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21 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 1237987 SC 2011/0035218-6

Superior Tribunal de Justiça
há 4 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 1237987 SC 2011/0035218-6
Publicação
DJ 06/04/2018
Relator
Ministra ASSUSETE MAGALHÃES
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1237987_b06c0.pdf
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Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1.237.987 - SC (2011/0035218-6) RELATORA : MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA RECORRIDO : ESTADO DE SANTA CATARINA PROCURADOR : EVANDRO RÉGIS ECKEL E OUTRO (S) - SC012101 DECISÃO Trata-se de Recurso Especial, interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA, em 17/06/2009, com base na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado: "AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REFORMAS E OBRAS NO ESTABELECIMENTO PRISIONAL. TRANSFERÊNCIA DE DETENTOS. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DOS PRESOS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. DISCRICIONARIEDADE DO PODER EXECUTIVO. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. PRECEDENTES. EXTINÇÃO DO FEITO. EXEGESE DO ART. 267, VI, DO CPC. 'Ao Poder Executivo cabe a conveniência e a oportunidade de realizar atos físicos de administração (construção de conjuntos habitacionais, etc.). O Judiciário não pode, sob o argumento de que está protegendo direitos coletivos, ordenar que tais realizações sejam consumadas.' (REsp n. 169.876/SP, Min. José Delgado)" (fl. 645e). O acórdão em questão foi objeto de Embargos de Declaração, rejeitados nos seguintes termos: "EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PREQUESTIONAMENTO. ACESSO AS VIAS RECURSAIS SUPERIORES, INOCORRÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DO ART. 535 DO CPC. RECURSO DESPROVIDO" (fl. 678e). Alega-se, nas razões do Recurso Especial, ofensa ao art. 267, VI, do CPC/73, argumentando o seguinte: "No caso em tela, o acórdão recorrido corroborou a tese de que é juridicamente impossível o pedido formulado em ação civil pública consistente na determinação, ao Poder Executivo Estadual, da realização de obras e reformas no Presídio Regional de Balneário Camboriú. Contudo, nítido é que a pretensão deduzida na ação civil pública deflagrada pelo Órgão do Ministério Público encontra-se amparada em dispositivos legais e normas constitucionais regulamentadoras do direito à segurança pública e da dignidade da pessoa humana, não havendo que se falar, portanto, em pedido juridicamente impossível. Ora, apenas a titulo ilustrativo, recorde-se que a Constituição da República, no inciso III do seu artigo estabelece a dignidade da pessoa humana como fundamento da República Federativa do Brasil e em seu artigo 5º, da mesma forma, garante que ninguém será submetido 'a tratamento desumano ou degradante' (inciso III) e assegura 'aos presos o respeito à integridade física e moral' (inciso XLIX). Por outro lado, o artigo 144 da CR estabelece que a segurança pública é direito de todos e dever do Estado. Nesse sentido, o pedido formulado na inicial objetiva garantir a segurança dos apenados com a realização de melhorias nas instalações do estabelecimento prisional. Por sua vez, no nível infraconstitucional, os artigos 10 a 24 da Lei de Execucoes Penais determinam ser dever do Estado garantir assistência material, à saúde, jurídica, educacional, social e religiosa ao preso e ao internado, com o objetivo de 'prevenir o crime e orientar o retorno à convivência em sociedade' (art. 10 da LEP), dispondo no que consistem tais assistências e as formas por meio das quais deverão ser garantidas. Sendo assim, constata-se que não só inexiste vedação ao pedido formulado, como há expressa previsão acerca da obrigatoriedade de atuação do Poder Público, não havendo margem, nessa seara, para a atividade discricionária por parte do Estado. Não pode o TJSC, por isso, e por entender que toda e qualquer intervenção judicial no caso em apreço possa significar indevida intervenção do Poder Judiciário na atividade discricionária do Executivo, escusar-se de analisar as causas de pedir e os pedidos formulados pelo autor na inicial, decretando a extinção da relação jurídico-processual sem julgamento do mérito, pois, ao assim agir, acaba por fazer valer uma espécie, de presunção absoluta de impossibilidade de atendimento, por parte do Poder Público, do pedido formulado" (fls. 689/690e). Requer o recorrente, ao final, o provimento do recurso. Apresentadas as contrarrazões (fls. 715/720e), o Recurso Especial foi admitido pelo Tribunal de origem (fls. 732/733e). Com razão a parte recorrente. Na origem, "o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública contra o Estado de Santa Catarina para obrigá-lo a realizar a série de obras no Presídio Regional de Balneário Camboriú, transferir os detentos excedentes à capacidade prisional e os que já tiveram sua sentença transitada em julgado, coibir o recebimento de novos presos, além de tomar outras providências de caráter administrativo, a fim de regularizar as pendências verificadas naquele local" (fls. 645/646e). A sentença julgou improcedente o pedido, "ante a ausência de provas de que tenha o Poder Executivo Estadual, através de seus prepostos ou agentes, agido com abuso de poder ou desvio de finalidade" (fl. 585e). O Tribunal de origem, por sua vez, decretou a extinção do processo, com fulcro no art. 267, VI, do CPC/73, nos seguintes termos: "Conforme se infere da pesquisa jurisprudencial realizada acerca do tema, percebe-se que o mesmo não é inédito nesta Corte. Nos vários julgamentos já realizados, o entendimento se pacificou, visto que reiterado em inúmeras oportunidades, no sentido de que: Ao Poder Executivo cabe a conveniência e a oportunidade de realizar atos físicos de administração (construção de conjuntos habitacionais, etc.). O Judiciário não pode, sob o argumento de que está protegendo direitos coletivos, ordenar que tais realizações sejam consumadas. (REsp n. 169.876/SP, Rel. Min. José Delgado). Pede-se vênia para reproduzir, como um dos fundamentos desta decisão, excerto substancial do acórdão da lavra do eminente Des. Luiz Cézar Medeiros, que examina o tema em toda sua extensão, inclusive sob o ângulo processual, nos autos da AC n. 2002.023800-2, de São Joaquim, julgado em 22/9/2003: Constitucional mente, quem detém o poder de priorizar a aplicação das verbas públicas é o Executivo, dentro dos parâmetros orçamentários adredemente aprovados pelo Legislativo. Convenhamos, a par da segurança pública, tem o Estado, por igual, responsabilidade pela educação, pela saúde, pelos transportes públicos e por tantos outros itens indispensáveis à sociedade. Cabe ao Administrador Público, dentro das prerrogativas que a Constituição lhe destina, distribuir os recursos orçamentários para suprir tais necessidades. Não tenho a menor dúvida que se dependesse da ação do Ministério Público e da receptividade do Judiciário, resolveríamos de pronto a situação caótica dos presídios, problema não só de São Joaquim, mas do Estado de Santa Catarina e de todo o Pais. Na mesma linha, poderíamos responsabilizar os Mandatários pela falta de leitos hospitalares, fator responsável por milhões de mortes nas classes menos favorecidas. Também acabariam as filas de pessoas que mendigam uma consulta médica nos Postos de Saúde. De igual forma, através de determinação via provimento judicial, todas as crianças poderiam exercer em toda sua plenitude o sagrado direito à educação, com a edificação de salas de aula em número necessário para tal desiderato. A permanecer hígida a decisão em comento, qual seria a justificativa, no âmbito jurídico-social, para que a cadeia de São Joaquim fosse reformada com primazia, quando tantas outras, algumas em pior situação, por falta de verbas, aguardam por idêntica solução. Não parece razoável, ante tal quadro fático, que o Judiciário exija do Executivo o direcionamento de verbas para atender de forma privilegiada, ou específica, uma comunidade. Como muito bem lembrou o recorrente, a forma pela qual o Estado deve garantir o direito à segurança pública está condicionada a políticas sociais e econômicas, o que permite a conclusão de que qualquer atuação nesse sentido deve ser realizada de forma global e atender aos planos orçamentários traçados nos arts. 165 a 167 da Constituição Federal. Não obstante o Ministério Público invoque os direitos fundamentais da dignidade da pessoa humana, tem-se que a segurança pública, incluído no rol dos direitos fundamentais sociais, é, basicamente, um direito de prestação, assim na acepção dos doutrinadores: O traço característico dos direitos a prestação está em que se referem a uma exigência de prestação positiva, e não de uma omissão. Na relação jurídica, ao direito prestacional corresponde uma obrigação de fazer ou de dar. (in Curso de Direito Constitucional/ Gilmar Ferreira Mendes; Inocêncio Mártires Coelho; Paulo Gustavo Gonet Branco. 2 1 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 258). No entanto, esses direitos à prestação estão notabilizados pela sua dimensão econômica, submetidos à reserva do possível para serem satisfeitos de acordo com a conjuntura prevista pelo legislador infraconstitucional. Dessa forma, a escassez de recursos financeiros obriga o Estado a ter que optar pela forma de alocação das verbas públicas, não obstante sem se esquecer do grau mínimo de efetividade desses direitos. (...) A idéia esposada acima pode ser adequada aos autos, com relação ao direito à segurança pública. Também há que se salientar que é notório que o Poder Público só pode fazer o que a lei manda, o chamado poder vinculado, ou o que ela autoriza, poder discricionário. Os atos que se classificam como vinculados têm seus contornos quase que totalmente delineados pela lei, que deve fielmente ser observada pelo agente público, sob pena de nulidade do ato. Sendo a prática de tais atos um dever da Administração, a contrario sensu, constituem um direito dos administrados. Assim, a omissão do agente público na prática de tais atos ou a sua prática sem a fiel observância do enunciado da lei, em todas as suas especificações, traria ofensa a direito do administrado que, no primeiro caso, poderia, através do Poder Judiciário, compelir a Administração à prática do ato, e no segundo, a declarar a sua nulidade. Entretanto, o mesmo não ocorre com relação aos atos discricionários. Nesta categoria de atos, embora o, agente público esteja vinculado à forma legal para a realização do ato, à sua finalidade, que é, sempre, o interesse público, e deva ser competente para praticá-lo, tem liberdade de escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo. Cabe, pois ao age e público escolher sobre a conveniência e oportunidade e conteúdo. Cabe, pois, ao agente público escolher sobre a conveniência e oportunidade para prática do atos discricionários. Nisso não pode o Poder Judiciário substituí-lo. (...) O pedido inicial, em tal contexto, assume perfil de impossibilidade jurídica, o que acarreta a extinção do processo, com base no art. 267, VI, do CPC" (fls. 646/652e). O STJ, no entanto, vem decidindo que, ante a demora da Administração Pública, pode o Poder Judiciário determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social nos casos que visem resguardar a supremacia da dignidade humana, sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível. Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal firmou o posicionamento de ser lícito ao Poder Judiciário "determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes" (STF, AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe de 11/6/2014; STF, AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe de 10/4/2012). Assim sendo, não cabe cogitar da impossibilidade jurídica do pedido e da extinção do processo sem julgamento do mérito. Nesse sentido: "ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS. OMISSÃO ESTATAL. DIREITOS ESSENCIAIS INCLUSOS NO CONCEITO DE MÍNIMO EXISTENCIAL. 1. O STJ tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social - principalmente nos casos em que visem resguardar a supremacia da dignidade humana sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível. 2. O controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a" inescusável omissão estatal "na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial. 3. O Pretório Excelso consolidou o posicionamento de ser lícito ao Poder Judiciário" determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes "(AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe 11/6/2014, e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 10/4/2012). 4. Agravo interno a que se nega provimento" (STJ, AgInt no REsp 1.304.269/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/10/2017). "ADMINISTRATIVO. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS. OMISSÃO ESTATAL. DIREITOS ESSENCIAIS INCLUSOS NO CONCEITO DE MÍNIMO EXISTENCIAL. SÚMULA 7/STJ. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público Estadual contra o ora recorrente, objetivando a transferência dos presos excedentes da cadeia pública de Caçu-GO para outros presídios goianos, bem como que sejam efetuadas as obras para tornar a Cadeia Pública adequada para o cumprimento de pena, atendendo a condições mínimas de higiene e salubridade. 2. O Juiz de 1º Grau julgou parcialmente procedente o pedido, fixando o prazo de 180 dias para que o réu promova a reforma integral do prédio onde funciona a delegacia local ou providencie a construção de novo prédio (fl. 235). 3. O Tribunal a quo negou provimento à Apelação do ora recorrente e assim consignou na decisão: 'Ademais, não se afigura razoável que o principio da separação dos poderes possa sentir de justificativa apta a conferir guarida à desidiosa omissão estatal em garantir segurança pública à coletividade, outro dos pilares da organização em sociedade. Outrossim, há de se destacar que o Estado de Goiás, em nenhum momento, questionou sua responsabilidade administrativa no caso, mas diversamente justificou a precariedade da situação caótica verificada na Cadeia Púlica de Caçu, utilizando-se de argumento de que a superlotação dos estabelecimentos prisionais é um problema generalizado no Pais, buscando assim afastar-se de sua essencial responsabilização administrativa na solução dos problemas diagnosticados no sistema prisional mencionado. É evidente que a Administração Pública, mesmo indireta, está sujeita a controle orçamentário. Contudo, existem prioridades orçamentárias, como a segurança pública, que certamente incluiu o sistema prisional, que devem merecer atenção distinta, prevista nos instrumentos legislativos pertinentes. Há, ainda, a possibilidade de abertura de crédito suplementar, tão conhecida e vastamente utilizada pelos administradores quando se lhes apresenta conveniente, para atender a demandas urgentes, como a ora posta à apreciação do Poder Judiciário, uma das esferas integrantes do exercício da Soberania do Estado' (fl. 332, grifo acrescentado). 4. O controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a 'inescusável omissão estatal' na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial. 5. Ademais, modificar a conclusão a que chegou a Corte de origem, de modo a acolher a tese do recorrente, demanda reexame do acervo fático-probatório dos autos, o que é inviável em Recurso Especial, sob pena de violação da Súmula 7 do STJ. 6. Por fim, constato que não se configura a ofensa ao art. 535 do Código de Processo Civil, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, tal como lhe foi apresentada. 7. Recurso Especial não provido"(STJ, REsp 1.527.283/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 02/09/2016)."AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA CONTRA A MUNICIPALIDADE. CONJUNTO HABITACIONAL IMPLANTADO ÀS MARGENS DE CURSO D'ÁGUA. DEGRADAÇÃO DE BACIA FLUVIAL E DE AUSÊNCIA DE SISTEMA DE REDE COLETORA DE ESGOTO SANITÁRIO. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRETENSÃO AUTORAL QUE VISA CONFORMAR POLÍTICA PÚBLICA COM A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. INOCORRÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRECEDENTES DO STF. ART. 267, VI, DO CPC. PEDIDO JURIDICAMENTE POSSÍVEL. RECURSO ESPECIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO PROVIDO. 1. A promoção da ação civil pública, com o objetivo de conformar a implantação de políticas públicas com a proteção do meio ambiente, encontra previsão no próprio texto constitucional (art. 129, II e III, da CF), por isso se revelando, na espécie, inadequada a aplicação do art. 267, VI, do CPC, sob o argumento da ausência de possibilidade jurídica do pedido. 2. Como explica HUGO NIGRO MAZZILLI, 'A ação civil pública ainda se presta para que o Ministério Público possa questionar políticas públicas, quando do exercício de suas funções no zelo para que os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública observem os direitos assegurados na Constituição' (A defesa dos interesses difusos em juízo. 27. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 141). 3. Em caso assemelhado ao presente, a Primeira Turma do STJ decidiu que 'O Ministério Público detém legitimidade ativa para o ajuizamento de ação civil pública que objetiva a implementação de políticas públicas ou de repercussão social, como o saneamento básico ou a prestação de serviços públicos' (AgRg no AREsp 50.151/RJ, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, DJe 16/10/2013), ao passo que sua Segunda Turma, também em tema análogo, assentou que 'A omissão injustificada da administração em efetivar as políticas públicas constitucionalmente definidas e essenciais para a promoção da dignidade humana não deve ser assistida passivamente pelo Poder Judiciário' (REsp 1.041.197/MS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, DJe 16/09/2009). Nesse mesmo rumo, a Excelsa Corte assentou que 'Mostra-se consentâneo com a ordem jurídica vir o Ministério Público a ajuizar ação civil pública visando ao tratamento de esgoto a ser jogado em rio. Nesse caso, não cabe cogitar da impossibilidade jurídica do pedido e da extinção do processo sem julgamento do mérito.' (RE 254.764/SP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, DJe de 18/2/2011). 4. Da mesma sorte, em se cuidando de ação civil pública direcionada contra a Administração Pública, objetivando a implementação de políticas públicas, o STF tem entendimento consolidado no sentido de ser lícito ao Poder Judiciário 'determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes' (AI 739.151 AgR, Rel.ª Ministra ROSA WEBER, DJe 11/06/2014 e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro DIAS TOFFOLI, DJe 10/04/2012), cuja compreensão, não há negar, afasta, no presente caso, o argumento relativo à impossibilidade jurídica dos pedidos formulados pelo Parquet autor. 4. Recurso especial do Ministério Público catarinense provido"(STJ, REsp 1.150.392/SC, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 20/09/2016). Destarte, aplica-se, ao caso, entendimento consolidado na Súmula 568/STJ, in verbis: "O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema". Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, dou provimento ao Recurso Especial, para cassar o acórdão que reconheceu a impossibilidade jurídica do pedido e extinguiu o processo sem julgamento do mérito, e, por conseguinte, para determinar que o Tribunal a quo prossiga no julgamento da Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina. I. Brasília (DF), 09 de março de 2018. MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES Relatora
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