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21 de Outubro de 2019
2º Grau

Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 1293192 PR 2011/0273969-1

Superior Tribunal de Justiça
ano passado
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Processo
REsp 1293192 PR 2011/0273969-1
Publicação
DJ 01/06/2018
Relator
Ministro OG FERNANDES

Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1.293.192 - PR (2011/0273969-1) RELATOR : MINISTRO OG FERNANDES RECORRENTE : PEDRINHO LOURENZONI ADVOGADO : ISMAR ANTÔNIO PAWELAK E OUTRO (S) - PR038115 RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA PROCURADOR : LUIZ CLÁUDIO PORTINHO DIAS E OUTRO (S) - RS045851 RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL DECISÃO Vistos, etc. Trata-se de recurso especial interposto por Pedrinho Lourenzoni, com fundamento nas alíneas a e c do inciso III do art. 105 da CF/1988, contra acórdão publicado na vigência do CPC de 1973, assim ementado: ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO AMBIENTAL. IBAMA. MULTA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP). RIO SANTO ANTÔNIO. CÓDIGO FLORESTAL. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. DESCARACTERIZAÇÃO. INDENIZAÇÃO. DESCABIMENTO. PRESCRIÇÃO. 1. Ao explorar a propriedade com a agricultura ou criação de animais, mesmo objetivando auferir o seu sustento e de sua família, também é obrigação da parte autora a defesa ecológica, mormente porque a própria atividade econômica tem como pressuposto essa proteção (art. 170, CF). O direito de propriedade não é uma cláusula aberta para a prática de atividades que não se coadunam com o interesse coletivo ao meio ambiente sadio e sustentável. 2. Não há que se falar em desapropriação indireta, por não ter havido, no caso em debate, a ocorrência simultânea de "(a) o apossamento do bem pelo Estado, sem prévia observância do devido processo de desapropriação; (b) a afetação do bem, isto é, sua destinação à utilização pública; e (c) a impossibilidade material da outorga da tutela específica ao proprietário, isto é, a irreversibilidade da situação fática resultante do indevido apossamento e da afetação" (STJ, REsp n.º 442.774/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 20/06/2005). 3. O termo inicial da prescrição, ainda que se entendesse possível a indenização, seria a entrada em vigor do Código Florestal, o que restaria inviabilizado pelo implemento do prazo prescricional, vintenário em relação à desapropriação indireta, ou quinquenal em vista da limitação administrativa. 4. A multa foi aplicada em face de ilícito ambiental praticado pelo proprietário particular ao desmatar áreas de preservação permanente sem autorização. Considerações históricas não afastam a presunção de legitimidade que acompanha as atividades dos gestores ambientais e a questão crucial da preservação dos mananciais hídricos está a merecer atenção pronta e diligente dos órgãos públicos, em especial do IBAMA. Por outro lado, ditos fatos não consagram direito adquirido à degradação do meio ambiente e não autorizam o desrespeito ao vetusto Código Florestal, fragilizando a atuação da tutela protetora. (e-STJ, fls. 396/397) Os embargos de declaração opostos foram rejeitados. O recorrente sustenta, além de divergência jurisprudencial, violação do art. 18 da Lei n. 4.771/1965 (Código Florestal) sob a alegação de que o imóvel de sua propriedade foi objeto de desmatamento em data anterior à entrada em vigor da referida lei, razão pela qual a recuperação da área degradada estaria condicionada à justa indenização ao proprietário pelo prejuízo advindo da diminuição da área produtiva pelo reflorestamento da área de preservação. Aduz, ainda, infringência ao art. 1º do Decreto n. 20.910/1932. Entende que, uma vez que a lei ambiental nada diz quanto ao momento da recuperação da área, a contagem do eventual prazo prescricional aplicável ao pleito indenizatório deve ser o momento da lavratura da multa e do termo de embargo imposto em seu desfavor. Requer a reforma do acórdão recorrido, para que seja declarada a obrigação do Estado a indenizá-lo conforme estabelecido no art. 18 da Lei n. 4.771/1965, pois a pretensão não teria sido alcançada pela prescrição. Contrarrazões apresentadas às e-STJ, fls. 486/487. O parecer do Ministério Público Federal é pelo não provimento do recurso especial. É o relatório. De início, faço consignar que os requisitos de admissibilidade recursais foram examinados consoante as regras do Código de Processo Civil de 1973, em observância ao Enunciado Administrativo n. 2 do Superior Tribunal de Justiça. Verifico, da análise do acórdão impugnado, que o Tribunal a quo dirimiu a controvérsia com suporte nos fundamentos constitucionais expressos na sentença de primeiro grau. Confiram-se os excertos do aresto, no ponto: Reproduzo a bem lançada sentença prolatada pelo MM. Juiz Federal Substituto Sandro Nunes Vieira, cujos fundamentos adoto parcialmente como razões de decidir, in verbis: FUNDAMENTAÇÃO Ao analisar o pleito liminar anotei que a exploração econômica das propriedades rurais na região sudoeste do Paraná tem raízes históricas, remontando à colonização da área, estimulada, inclusive, pelo próprio Poder Público. Por outro lado, esclareci que não se desconsiderava o seu dever de conferir efetividade às disposições legais protetivas do meio ambiente frente à degradação imposta pela agricultura. Dessa forma, impende verificar se a atuação passada da Administração, ao fomentar a colonização e a própria utilização econômica dos imóveis, conferiu ao particular o direito ao exercício pleno da propriedade, a despeito de toda a normatização ambiental. Tenho que não. A Constituição Federal de 1988, no caput de seu artigo 225, elevou o meio ambiente a direito subjetivo individual e de titularidade coletiva, impondo a todos o dever de defesa e preservação em benefício das presentes e futuras gerações: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Assim, ao explorar a propriedade com a agricultura ou criação de animais, mesmo objetivando auferir o seu sustento e de sua família, também é obrigação da parte autora a defesa ecológica, mormente porque a própria atividade econômica tem como pressuposto essa proteção (art. 170, CF). O direito de propriedade não é uma cláusula aberta para a prática de atividades que não se coadunam com o interesse coletivo ao meio ambiente sadio e sustentável. Acerca da matéria, leciona Paulo Affonso Leme Machado: "A defesa do meio ambiente é uma dessas questões que obrigatoriamente devem constar da agenda econômica pública e privada. A defesa do meio ambiente não é uma questão de gosto, de ideologia e de moda, mas um fator que a Carta Maior manda levar em conta" (in Direito Ambiental Brasileiro. 15ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 145) Ademais, o atendimento à função social da propriedade apenas é possível mediante a utilização adequada dos recursos naturais e a preservação do meio ambiente, consoante previsão constitucional do artigo 186. No pertinente a área de preservação permanente, nos termos da atual redação do artigo 4º da Lei n.º 4771/65, somente pode ter supressão de sua vegetação autorizada pelo órgão competente em caso de utilidade pública ou de interesse social. Isso porque a proteção desses locais é imprescindível para a manutenção e equilíbrio dos recursos hídricos e dos ecossistemas da propriedade. Nesse caminho, a instituição de área de preservação permanente implica o estabelecimento de limitação administrativa, que pode ser conceituada como determinação de caráter geral, por meio da qual a Administração impõe obrigações a pessoas indeterminadas, com o fim de condicionar suas propriedades ao atendimento da função social. É, pois, o exercício do poder estatal para assegurar o bem-estar comum e não confere ao proprietário direito à indenização. Nesse sentido: "As normas genéricas, obviamente, não visam a uma determinada restrição nesta ou naquela propriedade, abrangem quantidade indeterminada de propriedades. Desse modo, podem contrariar interesses dos proprietários, mas nunca direitos subjetivos. Por outro lado, não há prejuízos individualizados, mas sacrifícios legais a que se devem obrigar os membros da coletividade em favor desta. É mister salientar, por fim, que inexiste causa jurídica para qualquer tipo de indenização a ser paga pelo Poder Público." (SANTOS FILHO, José Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 21ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 757) Não bastasse isso, cabe afirmar que a proteção pela proibição da devastação dessas áreas abriga o interesse direto e imediato do próprio dono das terras, como alertava Osny Duarte Pereira ao tecer comentários sobre as florestas protetoras previstas no Código Florestal de 1934: "Assim como ninguém escava o terreno dos alicerces de sua casa, porque poderá comprometer a segurança da mesma, do mesmo modo ninguém arranca as árvores das nascentes, das margens dos rios, nas encostas das montanhas, ao longo das estradas, porque poderá vir a ficar sem água, sujeito a inundações, sem vias de comunicação, pelas barreiras e outros males conhecidamente resultantes de sua insensatez. As árvores nesses lugares estão para as respectivas terras como o vestuário está para o corpo humano. Proibindo a devastação, o Estado nada mais faz, do que auxiliar o próprio particular a bem administrar os seus bens individuais, abrindo-lhe os olhos contra os danos que poderia inadvertidamente cometer contra si mesmo." (Apud MACHADO, Paulo Affonso Leme. Ob. cit., p. 749). Além do mais, a previsão de indenização do artigo 18, § 1º, do Código Florestal, é inócua, pois, conforme alhures ressaltado, a utilização de áreas de preservação permanentes somente é possível em caso de utilidade pública ou de interesse social por meio de autorização. O dispositivo é claramente contrário aos ditames da Carta Magna, motivo pelo qual deve ser reconhecida a sua não recepção pela atual ordem jurídica. Ressalto, igualmente, que não há que se falar em desapropriação indireta, por não ter havido, no caso em debate, a ocorrência simultânea de "(a) o apossamento do bem pelo Estado, sem prévia observância do devido processo de desapropriação; (b) a afetação do bem, isto é, sua destinação à utilização pública; e (c) a impossibilidade material da outorga da tutela específica ao proprietário, isto é, a irreversibilidade da situação fática resultante do indevido apossamento e da afetação" (STJ, REsp n.º 442.774/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 20/06/2005). Por fim, calha mencionar que, mesmo entendendo como possível o ressarcimento financeiro, tal pleito decorreria da entrada em vigor do Código de 1965 e restaria inviabilizado pelo implemento do prazo prescricional, vintenário em relação à desapropriação indireta ou quinquenal em vista da limitação administrativa. Se por um lado descabe a pretensão indenizatória, a atuação do Poder Público não pode contradizer os atos anteriormente praticados sob pena de incorrer em venire contra factum proprium. É dizer, ao estimular a colonização e a exploração econômica das propriedades rurais, a Administração gerou expectativa ao particular de não ser punido pelo exercício do seu direito e utilização do seu imóvel. O instituto em comento também é aplicável no Direito Administrativo por força do princípio da moralidade, expresso na Constituição no artigo 37, do qual são decorrentes os postulados da lealdade e boa-fé objetiva, este, por sua vez, insculpido no inciso IV do parágrafo único do artigo 2º da Lei n. 9.784/99. A lealdade e a boa-fé objetiva implicam o "entendimento de que orientações firmadas pela Administração em dada matéria não podem, sem prévia e pública notícia ser modificadas em casos concretos para o fim de sancionar, agravar a situação dos administrados ou denegar-lhes pretensões, de tal sorte que só se aplicam aos casos ocorridos depois de tal notícia." (BANDEIRA MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 109/110). Nessa senda, o ato administrativo praticado pelo IBAMA merece adequação, que será obtida com a anulação da multa imposta, a fim de equalizar o direito coletivo ao meio ambiente equilibrado e o direito do particular de não ser punido após ver-se incentivado pelo Estado a colonizar determinada parcela territorial do país. Seguindo essa esteira, deve-se ter como premissa a finalidade do ato administrativo, que, in casu, almeja concretizar a defesa do meio ambiente, a qual, nos termos do mandamento constitucional, é princípio com maior peso e se sobreleva a qualquer interesse particular. Portanto, impede a manutenção do embargo sobre parte do imóvel rural de propriedade do (a) autor (a), conforme determinado pelo IBAMA, afastando-se, contudo, a penalidade pecuniária. Pela pertinência e relevância, colaciono abaixo excerto de decisão monocrática do Exmo. Des. Federal Luiz Carlos de Castro Lugon nos autos do agravo de instrumento n.º 2009.04.00.017613-0: "(...) No que tange à manutenção dos embargos, tenho que as demandas que versam acerca de prováveis danos ambientais têm extrema importância, na medida em que os princípios da prevenção e precaução requerem uma diligente e efetiva intervenção jurisdicional. Consabido que nos últimos anos a proteção ao meio ambiente transformou-se em assunto de extrema relevância. O direito ambiental alçou novos rumos e dimensões, adaptando-se a uma nova realidade mundial em que os temas referentes à degradação ambiental e ao exaurimento dos recursos naturais preocupam cada vez mais, sendo imperiosa a adoção de regras disciplinadoras. A preservação do meio ambiente é, pois, matéria de suma importância; atualmente, no Brasil, é o direito a um meio ambiente sadio reconhecido como direito fundamental do cidadão. (...) Pelo princípio da prevenção, a premissa é de que, onde exista incerteza ou ignorância concernente à natureza ou extensão do prejuízo ambiental (se isto resulta de políticas, decisões ou atividades), os que decidem devem ser cautelosos. A prevenção não é estática; e, assim, tem-se que atualizar e fazer reavaliações, para poder influenciar a formulação das novas políticas ambientais, das ações dos empreendedores e das atividades da Administração Pública, dos legisladores e do Judiciário. Os princípios supramencionados sugerem que o mero risco de dano ao meio ambiente é suficiente para que sejam tomadas todas as medidas necessárias a evitar a sua concretização. Isso decorre tanto da importância que o meio ambiente adquiriu no ordenamento constitucional inaugurado com a Constituição de 1988 quanto da irreversibilidade e gravidade dos danos em questão, e envolve inclusive a paralisação de empreendimentos que, pela sua magnitude, possam implicar significativo dano ambiental, ainda que este não esteja minuciosamente comprovado pelos órgãos protetivos. (...)"(TRF4, AG 2009.04.00.017613-0, Terceira Turma, Relator Luiz Carlos de Castro Lugon, D.E. 23/06/2009) Para finalizar, assevero inexistir nulidade no procedimento administrativo pela não observação do prazo previsto no artigo 71, II, da Lei n.º 9.605/98, porque se trata de prazo impróprio. Ademais, o próprio autor foi contemplado com a prorrogação de prazos na esfera administrativa (fls. 136/142), não cabendo a alegação de vício e a consequente invalidação porque ninguém pode ser beneficiado pela própria torpeza. (e-STJ, fls. 387/391) Como se observa, a questão foi dirimida sob enfoque constitucional, o que inviabiliza o exame do tema em recurso especial. Além disso, quando instada a manifestar-se por meio dos embargos de declaração sobre os artigos de lei tidos por malferidos e as teses a eles vinculadas, a Corte de origem permaneceu silente. O recorrente, por sua vez, não cuidou em alegar violação do art. 535 do Código de Processo Civil com fins ao aclaramento do julgado, o que atrai a incidência da orientação firmada na Súmula 282/STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada." Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO Nº 3/STJ. OFENSA AOS ARTS. 282, I, 396 E 461, TODOS DO CPC/73. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DAS SÚMULAS 282 E 356, AMBAS EDITADAS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERRENO BALDIO ABANDONADO. OCORRÊNCIA OU NÃO DE DANO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO E PROBATÓRIO CONSTANTE DOS AUTOS. SÚMULA 7/STJ. 1. Não houve o necessário prequestionamento quanto às alegadas ofensas aos arts. 282, I, 396 e 461, todos do CPC/73. Considerando que não houve a oposição de embargos de declaração junto ao Tribunal a quo, incidem, por analogia, as Súmulas 282 e 356, ambas editadas pelo Supremo Tribunal Federal. 2. O acórdão recorrido constatou, com base no conjunto fático e probatório constante dos autos, que, de fato, houve o dano ambiental objeto da ação civil pública proposta pelo Ministério Público. A revisão de tais fundamentos é inviável, na via recursal eleita, tendo em vista a incidência da Súmula 7/STJ. 3. A multa foi cominada com base no conjunto fático e probatório constante dos autos, sendo seu quantum definido a partir de parâmetros razoáveis que não podem ser revistos na via recursal eleita, a teor da Súmula 7/STJ. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp 956.956/SE, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/2/2017, DJe 23/2/2017) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. RESPONSABILIDADE. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STJ. 1. In casu, o Tribunal local, na análise soberana dos fatos e provas, consignou: "A descrição da conduta dita irregular evidencia que a Associação não foi autuada por ter realizado o Torneio de Canto, em desconformidade com a legislação de regência ou obstaculizado/dificultado a fiscalização ambiental. A sanção foi-lhe imposta por utilizar pássaros em desacordo com a autorização concedida pelo órgão ambiental. Ocorre que os pássaros que participaram do Torneio de Canto não lhe pertenciam, e os criadores associados ou àqueles que tinham comparecido no evento já foram punidos pela mesma infração. Nesse contexto, a Associação não pode ser responsabilizada por todos os pássaros, principalmente porque, repita-se, os criadores já foram identificados e penalizados, conforme relatou a própria fiscalização: 'no total, foram expedidos 20 autos de infração, sendo 2 advertências e R$ 28.700,00 em multas pecuniárias. Para todos os criadores autuados ficou aplicada a pena restritiva de direitos e suspenso o acesso ao Sispass' (...) No tocante à alegada reincidência da embargante na prática da infração, a sentença, com propriedade, ponderou: ... a justificativa do Ibama de que 'a associação autora já havia sido autuada em outra oportunidade justamente pelas mesmas irregularidades' (relatório de fiscalização em procadm2 do evento 26) não justifica a manutenção da interdição/embargo porque essa reincidência não está provada pelo Ibama. Não basta a simples afirmação do Ibama de que houve reincidência para que a interdição se justificasse, sendo indispensável que o Ibama tivesse ao menos indicado o auto de infração ou respectivo processo administrativo em que a infração tivesse sido constatada. Sem essa indicação precisa de auto de infração, este juízo não tem como aceitar a alegação de que a associação-autora é reincidente" (fls. 400-401, e-STJ). Alterar tal entendimento encontra óbice na Súmula 7/STJ, que veda a incursão no contexto fático-probatório dos autos. 2. Não se pode conhecer da irresignação contra a violação dos arts. , I, da Lei 7.735/1989 e 19 da Lei 4.771/1965, pois a tese legal apontada não foi analisada pelo acórdão hostilizado. Vale ressaltar que nem sequer se opuseram Embargos de Declaração para sanar eventual omissão no julgado a respeito do citado dispositivo. Ausente , portanto, o indispensável requisito do prequestionamento, o que atrai, por analogia, o óbice da Súmula 282 do STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada." 3. Recurso Especial não provido. (REsp 1.554.426/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/12/2016, DJe 6/3/2017) Ante o exposto, com fulcro no art. 932, III, do CPC/2015, c/c o art. 255, § 4º, I e III, do RISTJ, não conheço do recurso especial. Publique-se. Intimem-se. Brasília (DF), 29 de maio de 2018. Ministro Og Fernandes Relator