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7 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp 622234 SP 2004/0012011-0

Superior Tribunal de Justiça
há 13 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

REsp 622234 SP 2004/0012011-0

Órgão Julgador

T2 - SEGUNDA TURMA

Publicação

DJe 15/10/2009

Julgamento

1 de Outubro de 2009

Relator

Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES

Documentos anexos

Inteiro TeorRESP_622234_SP_1260012341301.pdf
Certidão de JulgamentoRESP_622234_SP_1260012341303.pdf
Relatório e VotoRESP_622234_SP_1260012341302.pdf
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Ementa

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AO ERÁRIO. NATUREZA JURÍDICA DO RESSARCIMENTO E DA MULTA ENQUANTO SANÇÕES POR ATO ÍMPROBO. CONDENAÇÃO MISTA. NECESSIDADE DE ESTABELECER CORRETAMENTE OS INSTITUTOS JURÍDICOS PARA FINS DE INCIDÊNCIA DAS PREVISÕES DO ART. 12 DA LEI N. 8.249/92. 1.

Tem-se aqui da ação civil pública por improbidade administrativa ajuizada contra Prefeito em razão da contratação temporária de merendeiras sem concurso público sob a justificativa de existência de interesse público. 2. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo entendeu caracterizada a improbidade administrativa no regime do art. 11 da Lei n. 8.429/92, aplicando, ato contínuo, a sanção de ressarcimento do dano prevista no art. 12, inc. I, do mesmo diploma normativo. 3. Nas razões recursais, sustenta o recorrente ter havido ofensa aos arts. 535 do CPC e 11 e 12 da Lei n. 8.429/92, ao argumento de, além de existirem omissões não sanadas após manejo do meio adequado na origem, estar plenamente caracterizada desproporcionalidade na sanção de ressarcimento aplicada como conseqüência de ato considerado ímprobo pela origem - uma vez que não houve dano ao erário, tampouco ganho patrimonial revertido a seu favor, e, ainda, as partes interessadas no ato administrativo pretensamente ímprobo estavam de boa-fé -, devendo a conseqüência da ação civil pública ser apenas e tão-somente a anulação do ato administrativo impugnado. 4. Inicialmente, não se pode conhecer da ofensa aos arts. 128 e 535 do CPC quando a parte não indica pormenorizadamente os vícios que inquinam o acórdão recorrido, limitando-se a apresentar razões genéricas para tanto. Incide, no ponto, a Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal, por analogia. 5. No mais, cumpre destacar que a origem adotou fundamentos constitucionais para concluir que houve, sim, improbidade administrativa no caso. Entre eles, ganharam relevância as seguintes teses: (a) o art. 37, inc. IX, da Constituição da Republica vigente determina que somente a lei pode disciplinar os casos de contratação temporária e (b) o art. 37, inc. II, da Lei Maior condiciona a ocupação de cargo ou emprego público à prévia aprovação em concurso público (fls. 538/539). 6. Além disso, a instância ordinária afastou, com base em provas carreadas aos autos, a alegação de existência de interesse público que justificasse excepcionalmente os atos de contratação temporária, bem como, agora já quando do julgamento de embargos de declaração, consignou ter havido dano ao erário (fl. 553). 7. Dessa forma, através de especial, não só é impossível rever as premissas de direito invocadas pela origem para firmar a improbidade na espécie - haja vista que o acórdão recorrido adotou fundamento constitucional não passível de desconstituição por esta Corte Superior -, como também é inviável rediscutir se houve ou não a perda patrimonial contra o poder Público, sob pena de desconsideração da Súmula n. 7 do Superior Tribunal de Justiça. 8. Assentadas essas premissas de método, não se deve atender ao pleito recursal. 9. As Turmas que compõem a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça já se posicionaram no sentido de que, caracterizado o prejuízo ao erário, o ressarcimento não pode ser considerado propriamente uma sanção, senão uma conseqüência imediata e necessária do ato combatido, razão pela qual não se pode excluí-lo, a pretexto de cumprimento do paradigma da proporcionalidade das penas estampado no art. 12 da Lei n. 8.429/92. A este respeito, v., p. ex., REsp 664.440/MG, Rel. Min. José Delgado, Primeira Turma, DJU 8.5.2006. 10. Mas a dogmática do ressarcimento não se esgota aí. Em termos de improbidade administrativa, onde se lê "ressarcimento integral do dano" deve compreender-se unicamente os prejuízos efetivamente causados ao Poder Público, sem outras considerações ou parâmetros. 11. Ora, a Lei n. 8.429/92 - LIA, em seu art. 12, arrola diversas sanções concomitantemente aplicáveis ao ressarcimento (não sendo este, frise-se, verdadeiramente uma sanção) e são elas que têm o objetivo de verdadeiramente reprimir a conduta ímproba e evitar o cometimento de novas infrações. Somente elas estão sujeitas a considerações outras que não a própria extensão do dano. 12. O ressarcimento é apenas uma medida ética e economicamente defluente do ato que macula a saúde do erário; as outras demais sanções é que podem levar em conta, e.g., a gravidade da conduta ou a forma como o ato ímprobo foi cometido, além da própria extensão do dano. Vale dizer: o ressarcimento é providência de caráter rígido, i.e., sempre se impõe e sua extensão é exatamente a mesma do prejuízo ao patrimônio público. 13. A perda da função pública, a sanção política, a multa civil e a proibição de contratar com a Administração Pública e de receber benefícios do Poder Público, ao contrário, têm caráter elástico, ou seja, são providências que podem ou não ser aplicadas e, caso o sejam, são dadas à mensuração - conforme, exemplificativamente, à magnitude do dano, à gravidade da conduta e/ou a forma de cometimento do ato - nestes casos, tudo por conta do p. ún. do art. 12 da Lei n. 8.429/92. A bem da verdade, existe uma única exceção a essa elasticidade das sanções da LIA: é que pelo menos uma delas deve vir ao lado do dever de ressarcimento. Retornar-se-á mais adiante ao ponto. 14. Na verdade, essa criteriosa separação torna-se mais imperiosa porque, na seara da improbidade administrativa, existem duas conseqüências de cunho pecuniário, que são a multa civil e o ressarcimento. A primeira vai cumprir o papel de verdadeiramente sancionar o agente ímprobo, enquanto o segundo vai cumprir a missão de caucionar o rombo consumado em desfavor do erário. 15. É preciso reconhecer e bem lidar com essa diferenciação para evitar uma proteção da moralidade de forma deficiente ou excessiva, pois ambas as situações corresponderiam à antítese da proporcionalidade. 16. O esclarecimento desses pontos é importante porque é justamente sobre eles que recai a peculiaridade do caso concreto. 17. O trecho da sentença pertinente para fins de compreensão do direito na situação é o seguinte (fl. 411 - negrito acrescentado): "Destarte fica a sanção assim definida: [...] III - pagamento de multa correspondente a 50 (cinquenta) vezes a remuneração do requerido prefeito municipal visando com isto o ressarcimento ao erário dos valores pagos às funcionárias contratadas irregularmente". 18. Em resumo: a condenação aplicada foi a multa (inclusive com a adoção do parâmetro quantitativo expressamente declinado pela Lei de Improbidade Administrativa:"valor da remuneração percebida pelo agente"), embora o fim fosse o ressarcimento ao erário. Definitivamente, uma impropriedade técnica de tormentosa solução. 19. Para problematizar mais, a sentença, além da "multa-ressarcimento", fixou suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público e dele receber benefícios, deixando de impor a perda da função pública porque não foi requisitada na inicial (fl. 410). 20. O Tribunal, entretanto, manteve apenas o ressarcimento - reputando-o efetivamente como ressarcimento -, mas reduziu o valor para "5 (cinco) vezes a maior remuneração do Sr. Prefeito", porque o dano foi de pequena proporções (fl. 541). 21. Enfim: ou bem a condenação se fez a título de multa civil, ou bem houve determinação de ressarcimento (que não é sanção, frise-se). O uso indistinto dos conceitos causou uma dificuldade esdrúxula, a saber: (1) se o valor determinado pelo acórdão será suportado pelo ímprobo a título de ressarcimento, então, como sustentado antes, não poderá ser superior ao do efetivo dano causado; no entanto, (2) se o valor determinado pelo acórdão será suportado pelo ímprobo a título de multa civil, então, como sustentado antes, poderá ser superior ao do efetivo dano causado, valendo como medida sancionadora. 22. Essa dificuldade, entretanto, é apenas aparente porque, como foi dito anteriormente, o ressarcimento é medida imediata e necessária da condenação por improbidade administrativa; ao revés, a multa civil é opcional. 23. Dessa forma, tendo havido a confusão dos institutos pela sentença e também pelo acórdão, tem-se como impositiva a consideração de que, em verdade, pelo menos o ressarcimento deve estar presente no título executivo judicial. E o ressarcimento deve ser formulado nos exatos termos do dano causado. 24. Se assim é, tanto acórdão como sentença enganaram-se ao fixar o valor a ser ressarcido em montante superior ao do dano efetivamente suportado pelo Poder Público (repita-se ainda que à exaustão). 25. Ocorre que, não custa relembrar aqui, além do ressarcimento, deve-se aplicar alguma sanção prevista no art. 12 da Lei n. 8.429/92, observando, por evidente, a proporcionalidade ( REsp 1.019.555/SP, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, DJe 29.6.2009). Impossível, pois, à luz da jurisprudência desta Corte Superior, que o agente saia perdedor em ação civil pública por improbidade administrativa apenas com o dever de ressarcir os cofres públicos. Não e não. A cumulação com sanção prevista no art. 12 da Lei n. 8.429/92 é mandatória, não só porque assim já definiu esta Corte Superior como também porque essa é a ratio da Lei de Improbidade Administrativa (senão, não haveria sanção, apenas ressarcimento...). 26. Daí que é viável manter a condenação pecuniária total imposta ao recorrente, mas nos seguintes termos: (i) ressarcimento integral do dano causado e (ii), eventualmente, se o dano for menor do que o montante de 5 vezes a remuneração do Prefeito, remanesce a condenação pelo saldo a título de multa civil. 27. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, não provido.

Acórdão

Vistos, relatados e discutidos estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas, por unanimidade, conhecer em parte do recurso e, nessa parte, negar-lhe provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Eliana Calmon, Castro Meira, Humberto Martins e Herman Benjamin votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Humberto Martins.
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