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24 de Agosto de 2019
2º Grau

Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 1757413 MT 2018/0199085-9

Superior Tribunal de Justiça
há 10 meses
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Processo
REsp 1757413 MT 2018/0199085-9
Publicação
DJ 18/10/2018
Relator
Ministro FRANCISCO FALCÃO

Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1.757.413 - MT (2018/0199085-9) RECORRENTE : NERY DEMAR CERUTTI RECORRENTE : NILO ARTHUR PERIN ADVOGADOS : IRINEU ROVEDA JUNIOR - MT005688A ADRIANA LERMEN BEDIN - MT010937 RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO INTERES. : FERNANDA POLETO CAIXETA ADVOGADOS : JOSÉ FRANCISCO DE AZEVEDO PONTES - MT008502 SOLANGE DA COSTA SILVA - MT015270 DECISÃO Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MATO GROSSO em desfavor de NERY DEMAR CERUTTI, NILO ARTHUR PERIN e FERNANDA POLETO CAIXETA. Atribui-se à causa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais). Sustenta-se, em síntese, que, por intermédio do Inquérito Civil nº 29/2006/PJCJ, restou constado que os réus Nery e Nilo, então Secretário de Obras e Serviços Urbanos do Município de Sorriso e assessor da secretaria de obras respectivamente, determinaram que um servidor municipal conduzisse máquina agrícola municipal, para prestar serviços de gradeamento e limpeza no imóvel da ré Fernanda, de forma gratuita. Por sentença (fls. 920-943), os pedidos da inicial foram julgados parcialmente procedentes, para condenar os réus às seguintes penas: a) ressarcimento do dano a ser calculado, em fase de liquidação de sentença, observando o previsto no art. 391 da Lei Complementar nº 40/2005; b) pagamento de multa civil no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais); c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de três anos. Em sede de apelação, o Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso modificou a sentença apenas para deixar de condenar a ré Fernanda Caixeta por ato de improbidade administrativa, conforme ementa abaixo transcrita (fls. 1.114-1.130): APELAÇÕES CÍVEIS - AÇAO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE - UTILIZAÇÃO E MAQUINÁRIO E MÃO DE OBRA PÚBLICA SEM "A DEVIDA CONTRAPRESTAÇÃO - AUSÊNCIA DE PAGAMENTO DA TAXA DE LIMPEZA URBANA - NORMA LOCAL AUTORIZATIVA - IMPOSSIBILIDADE DE CRIAR OBRIGAÇÕES NÃO PREVISTAS EM LEI AOS ADMINISTRADOS - GESTOR E SERVIDOR DESCUMPRIMF.NTO DO DEVER DE INFORMAR - ARTIGO 10 LEI 8.429/92 - DANO AO ERÁRIO - CULPA GRAVE- CONFIGURADA- APELO DO PARTICULAR PROVIDO E RECURSO DOS SERVIDORES DESPROVIDO. I .Sc a Ré atuou dentro dos limites da lei não se admite que, por mera presunção ou ilação, se repute como ímprobo ato realizado cm conformidade com a lei mormente, porque não se pode exigir dos Administrados deveres não previstos cm lei para o fim dc atribuir penalidades. 2. Tão lesivo quanto o desvio de valores do erário é a gestão temerária dos bens públicos, que quando acompanhada de completo desamor aos ideais de boa gestão, acaba por desfalcar o patrimônio coletivo de somas que poderiam muito bem contribuir com o implemento da qualidade de vida da comunidade local. 3. A ausência do dolo no caso em apreço não exclui a improbidade praticada pois, diferentemente do que ocorre em outras hipóteses descritas da Lei 8.429/92, o artigo 10 da lei pune os atos lesivos havidos tanto com dolo quanto com culpa grave. 4. A sentença que determinou a restituição dos valores, devidamente corrigidos, e imposição de multa civil no valor de R$ 20.000,00 e a impossibilidade de contratar com poder público por 3 (três) anos atende o caráter pedagógico considerando que a negligência praticada pelos Réus foi reiterada durante toda a gestão. 5. Apelo do particular provido e Apelo dos servidores públicos desprovidos. Os réus Nery Cerutti e Nilo Perin, então, interpuseram recurso especial com fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal (fls. 1.133-1.145). Alegam violação aos art. 17 da Lei 8.429/92 e apresenta dissídio jurisprudencial. Sustentam, em resumo, os recorrentes que deve prevalecer o parecer exarado pela Procuradoria de Justiça Especializada na Defesa da probidade Administrativa e do Patrimônio Público que entendeu pela ausência de ato ímprobo dos réu, de modo a indeferir a ação de improbidade proposta pelo Parquet Estadual, entendendo que a boa-fé dos agentes afasta a condenação. Aduzem, também, a existência de dissídio jurisprudencial, apresentando o AgRg no AREsp 636.700/MG, como acórdão paradigma sobre a necessidade de elemento subjetivo para a configuração do ato ímprobo. Foram apresentadas contrarrazões pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso (fls. 1.157-1.165) Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso admitiu o recurso interposto (fls. 1.168-1.172). O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso especial, em parecer assim ementado (fls. 1.186-1.194): ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. UTILIZAÇÃO DE MAQUINÁRIO E MÃO DE OBRA PÚBLICA SEM A DEVIDA CONTRAPRESTAÇÃO. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULA Nº 284/STF. CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. ART. 10, DA LEI N. 8.429/92. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO OU CULPA. PRETENSÃO DE REVOLVIMENTO DO CONTEXTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. ÓBICE DA SÚMULA Nº 07/STJ. FALTA DE COMPROVAÇÃO DA DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. CONTRARIEDADE AOS ARTIGOS 541, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC, E 255, PARÁGRAFO ÚNICO, DO RISTJ. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO EG. STJ. SÚMULA ? 83/STJ. - Parecer pelo desprovimento do REsp. É o relatório. Decido. A Corte de origem entendeu pela admissibilidade do recurso especial interposto. No tocante a violação ao art. 17 da Lei 8.429/92, a argumentação não merece ser acolhida. Os fundamentos utilizados não manifestam correspondência com o dispositivo legal tido por violado, mostrando-se, pois, deficientes. Nesse contexto, o recurso incorre no óbice da Súmula 284/STF:"É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia."A propósito do tema, vejam-se os seguintes precedentes: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INSERÇÃO DE DADOS FALSOS NO SISTEMA. OBTENÇÃO DE VANTAGENS INDEVIDAS. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 211 DA SÚMULA DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I - Da análise do recurso especial, percebe-se que o recorrente não se desincumbiu do ônus de expor claramente a sua irresignação com as conclusões do acórdão recorrido e sequer mencionou em que consistia a violação ao artigo 12 da Lei n. Lei n. 8.429/92. II - A fundamentação do recurso especial é, pois, deficiente ao ponto de não permitir a perfeita apreensão de seu objeto, ensejando, por isso, a aplicação por analogia do entendimento cristalizado na súmula 284 do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual"é inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia". III - A propósito, vejam-se os seguintes precedentes desta Corte: AgRg no AREsp 625.216/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/08/2015, DJe 27/08/2015; AgInt no REsp 1569881/AL, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/11/2016, DJe 30/11/2016). IV - Quanto ao argumento de perda de aposentadoria, a matéria sequer foi aventada no Tribunal de origem, ou seja, inexiste juízo de valor no acórdão recorrido sobre a referida temática. Veja-se: [...] De fato, agiu com acerto o juízo a quo ao impor as penalidades do artigo 12 da Lei 8.429/92, porquanto considerou a extensão do dano causado, o proveito patrimonial obtido pelos agentes e os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Há de ser afastado, nesse ponto, o pedido de Valter Antonio Poloni para que se revogue a penalidade de perda do cargo. Na realidade, a perda do cargo consiste em uma das sanções que podem ser imputadas ao agente ímprobo, nos termos do artigo 12, I, da Lei 8.429/92, de acordo com a gravidade do ilícito praticado. (fl. 1.513) V - Desse modo, em razão do não cumprimento do pressuposto recursal objetivo - extrínseco - do prequestionamento, incide à espécie o teor da Súmula 211 do STJ. VI - A propósito desse tema, veja-se o seguinte precedente: STJ, AgRg no AREsp 180.224/RJ, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, DJe de 23/10/2012). V. A análise da violação à legislação local (Lei Orgânica do Município de Solânea/PB)é obstada, em Recurso Especial, por analogia, nos termos da Súmula 280/STF; STJ, AgRg no AREsp 813.616/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 25/05/2016. VI.; AgInt no AREsp 925.420/PB, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/11/2016, DJe 29/11/2016). VII - No tocante à tese de dissídio jurisprudencial, vislumbra-se que a parte inobservou obrigação formal. O recorrente deixou de realizar, adequadamente, o cotejo analítico, sem o qual não restou demonstrada, de forma objetiva e clara, exegese legal distinta levada a efeito em caso semelhante ao ora apreciado. VIII - Aplicável, assim, analogicamente, o verbete sumular 291 do Supremo Tribunal Federal, cuja redação é a seguinte:"No recurso extraordinário pela letra d do art. 101, n. III, da Constituição, a prova do dissídio jurisprudencial far-se-á por certidão, ou mediante indicação do Diário da Justiça ou de repertório de jurisprudência autorizado, com a transcrição do trecho que configure a divergência, mencionadas as circunstâncias que identifiquem ou assemelhem os casos confrontados". IX - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp 1711080/ SP, Rel. Min FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/8/2018, Dje 20/8/2018) ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. ALEGAÇÃO GENÉRICA. SÚMULA 284/STF. CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPROVAÇÃO DO DANO. SÚMULA 7/STJ. 1."A jurisprudência desta Corte considera que quando a arguição de ofensa ao dispositivo de lei federal é genérica, sem demonstração efetiva da contrariedade, aplica-se, por analogia, o entendimento da Súmula n. 284, do Supremo Tribunal Federal"(AgInt nos EDcl no REsp 1.693.308/RS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, Dje 24/04/2018). 2. Caso concreto em que a parte ora agravante, nas razões do apelo nobre, limitou-se a empreender fundamentação relacionada à existência de dano, ainda que moral, derivado da conduta perpetrada pelas partes ora recorridas, sem contudo, demonstrar de forma cristalina os motivos pelos quais o acórdão proferido pelo Tribunal de origem teria violado diretamente os dispositivos legais mencionados nas razões recursais. Incidência da Súmula 284/STF. 3. Tendo o Tribunal de origem afastado a ocorrência de lesão ao patrimônio público, a alteração das conclusões adotadas, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. 4. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp 1159790 / SP, Rel. Min SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/5/2018, Dje 30/5/2018) Ainda que assim não fosse, sabe-se que o membros do Ministério Público possuem independência funcional, atuando de acordo com o livre convencimento e sem a vinculação a pronunciamentos processuais anteriores. Portanto, seria inadmissível a subordinação do Parquet Estadual a parecer contrário ao seu posicionamento exarado pela Procuradoria da Justiça. Ademais, essa matéria possui natureza constitucional, o que esbarraria no óbice do não cabimento de recursos especial alegando violação a norma constitucional. Quanto ao dissídio jurisprudencial, o acórdão paradigma mencionado compreende que o elemento subjetivo dolo deve estar presente em todas as condutas que configuram ato de improbidade administrativa, destacando que os atos ímprobos de lesão ao erário comportam a culpa. Nesse contexto, ao entender configurado o ato de improbidade administrativa que implica dano ao erário, previsto no art. 10 da Lei 8.429/92, o juízo de primeiro grau mencionou em sua decisão o seguinte trecho, abaixo transcrito (fls. 937-938): [...] O argumento de ausência de dolo dos autores não pode prosperar, pois os requeridos Nery Demar Cerutti e Nilo Arthyr Perin ao determinarem a limpeza do terreno particular da requerida Fernanda, sem comunicarem ao setor de tributação para cobrança de taxa de limpeza, assumiram o risco de causar prejuízo ao erário, em razão da conduta omissiva dos mesmos. Sobre este aspecto, é cediço na realidade brasileira a má-gestão de recursos públicos através da prática de atos e omissões ilegais de elevada ineficiência e negligência, que resultam em situações de extrema desorganização administrativa e financeira, resultando em prejuízo ao erário público. [...] Além disso, observou, também, o Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso (fls. 1.124- 1.225): [...] Já com relação a conduta dos Réus NERY DEMAR CERUTTI (Secretário dc Obras e Serviço Urbanos do Município) E NIEO ARTHUR PERIN (Assessor da Secretaria de Obras) deve-se considerar que ocupavam os cargos cujas atribuições englobavam a responsabilidade pelo controle dos serviços prestados. Apesar do reconhecimento da Prefeitura Municipal que não possuía o controle da cobrança das taxas dc limpeza isso não isenta os Apelantes da sua postura desidiosa vez que dcscumpriram o seu dever em fornecer os ciados necessários a llm de possibilitar a cobrança pelo Entemunicipal. Não há dúvidas que diante dos cargos que ocupavam competia aos Kéus NhKY DbMAK LhKU I II b N11A) AK1HUK rbKIN de organizar e encaminhar ao setor competente as informações necessárias a fim de viabilizar a posterior cobrança da taxa de limpeza urbana e a postura negligente destes foi fator determinante para a ausência de cobrança por parte do Município, resultando em dano ao erário público. Desta forma, mesmo diante do seu dever, permaneceram inertes, evidenciando o elemento anímico de negligência dolosa na efetivação do dano. Ademais, no próprio recurso apresentado pelos Réus relatam (p. 959) que" juntamente com aquele terreno foram limpos mais de 1000 em toda cidade "não havendo dúvidas de que estavam plenamente conscientes do prejuízo que estavam ocasionando com a sua negligência. Importa ressaltar que tão lesivo quanto o desvio de valores do erário é a gestão temerária dos bens públicos, que quando acompanhada de completo desamor aos ideais de boa gestão, acaba por desfalcar o patrimônio coletivo de somas que poderiam muito bem contribuir com o implemento da qualidade de vida da comunidade local. Eis, o porquê que a ausência do dolo no caso em apreço não exclui a improbidade praticada pois, diferentemente do que ocorre em outras hipóteses descritas da Lei 8.429/92, o artigo 10 da lei pune os atos lesivos havidos tanto com dolo quanto com culpa grave.[...] Diante das decisões proferidas, resta claro que o elemento subjetivo restou caracterizado na conduta ímproba em análise, estando, assim, em consonância com a jurisprudência desta Corte Superior. Nesse sentido, verifica-se que o cotejo analítico da divergência entre os acórdãos em confronto resta deficiente , o que impede o conhecimento do recurso com base no art. 105, III, c, da Constituição Federal . Conforme a previsão do art. 255 do RISTJ, é de rigor a caracterização das circunstâncias que identifiquem os casos confrontados, cabendo a quem recorre demonstrar tais circunstâncias, com indicação da similitude fática e jurídica entre os julgados, apontando o dispositivo legal interpretado nos arestos em cotejo, com a transcrição dos trechos necessários para tal demonstração. Em face de tal deficiência recursal, aplica-se o constante da Súmula n. 284 do STF. Nesse mesmo diapasão, confiram-se: PROCESSUAL CIVIL. REAJUSTES REMUNERATÓRIOS. MATÉRIA EXCLUSIVA DE DIREITO. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. INSUFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. 1. A apontada divergência deve ser comprovada, cabendo a quem recorre demonstrar as circunstâncias que identificam ou assemelham os casos confrontados, com indicação da similitude fática e jurídica entre eles. Indispensável a transcrição de trechos do relatório e do voto dos acórdãos recorrido e paradigma, realizando-se o cotejo analítico entre ambos, com o intuito de bem caracterizar a interpretação legal divergente. O desrespeito a esses requisitos legais e regimentais (art. 541, parágrafo único, do CPC e art. 255 do RI/STJ) impede o conhecimento do Recurso Especial com base na alínea c, III, do art. 105 da Constituição Federal. 2. Além disso, é impossível realizar o confronto dos acórdãos trazidos como paradigmas, sem que se especifique a lei contrariada pelo julgado recorrido. 3. Quanto à violação à Lei 8.880/1994, vejo que não é possível examiná-la, pois não foram indicados os dispositivos legais que teriam sido violados. Portanto, está caracterizada a deficiência na fundamentação do recurso. Dessa forma, sua pretensão esbarra no óbice da Súmula 284/STF. 4. Para que o julgador use a faculdade prevista no artigo 285-A do CPC, exige-se que a matéria controvertida seja exclusivamente de direito, que no juízo já tenha sido proferida sentença de total improcedência em casos idênticos, e que o respectivo teor seja reproduzido na novel decisão. No caso sub judice o Tribunal local atendeu todos os requisitos necessários para a aplicação da norma jurídica. 5. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido. (REsp 1.656.510/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/4/2017, DJe 8/5/2017). ADMINISTRATIVO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONFIGURAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 7 DA SÚMULA DO STJ. ALEGAÇÃO DE DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. DIVERGÊNCIA NÃO COMPROVADA. I - O Tribunal a quo, ao decidir a controvérsia, considerou que, no caso concreto,"não há como negar que o então Prefeito Municipal de Forquetinha, ora requerido, contratou de forma a possibilitar o desmembramento das aquisições, com vistas a "escapar" da exigência de licitação fato incontroverso nos autos"II - A Corte a quo considerou que a parte recorrente, ex-prefeito," autorizou a compra de medicamentos ao longo dos anos de 2006 e 2008 nos valores totais de R$ 18.285,46 e R$ 10.726,02, respectivamente, sem observar a exigência de licitação. Em diversas oportunidades, no decorrer dos exercícios de 2006 e 2008, o requerido autorizou a compra de medicamentos e produtos farmacêuticos de forma fragmentada, causando lesão ao erário público, eis que pelo Município de Forquetinha foram suportados preços médios superiores àqueles pagos por outros municípios próximos "[...]. III - E, ainda, observou-se, no acórdão recorrido, que o depoimento do tesoureiro municipal"foi no sentido de que o controle interno (do qual ele fazia parte) do Município, o setor jurídico, a assistência social e o demandado tinham conhecimento de que a compra direta dos fármacos ultrapassava o valor máximo para a dispensa de licitação, bem como que o procedimento licitatório via pregão eletrônico gerava economia ao erário, situação que evidencia o agir no mínimo culposo - pela desídia com o dinheiro público - do então Prefeito Municipal. Nesse contexto, prudente salientar que os atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário dispensam a prova do dolo, sendo suficiente para a sua caracterização a presença de culpa". IV - Assim, ao concluir pela responsabilidade do ex-prefeito, na execução das compras, bem como pela sua atuação, o fizeram com base na prova dos autos. Eventual conclusão, diversa da adotada pelas instâncias ordinárias, no âmbito do STJ, implicaria o reexame de todo o conjunto fático do processo, atuação que encontra óbice no enunciado n. 7 da Súmula do STJ. V - A divergência jurisprudencial deve ser comprovada, cabendo a quem recorre demonstrar as circunstâncias que identificam ou assemelham os casos confrontados, com indicação da similitude fática e jurídica entre eles. Indispensável a transcrição de trechos do relatório e do voto dos acórdãos recorrido e paradigma, realizando-se o cotejo analítico entre ambos, com o intuito de bem caracterizar a interpretação legal divergente. O desrespeito a esses requisitos legais e regimentais (art. 541, parágrafo único, do CPC/1973 e art. 255 do RI/STJ) impede o conhecimento do recurso especial com base na alínea c do inciso III do art. 105 da Constituição Federal. VI - Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp 940.174/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/4/2017, DJe 27/4/2017). Ante o exposto, não conheço do recurso especial, com fundamento no artigo 255, § 4º, inciso I, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça. Publique-se. Intimem-se. Brasília (DF), 09 de outubro de 2018. MINISTRO FRANCISCO FALCÃO Relator