. São. Paulo: Malheiros, 2009, pág. 899).

Esse entendimento, de maneira inequívoca, é reforçado pelo disposto no art. 36, § 5º, do CBA, o qual prevê que, enquanto mantida a destinação específica do bem pelo ente federal, os aeródromos públicos constituem universidades e patrimônios autônomos, "independentes do titular do domínio dos imóveis onde estão situados". Em outras palavras, a regra determina que durante a afetação do bem à utilidade pública, os aeródromos públicos devem ser considerados patrimônios dissociados de seus titulares, revelando verdadeira servidão legal sobre o bem com a finalidade precípua de zelar pelo interesse público primário.

Nesse prisma, sobreleva notar que não merece guarida a tese de que inexiste limitação administrativa instituída pelo ente federal sobre o imóvel onde localizado o aeródromo público, ao argumento de que a autorização pode ser extinta, de maneira unilateral, pelo particular, a teor do inciso I do art. 17 do Decreto n. 7.871⁄2012.

Isso porque, o fato de o legislador conferir ao particular o direito de renúncia – ato que tem o condão de desclassificar o bem como de interesse público e por termo à servidão legal – não induz à conclusão de que inexistiu limitação administrativa imposta pela União. É bem verdade que o texto legal poderia ter elegido os Estados e Municípios ou quaisquer outras pessoas jurídicas de direito público ou privado como competentes para tornar extinta a autorização, mas não o fez.

Passo ao exame do caso concreto.

Considerando-se que o Aeroclube da Paraíba fora classificado pela ANAC como aeródromo público – consoante premissa fática consignada no voto vencedor dos infringentes à fl. 1.838 – e que, uma vez expedida a autorização de funcionamento, estabeleceu-se uma servidão legal por prazo indeterminado sobre o imóvel no qual fora instalado o referido aeródromo, forçoso reconhecer que a expropriação do bem pela Municipalidade só poderá ser realizada se extinta a autorização por algumas das hipóteses previstas em lei, sob pena de se admitir a denominada desapropriação ascendente, vedada em nosso ordenamento jurídico a teor do art. 2º, § 2º, do Decreto n. 3.365⁄1941:

Decreto-Lei n. 3.365⁄1941 - Dispõe sobre desapropriações por utilidade pública.   Art. 2º  Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. [...] § 2º O s bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.  

O regramento legal não deixa dúvidas de que o ente político ascendente pode  desapropriar bens do ente político descendente, sendo vedada a expropriação de maneira inversa.

Nessa esteira, José dos Santos Carvalho Filho leciona:     Embora seja possível, a desapropriação de bens públicos encontra limites e condições na lei geral de desapropriações. A possibilidade expropriatória pressupõe a direção vertical das entidades federativas: a União pode desapropriar bens dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e os Estados podem desapropriar bens do Município. Assim sendo, chega-se à conclusão de que os bens da União são inexpropriáveis e que os Municípios não têm poder expropriatório sobre os bens das pessoas federativas maiores.   A despeito de não ser reconhecido qualquer nível de hierarquia entre os entes federativos, dotados todos de competências próprias alinhadas no texto constitucional, a doutrina admite a possibilidade de desapropriação pelos entes maiores ante o fundamento da preponderância do interesse, no qual está no grau mais elevado o interesse nacional, protegido pela União, depois o regional, atribuído aos Estados e Distrito Federal, e por fim o interesse local, próprio dos Municípios. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª Ed. Rio de Janeiro: Atlas, 2013, p. 826 – grifo nosso).  

Assim, em razão de estar vigente a autorização de funcionamento do Aeroclube da Paraíba, porque ausente renúncia do particular e de qualquer outra hipótese legal de extinção,  revela-se inconcebível admitir que o Município de João Pessoa possa desapropriar bem considerado de utilidade pública pelo ente federal competente.

Ante o exposto, dou provimento aos recursos especiais da União, Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) e Aeroclube da Paraíba. Fixo os honorários em 20% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 20, § 4º, do CPC⁄1973.

É como voto.
Documento: 63895744 RELATÓRIO, EMENTA E VOTO