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26 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 0007028-68.2011.4.05.8500 SE 2016/0078846-0

Superior Tribunal de Justiça
há 3 anos
Detalhes da Jurisprudência
Publicação
DJ 19/11/2018
Relator
Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1593725_e62a9.pdf
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Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1.593.725 - SE (2016/0078846-0) RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO RECORRENTE : ARTUR SÉRGIO DE ALMEIDA REIS ADVOGADO : MÁRCIO MACÊDO CONRADO - SE003806 RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL INTERES. : ANA MARIA FONSECA BRASIL ADVOGADOS : JOÃO VITOR BURGOS MOTA - SE006255 MAX DE CARVALHO AMARAL - SE005229 INTERES. : JOSE RAIMUNDO DE ARAUJO CAMPOS DECISÃO SANCIONADOR. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO ÍMPROBO QUE IMPORTA VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS (ART. 11 DA LIA). IRREGULARIDADES EM CONVÊNIO PARA CONSTRUÇÃO DE CISTERNAS. ALEGADO DIRECIONAMENTO À OSCIP E INEXECUÇÃO DO OBJETO. O TRIBUNAL DE ORIGEM, APESAR DE CONSIGNAR A EXISTÊNCIA DE MERA CULPA, MANTEVE A CONDENAÇÃO POR ATO DO ART. 11 DA LIA. ACÓRDÃO DISSONANTE DO ENTENDIMENTO DESTA CORTE. NECESSIDADE DE DOLO. ILEGALIDADE QUALIFICADA NÃO CONFIGURADA. PARECER DO MPF PELO DESPROVIMENTO DA INICIATIVA. RECURSO ESPECIAL DO IMPLICADO A QUE SE DÁ PROVIMENTO A FIM DE JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM EXTENSÃO DE SEUS EFEITOS AO LITISCONSORTE, SEM CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS, CONTUDO. 1. Trata-se de Recurso Especial interposto por ARTUR SÉRGIO DE ALMEIDA REIS, com fulcro no art. 105, III, alínea a da CF/1988, contra acórdão de lavra do Tribunal Regional Federal da 5a. Região, assim ementado: CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS DO PROGRAMA "FOME ZERO". REPASSE POR CONVÊNIO A ESTADO-MEMBRO PARA A CONSTRUÇÃO DE CISTERNAS DE PLACA NO SEMIÁRIDO ESTADUAL. ALEGAÇÕES DE MALVESARÇÃO. DIRECIONAMENTO A ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO. MOTIVAÇÃO PRIVADA. INEXECUÇÃO PARCIAL DO OBJETO. DESATENDIMENTO DAS NORMAS CONVENIADAS E LEGAIS. LEGITIMIDADE DO MPF. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. APLICABILIDADE DA LEI 9429/92 AOS AGENTES POLÍTICOS. PRESCRIÇÃO INOCORRÊNCIA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO ART. 11 DA LIA. AUSÊNCIA DE DOLO. MINORAÇÃO DAS ? PENAS. APELAÇÃO DO MPF IMPROVIDA. APELAÇÕES DAS PARTES PARCIALMENTE PROVIDAS. 1. Trata-se de apelações propostas pelo Ministério Público Federal, Ana Maria Fonseca Brasil, José Raimundo de Araújo Campos e Artur Sérgio de Almeida Reis contra sentença proferido pelo douto Juízo da Ia Vara da SJ/SE que, no âmbito da Ação de Improbidade Administrativa, extinguiu o processo com resolução do mérito e julgou procedente a pretensão autoral, nos termos do art. 269, CPC, imputando aos réus a conduta do art. 11, capute inciso I, da Lei 8429/92, impondo as seguintes sanções previstas ao art. 12, III da LIA: (a) suspensão dos direitos políticos dos réus pelo prazo de trés anos; (b) multa civil no valor de R$ 100.000,00 para o réu Artur Sérgio de Almeida Reis, e R$ 50.000,00 para os demais, considerando as respectivas condições financeiras; (c) proibição de o instituto Ibicy de Estudos, Social, Cultural, Ambiental e Tecnológico contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. 2. A divergência, em relação ao pronunciamento do eminente Relator, diz respeito à existência de dolo na conduta dos réus, bem como no que diz respeito às sanções impostas. 3. A jurisprudência do STF e do STJ é pacifica no sentido de que cabe a submissão dos agentes políticos à Lei de Improbidade Administrativa e o prefeito não tem foro privilegiado nesse tipo de ação, devendo ser julgada pelo juiz de primeiro grau. Precedentes. 4. No caso de existência de corréus, em se tratando de atos de improbidade, o prazo prescricional apenas se inicia a partir do desligamento, do serviço público, do último acusado. Precedentes: RESP 1071939, Primeira Turma, Relator Ministro Francisco Falcão, DJE 22.04.2009; AG 00111589020114050000, Desembargador Federal José Maria Lucena, TRF5 - Primeira Turma, DJE - Data: 14/12/2012. 5. O Tribunal de Contas da Uniào firmou entendimento no sentido de que não há necessidade de licitação para a contratação das OSCIPs. Essa jurisprudência dá um teor extensivo ao disposto no art. 24 da Lei 8.666, quando, de um modo peculiar, exclui a possibilidade de licitação em relação às OSs reconhecidas naquele âmbito de governo, mas não fala especificamente das OSCIPs. 6. No caso examinado, é evidente que houve um grave prejuízo ao Erário, pois grande parte da verba repassada não foi efetivamente utilizada na execução do objeto do termo de referência, que é o termo utilizado pela Lei nº 9.790, firmado entre o Estado de Sergipe e aquela organização. Contudo, não restou constatado o locupletamento pessoal de nenhuma dessas pessoas com a verba que foi destinada à OSCIP. Não restou demonstrado que os réus lograram proveito pessoal com esse modo de execução das obras públicas. As partes tentaram encontrar uma forma mais célere de proceder à execução do contrato, contudo não foi a mais adequada, sendo assim, agiram, ao menos, de modo culposo ao atuarem daquela forma. Transferiram recursos para uma entidade que manifestamente não tinha capacidade de fazer a execução do Convênio em apreço. No máximo, poderiam estar capacitadas a promover a qualificação profissional daquelas pessoas, mas não a execução das cisternas. 7. Nas ações de improbidade administrativa, o ausência da comprovação de locupletamento pessoal deve ser considerada, pois nesses casos provado tal fato a censura deve ser pior, as penas devem ser mais severas. Dessa forma, afasto às penas de perda da função pública, bem como dos direitos políticos dos réus. 8. Apelação do Ministério Público improvida e apelações dos réus parcialmente providas, tào somente, para excluir a pena de perda da função pública e de suspensão dos direitos políticos (fls. 1.337/1.339). 2. Sustenta a parte recorrente violação dos arts. 11 e 12 da LIA pelo fato de que a mera culpa não configura o ato ímprobo, violador de princípios administrativos, e pela ausência de proporcionalidade das sanções aplicadas. 3. O MPF, em parecer da lava do Subprocurador-Geral da República WAGNER DE CASTRO MATHIAS NETTO, opinou pelo desprovimento da iniciativa. 4. Era o que importava relatar. 5. Cinge-se a controvérsia em saber se a conduta culposa é apta a ensejar a condenação por ato de improbidade administrativa, conforme consta no art. 11 da LIA. 6. Em primeiro grau, a sentença julgou procedente a pretensão ministerial para condenar o recorrente e outros, imputando-lhes a conduta do art. 11, caput, e I da LIA. 7. Em apelação, o Tribunal de origem, por maioria, julgou parcialmente procedente a apelação dos particulares, para reduzir as penalidades aplicadas com arrimo nos fundamentos expostos no voto condutor de lavra do Excelentíssimo Desembargador Federal Manoel Erhardt, expostos a seguir: (Omissis) 11. Contudo, não constatei - e parece que não foi objeto de apuração -,o locupletamento pessoal de nenhuma dessas pessoas com a verba que foi destinada à OSCIP. Não restou demonstrado que os réus lograram proveito pessoal com esse modo de execução das obras públicas. 12. Penso que as partes tentaram encontrar uma forma mais célere de proceder à execução do contrato, contudo não foi a mais adequada, sendo assim, agiram, ao menos, de modo culposo ao atuarem daquela forma. 13. Transferiram recursos para uma entidade que manifestamente não tinha capacidade de fazer a execução do Convênio em apreço. No máximo, poderiam estar capacitadas a promover a qualificação profissional daquelas pessoas, mas não a execução das cisternas (fls. 1.335/1.336). 8. A ilegalidade e a improbidade não são, em absoluto, situações ou conceitos intercambiáveis, não sendo juridicamente aceitável tomar-se uma pela outra (ou vice-versa), uma vez que cada uma delas tem a sua peculiar conformação estrita; a improbidade é, destarte, uma ilegalidade qualificada pelo intuito malsão do agente, atuando sob impulsos eivados de desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave. 9. Nessa esteira, firmou-se a orientação no âmbito da Corte Especial e da Primeira Seção desta Corte Superior de que é indispensável para a caracterização de improbidade que a conduta do agente seja dolosa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou, pelo menos, eivada de culpa grave nas do artigo 10 (AIA 30/AM, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe 28.9.2011). No mesmo sentido: AgRg nos EREsp. 1.260.963/PR, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 3.10.2012; MS 16.385/DF, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJe 26.6.2012; EREsp. 479.812/SP, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe 27.9.2010. 10. Portanto, não há falar em ato culposo de improbidade do art. 11 da LIA. 11. Ressalte-se que o reexame que se veda na via recursal especial prende-se à existência ou correção dos fatos delimitados na sentença ou no acórdão recorrido. Nesse passo, é perfeitamente possível a este Tribunal Superior, no julgamento do Recurso Especial, conferir nova qualificação jurídica a um fato, uma vez que sua errônea ou imprecisa definição pode impedir que sobre ele incida a regra jurídica justa e adequada. O debate, portanto, fica adstrito a matéria de direito e não de fato (REsp. 1.248.237/DF, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 1o.10.2014). 12. Cumpre, portanto, conferir nova qualificação jurídica aos fatos delineados no acórdão recorrido, fazendo incidir a regra jurídica justa e adequada. 13. Na espécie, o Tribunal de origem, ao manter a condenação do recorrente por ato de improbidade violador dos princípios administrativos, consignou que as partes tentaram encontrar uma forma mais célere de proceder à execução do contrato, contudo não foi a mais adequada, sendo assim, agiram, ao menos, de modo culposo ao atuarem daquela forma. 14. Verifica-se, portanto, que o acórdão recorrido, ao qualificar a conduta imputada como culposa e manter a condenação prolatada na Primeira Instância, se afastou das orientações desta Corte Superior no que diz respeito ao tema, razão pela qual o acórdão merece reproche. 15. Ressalte-se que, para configuração do ato de improbidade do art. 11 da LIA, não basta o agir, ao menos, de modo culposo. 16. Por fim, destaque-se que o fato de demais condenados não terem recorrido da decisão que inadmitiu seus Apelos Nobres não impede a concessão do efeito expansivo subjetivo do Recurso Especial ora sob análise, nos termos do art. 509, parág. único do Código Buzaid, in verbis: Art. 509 - O recurso interposto por um dos litisconsortes a todos aproveita, salvo se distintos ou opostos os seus interesses. Parágrafo único - Havendo solidariedade passiva, o recurso interposto por um devedor aproveitará aos outros, quando as defesas opostas ao credor lhes forem comuns. 17. Acerca do mencionado dispositivo, leciona a respeitável doutrina de NELSON NERY JÚNIOR e ROSA MARIA DE ANDRADE NERY: Ainda que o litisconsórcio não seja unitário, há o efeito expansivo subjetivo do recurso interposto por apenas um dos litisconsortes, quando as defesas deles forem comuns. O recurso do litisconsorte se estende ao outro, ainda que este tenha aquiescido à decisão ou renunciado ao recurso (Código de Processo Civil Comentado e Legislação Extravagante. São Paulo: RT, 2013, p. 1.010). 18. No caso em análise, os fundamentos invocados no presente Recurso Especial de que não foi demonstrada a conduta dolosa do implicado e de que a condenação teria sido fundada apenas no elemento da culpa não são de natureza personalíssima, razão pela qual o acolhimento desses argumentos necessariamente acarretaria a extensão subjetiva de seus efeitos. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO ESPECIAL. OFENSA AOS ARTS. 535, II, DO CPC/1973 C/C OS ARTS. 20 DA LEI 8.429/1992 E 480 E 481 DO CPC/1973. PERDA DO OBJETO. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. POSSIBILIDADE. RECURSO QUE NÃO INFIRMA ESPECIFICAMENTE OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 283/STF E 7/STJ. MÉRITO. RÉUS CONLUIADOS QUE PRATICARAM UMA SÉRIE DE CONDUTAS COM A FINALIDADE E CONSCIÊNCIA DE PROMOVER O DESVIO DE DINHEIRO PÚBLICO EM FAVOR PRÓPRIO E DE TERCEIROS. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. PENA FIXADA NO MÍNIMO LEGAL. EXCESSO. INEXISTÊNCIA. DOSIMETRIA DAS SANÇÕES. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ, NO CASO. PAGAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DE SUCUMBÊNCIA E CUSTAS PROCESSUAIS. IMPOSSIBILIDADE. (...) QUESTÃO TRAZIDA DE OFÍCIO PELO RELATOR. AFASTAMENTO DOS ÔNUS SUCUMBENCIAIS. EXTENSÃO AOS LITISCONSORTES PASSIVOS QUE NÃO IMPUGNARAM ESSE ASPECTO DA DECISÃO RECORRIDA. ARTS. 509 DO CPC/1973 E 1.005 DO CPC/2015. EFEITO EXPANSIVO DA DECISÃO RECURSAL. 1. Embora os recorrentes Nivaldo de Araújo e outros não tenham se insurgido contra os ônus da sucumbência, a eles deve aproveitar a decisão que, no presente julgamento, está a afastar dito encargo pecuniário em favor dos litisconsortes passivos José Geraldo Riva e Humberto Melo Bosaipo. 2. Trata-se, na espécie, de assegurar, e aqui de ofício, a aplicação do efeito recursal expansivo, a que aludia o art. 509 do CPC/1973, replicado no art. 1.005 do CPC/2015 (REsp. 1.724.421/MT, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 25.5.2018). ² ² ² PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE ÓRGÃO DE IMPRENSA COMO VEICULO DE PUBLICIDADE OFICIAL, SEM LICITAÇÃO. PREVISÃO NA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTE, NOS AUTOS DA AÇÃO DE IMPROBIDADE. AUSÊNCIA DE DOLO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. EXTENSÃO AOS LITISCONSORTES. EFICÁCIA EXPANSIVO-SUBJETIVA DO RECURSO. (...) 4. Recurso especial provido. Extensão dos efeitos da decisão aos litisconsortes passivos que, condenados pelo mesmo bloco fático, não recorrerem, em face da eficácia expansivo-subjetiva do recurso (art. 509 - CPC). Precedentes: REsp 324.730/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 26/05/2003; e REsp 1.366.676/RS, 3ª Turma, Rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, DJe 24/02/2014 (REsp. 1.426.975/ES, Rel. Min. OLINDO MENEZES, DJe 26.2.2016). 19. Mercê do exposto, dá-se provimento ao Recurso Especial do implicado a fim de julgar improcedente a Ação Civil Pública com extensão de seus efeitos ao litisconsorte, sem condenação em honorários, contudo. 20. Publique-se. Intimações necessárias. Brasília (DF), 09 de novembro de 2018. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO MINISTRO RELATOR
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