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5 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

T1 - PRIMEIRA TURMA

Publicação

DJe 19/02/2019

Julgamento

13 de Dezembro de 2018

Relator

Ministro GURGEL DE FARIA

Documentos anexos

Inteiro TeorSTJ_RESP_1699488_fb723.pdf
Certidão de JulgamentoSTJ_RESP_1699488_15bd8.pdf
Relatório e VotoSTJ_RESP_1699488_dfc3c.pdf
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Relatório e Voto

Superior Tribunal de Justiça
Revista Eletrônica de Jurisprudência
  Brasília - DF, 14 de fevereiro de 2001 RECURSO ESPECIAL Nº 1.699.488 - RS (2017⁄0218196-3) RELATÓRIO

O EXMO. SR. MINISTRO GURGEL DE FARIA (Relator):

Trata-se de recurso especial interposto por pelo União, com fulcro na alínea "a" e "c" do permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal Federal da 4ª Região,  e de agravo em recurso especial manejado por MAURO DOMINGOS DUARTE contra a decisão da Vice Presidência daquela Corte Federal, que não admitiu o seu apelo nobre, com fundamento nas alíneas "a" e "c" do permissivo constitucional. O acórdão atacado guarda a seguinte ementa (e-STJ fls. 993⁄995):

  AÇÃO CIVIL PÚBLICA. USO DAS PRAIAS DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR CELSO RAMOS. LIVRE ACESSO ÀS PRAIAS LOCALIZADAS NO MUNICÍPIO. REEXAME NECESSÁRIO. CONHECIMENTO DE OFÍCIO. PEDIDO DE TERCEIRO. REJEITADO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. INTERESSE DE AGIR. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. SENTENÇA EXTRA PETITA. PRELIMINARES REJEITADAS. DISCUSSÃO DO MÉRITO ENVOLVENDO O USO IRREGULAR POR PARTICULARES DAS PRAIAS LOCALIZADAS NO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR CELSO RAMOS. AFRONTA ÀS NORMAS QUE REGEM A UTILIZAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS DE USO COMUM DO POVO. OMISSÃO DO MUNICÍPIO DO DEVER DE ASSEGURAR O LIVRE ACESSO ÀS PRAIAS E AO MAR. OMISSÃO DA UNIÃO DO DEVER DE SE IMITIR NA POSSE DE IMÓVEL IRREGULARMENTE OCUPADO. RESPONSABILIDADE DOS RÉUS DE TOMAR TODAS AS MEDIDAS NECESSÁRIAS PARA RETIRADA DE TODOS OS OBSTÁCULOS IMPOSTOS POR PARTICULARES AO USO DAS PRAIAS, BEM COMO IDENTIFICAR AS OCUPAÇÕES IRREGULARES. MULTA POR DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. PUBLICAÇÃO DA SENTENÇA EM JORNAL. Reexame necessário dado por interposto porque o Município e a União foram condenados, aplicando-se a regra do art. 475, I, do CPC. Pedido de terceiro que se diz interessado na apelação não conhecido porque (a) não está demonstrado interesse jurídico do requerente que justificasse o deferimento de sua intervenção como assistente de alguma das partes; (b) não há demonstração de que os efeitos da sentença iriam atingir o requerente, havendo apenas alegação abstrata de que isso aconteceria e juntada de alguns poucos documentos, que não são suficientes para comprovar concreto interesse jurídico do requerente que o habilitasse a intervir como assistente; (c) a habilitação como terceiro no processo depende de requisitos legais próprios, existindo momento específico para isso, o que não parece ter sido observado nos autos; (d) embora fosse admitido o recurso de terceiro prejudicado (artigo 499 do CPC), não é de recurso autônomo que se trata, uma vez que o requerente aproveita sua intervenção extemporânea nos autos para alegar questão processual sem que estivesse previamente habilitado no feito, o que não lhe autoriza fosse conhecida sua manifest ação como recurso de terceiro prejudicado, que tem requisitos próprios regulados pela lei processual específica. Não há litisconsórcio passivo necessário entre os entes públicos e os particulares uma vez que as questões que dizem respeito a cada ocupação específica não são objeto da ação civil pública, que se limita a emitir comandos concretos, mas gerais, para que os órgãos públicos (União e Município) adotem as providências administrativas e extrajudiciais que forem cabíveis contra quem de direito para regularizar a ocupação de praias e áreas públicas. Se alguém se entender prejudicado pela atuação administrativa dos órgãos públicos em razão do que foi determinado na ação civil pública, poderá perfeitamente buscar defender seus direitos através de ação judicial, já que não haverá coisa julgada que lhe impeça de fazê-lo (justamente porque os indivíduos não foram partes nesta ação civil pública e não são alcançados pelos efeitos da sentença). Está presente o interesse de agir porque (a) ficou demonstrado que as praias localizadas no Município estão sendo utilizadas por particulares, que impedem o acesso da população em geral, mediante cercas, muros, guaritas, entre outras estruturas, e o poder público não tomou qualquer medida no sentido de proteger o patrimônio público que é qualificado como bem de uso comum do povo (art. 10 da Lei nº 7.661⁄1988); (b) a omissão da União e do Município no seu dever de agir justifica o ajuizamento desta ação a fim de que os fatos sejam elucidados, que as partes se defendam, que sejam definidas eventuais medidas cabíveis bem como as responsabilidades dos entes públicos. O pedido veiculado nesta ação é juridicamente possível, pois amparado nas normas constitucionais e legais relativas à qualificação das praias e à proteção deste patrimônio, cuja responsabilidade é da União e do Município. A ação civil pública é instrumento cabível para responsabilizar os réus pelos danos causados aos bens públicos, ao meio ambiente, bem como defender os interesses difusos. Eventuais deficiências de recursos não obstam o ajuizamento da ação, nem autorizam o poder público a se omitir do seu dever, já que existem normas que lhe impõe esta obrigação e que o mesmo dispõe de instrumentos para tanto. Os fatores citados pela União deveriam ter sido por ela administrados em sua atuação, mas não obstam a pretensão deduzida nesta ação. A sentença não é extra petita porque o pedido de condenação da União à obrigação de propor ações de reintegração de posse que se façam necessárias engloba as medidas possessórias necessárias para a cumprimento da obrigação de permitir o livre acesso às praias, levantando as ocupações irregulares em terrenos de marinha e providenciando na imissão na posse das mesmas. As praias marítimas são bens da União de uso comum do povo, sendo sempre assegurado livre e franco acesso a elas e ao mar (art. 20, IV, da CF; art.10 da Lei nº 7.661⁄88), incumbindo ao poder público municipal assegurar o acesso às praias (art. 21, § 1º, do Decreto nº 5.300⁄04) e à União imitir-se na posse de imóveis irregularmente ocupados (art. 10 da Lei nº 9.636⁄98). As provas dos autos demonstram que as praias do Município de Governador Celso Ramos estão sendo ocupadas por particulares em total afronta às normas que regem o uso deste patrimônio. Verificou-se que a omissão do Município e da União propiciou a privatização das praias do Município, fato que originou a indignação da população local e dos turistas que lá chegam e se deparam com restrições ilegais de acesso. O próprio Município fez um levantamento da situação do litoral e confirmou que algumas praias somente poderiam ser acessadas através de residências particulares, que, em alguns casos, está obstruída por portões, muros, grades. A construção de casas em terrenos privados ou em condomínios na beira da praia, por si só, já evidencia contrariedade às normas legais, sobretudo as de natureza ambiental, mas o impedimento de acesso ao público potencializa a ofensa ao bem jurídico e se contrapõe não apenas à lei, mas à Constituição Federal. Diante da omissão da União e do Município, é necessário impor-lhes a obrigação de tomar todas as medidas necessárias para retirada de todos os obstáculos impostos por particulares ao uso das praias, bem como identificar as ocupações irregulares, e não somente negar as inscrições dos ocupantes, mas adotar medidas no sentido de retirá-los dos locais irregulares na faixa da praia e em áreas de preservação permanente. Quanto à alegação do Município de que a construção de acessos e de estacionamento possa afrontar o plano diretor municipal, de que possa trazer mais prejuízos ao meio ambiente do que a situação atual, a sentença é mantida porque a obrigação que lhe foi imposta diz essencialmente com a retirada dos obstáculos ao franco acesso e utilização das praias, a fim de garantir a circulação, estacionamentos de veículos e o acesso de pessoas portadoras de necessidades especiais. Não se está impondo ao Município a devastação do meio ambiente para construção de vias de acesso e estacionamentos, mas que adote as medidas cabíveis para retirar aquilo que esteja impossibilitando o aproveitamento dos espaços já existentes e que são de uso comum do povo, isso com total observância da legislação vigente, inclusive o plano diretor. Quanto à obrigação da União de imitir-se na posse dos imóveis irregularmente ocupados, a sentença é mantida porque não basta apenas evitar que novas ocupações ocorram, sendo necessárias providências também no sentido de promover a desocupação dos imóveis de propriedade da União irregularmente ocupados, a fim de resolver efetivamente os problemas discutidos nesta ação. A multa (astreintes) não tem caráter de pena, mas medida coercitiva para constranger ao cumprimento da obrigação. A medida judicial encontra amparo no art. 461, §5º, do Código de Processo Civil, e pode ser imposta à Fazenda Pública (AgRg no REsp 1124949⁄RS). Não se justifica a ampliação do prazo para cumprimento da obrigação considerando que a ação foi ajuizada em 2008 e naquela época já se evidenciava a omissão dos entes públicos. A publicação da sentença em jornal é necessária para que a população interessada tenha conhecimento deste julgamento, considerando a relevância do bem jurídico tutelado e os efeitos da sentença sobre a vida daquela população. Sentença mantida na íntegra.

Opostos embargos de declaração, foram acolhidos tão somente para fins de prequestionamento, nos termos da seguinte ementa:

PROCESSO CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. HIPÓTESES DE CABIMENTO.INOVAÇÃO RECURSAL. ERRO MATERIAL. INEXISTÊNCIA. 1. Os embargos de declaração são cabíveis para o suprimento de omissão, saneamento de contradição ou esclarecimento de obscuridade no julgamento embargado. A jurisprudência também os admite para a correção de erro material e para fins de prequestionamento. 2. O litisconsórcio passivo necessário (artigos 46 a 49 do CPC) é instituto que não se confunde com a assistência (artigos 50 a 55 do CPC). 3. À exceção das questões de ordem pública, cognoscíveis de ofício, a inovação recursal em sede de embargos de declaração é incabível. Se a questão não foi suscitada pelas partes oportunamente, sendo ventilada apenas nos embargos declaratórios, o Tribunal não estava obrigado a sobre ela se manifestar quando do julgamento do recurso, não havendo que se cogitar em omissão, tampouco erro material, no acórdão.

Nas suas razões, a recorrente aponta violação dos arts. 47, 461 e 535, I e II, do Código de Processo Civil⁄1973, 5º, 30, VIII, 182, caput, §§ 1º e 2º, LIV e LV, e 93, IX, da Constituição Federal, 21, § 1º, II, do Decreto-Lei n. 5.300⁄2004, 11 da Lei n. 7.343⁄1985 e 4º, III, alínea "c", da Lei n. 10.257⁄2001.

Sustenta, preliminarmente, negativa de prestação jurisdicional e a nulidade da sentença, em face da ausência de prévia citação dos litisconsortes passivos necessários para integrar a ação civil pública civil.

Quanto ao mérito, defende a necessidade de liquidez da sentença, de modo que seja possível executá-la, por se tratar de tutela jurisdicional específica de obrigação de fazer – permitir o livre acesso às praias do município ou proibir sua apropriação privada –, bem como pelo fato de o comando judicial apresentar-se genérico.

Aduz que o cumprimento da sentença, nos termos determinados, acarretará uma avalanche de ações judiciais contra a União, notadamente dos proprietários dos imóveis que terão seus cadastros de ocupações e aforamento cancelados junto ao Serviço de Patrimônio da União e, por conseguinte, sofrerão os prejuízos com o desapossamento e demolição das construções edificadas nas praias do município.

Alega, ainda, que "o direito dos cidadãos, de livre acesso às praias do município, não deve se opor substancialmente aos direitos de propriedade e de ocupação dos terrenos de marinha", entendo ser imprescindível a realização de perícia técnica para mapear as áreas que precisam da intervenção dos Poderes Públicos, com a especificação das que sejam mais adequadas ao livre acesso da população e dos turistas às praias, a fim de definir "os contorno de lide, com sujeito passivo, objeto fático, passível de execução" (e-STJ fl. 1.096).

Entende que compete ao Poder Público Municipal, por se encontrar mais próximo da população e dos interesses sociais e comunitários das cidades, em conformidade com o órgão ambiental, definir as servidões de passagem nas áreas já ocupadas por loteamentos à beira mar, estabelecendo, pois, o uso adequado do solo.

No especial obstado, o ora agravante alegou contrariedade aos arts. 47, (art. 114, caput, e 115, parágrafo único, do CPC⁄2015), 50 a 55 do CPC⁄1973 (arts. 119 e 120 do CPC⁄2015), sustentando a nulidade da sentença, bem como do acórdão que a confirmou, visto que "a habilitação de terceiro, como assistente de qualquer das partes, possui procedimento específico (intimação das partes; formação de incidente, caso haja impugnação e possibilidade de produção de provas, caso seja necessários, etc.)", situação não observada na hipótese.

Afirma que, ao contrário do que consta do acórdão recorrido, a intervenção de terceiro na condição de assistente, seja ele simples (quando houver interesse jurídico em um provimento judicial favorável a uma das partes) ou litisconsorcial (quando a sentença puder influir na relação jurídica entre o terceiro e o adversário do assistido), pode ocorrer a qualquer tempo e grau de jurisdição.

Requer, ao final, a nulidade do aresto combatido, a fim de que se determine a realização do procedimento de pedido de assistência, ou, então, a reforma do julgado para, reconhecida a existência de litisconsórcio passivo necessário, determinar a nulidade do processo ab initio, a fim de que sejam citados os terceiros que possam vir a ser atingidos pelo eventual acolhimento das pretensões deduzidas na causa.

Contrarrazões às e-STJ fls. 1.230⁄1.248 e 1.249⁄1.263.

O Ministério Público Federal opina pelo desprovimento do recurso especial manejado pela União e pelo conhecimento do agravo do particular, para não conhecer do seu apelo nobre.

É o relatório. RECURSO ESPECIAL Nº 1.699.488 - RS (2017⁄0218196-3)     VOTO

 

O EXMO. SR. MINISTRO GURGEL DE FARIA (Relator):

Conforme estabelecido pelo Plenário do STJ, "aos recursos interpostos com fundamento no CPC⁄2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC" (Enunciado Administrativo n. 3).

Feita essa anotação, constata-se que o recurso especial da União não merece ser conhecido quanto à suposta violação do art. 535 do CPC⁄1973 (correspondente ao art. 1.022 do CPC⁄2015), porquanto esta Corte de Justiça tem decidido, reiteradamente, que a referida alegação deve estar acompanhada de causa de pedir suficiente à compreensão da controvérsia, com indicação precisa dos vícios de que padeceria o acórdão impugnado.

No caso, a recorrente limita-se a afirmar que a Corte a quo não teria apreciado as questões ventiladas nos embargos de declaração, sem indicar em que aspectos residiriam as omissões. Tal circunstância impede o conhecimento do recurso especial, à luz da Súmula 284 do Supremo Tribunal Federal.

A propósito, cito os seguintes precedentes AgInt no AREsp 1245152⁄PE, Relator Ministro FRANCISCO FALCÃO, Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA, DJe 08⁄10⁄2018, REsp 1627076⁄SP, Relator Ministra REGINA HELENA COSTA, Órgão Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA, DJe 14⁄08⁄2018,  AgInt no AREsp 1134984⁄MG, Relator Ministro SÉRGIO KUKINA, Órgão Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA, DJe 06⁄03⁄2018 e AgInt no REsp 1720264⁄MG, Relator Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, Órgão Julgador T3 - TERCEIRA TURMA, DJe 21⁄09⁄2018).

De outro lado, deve-se afastar a preliminar de necessidade de litisconsórcio necessário, alegada por ambos os recorrentes (União e particular), em face da ausência dos requisitos para a sua formação.

Conforme relatado, o Ministério Público Federal moveu ação civil pública contra o Município de Governador Celso Ramos e a União com o objetivo de desobstruir o acesso às praias da cidade, que atualmente estão ocupadas por imóveis particulares, a fim de garantir o livre acesso à população em geral.

O juiz de primeiro grau julgou parcialmente procedente o pedido para, in verbis (e-STJ fl. 79⁄80 – com grifos):

a) determinar ao Município de Governador Celso Ramos que retire qualquer obstáculo imposto por particulares ao franco acesso e utilização das praias em seu território, garantindo a circulação e estacionamentos de veículos , levando em consideração as distâncias a serem percorridas, as áreas de preservação permanente a serem mantidas e a acessibilidade de pessoas portadoras de necessidades especiais, nos termos da legislação vigente; e b) determinar à União que cancele todas as inscrições de ocupação e aforamentos (quando couber, nos termos da fundamentação) expedidos pelo Serviço de Patrimônio da União, relativamente às áreas que interfiram com os acessos às praias ou costões ou que se caracterizem como de preservação permanente no Município de Governador Celso Ramos, bem assim que tome as medidas de imissão na posse dos imóvei s; As obrigações devem ser comprovadas nos autos nos seguintes prazos: a) retirada de obstáculos ao livre acesso atualmente existentes (muros, cercas, muretas, cancelas etc): 6 (seis) meses; b) regularização dos acessos: 1 (um) ano, contados da fluência do prazo anterior; c) levantamento das ocupações irregulares em terrenos de marinha: 6 (seis) meses; d) cancelamento de ocupações em área impróprias, segundo a Lei n. 9.636⁄98: 6 (seis) meses, contados da fluência do prazo anterior; e e) providência para imissão na posse dos terrenos de marinha: 6 (seis) meses a contar do encerramento do prazo fixado no item "d".

Contra o aludido decisum, apelaram os entes federal e municipal, tendo o Tribunal de origem, na ocasião do julgamento, rejeitado o pedido de Mauro Domingos Duarte de integrar a relação processual na condição assistente simples ou de litisconsorte passivo necessário, sob os seguintes fundamentos (e-STJ fl. 166):

(...) a) não está demonstrado interesse jurídico do requerente que justificasse o deferimento de sua intervenção como assistente de alguma das partes; (b) não há demonstração de que os efeitos da sentença iriam atingir o requerente, havendo apenas alegação abstrata de que isso aconteceria e juntada de alguns poucos documentos, que não são suficientes para comprovar concreto interesse jurídico do requerente que o habilitasse a intervir como assistente; (c) a habilitação como terceiro no processo depende de requisitos legais próprios, existindo momento específico para isso, o que não parece ter sido observado nos autos; (d) embora fosse admitido o recurso de terceiro prejudicado (artigo 499 do CPC), não é de recurso autônomo que se trata, uma vez que o requerente aproveita sua intervenção extemporânea nos autos para alegar questão processual sem que estivesse previamente habilitado no feito, o que não lhe autoriza fosse conhecida sua manifestação como recurso de terceiro prejudicado, que tem requisitos próprios regulados pela lei processual específica. Apesar do não conhecimento, a questão que suscita pode e será examinada de oficio no julgamento da apelação porque se trata de matéria de ordem pública (litisconsórcio passivo necessário), apenas não cabendo aqui conhecer ou deferir o pedido de intervenção na forma que deduzido. Litisconsórcio passivo necessário.   LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO.   Examino de ofício esta questão do litisconsórcio passivo necessário e rejeito-a porque: (a) não está caracterizado litisconsórcio, conforme foi proposta a ação e determinado na sentença; (b) não há risco de a sentença produzir efeitos contra terceiros porque a sentença apenas determina à União e ao Município que adotem providências de defesa dos bens públicos, e isso não faz coisa julgada quanto a terceiros, que poderão defender sua posse ou propriedade contra a União e o Município, por ação própria ; (c) o que o terceiro pretende é se defender sem ter o direito ou sem propor a adequada medida judicial, o que não lhe é assegurado, já que, se a ocupação for regular não sofrerá os efeitos da sentença (que se dirigem apenas ao Município e a União quanto a áreas irregulares) e se for irregular então não existe direito a defender . Seja como for, essas questões que dizem respeito a cada ocupação específica não são objeto da ação civil pública, que se limita a emitir comandos concretos, mas gerais, para que os órgãos públicos (União e Município) adotem as providências administrativas e extrajudiciais que forem cabíveis contra quem de direito para regularizar a ocupação de praias e áreas públicas . Se alguém se entender prejudicado pela atuação administrativa dos órgãos públicos em razão do que foi determinado na ação civil pública, poderá perfeitamente buscar defender seus direitos através de ação judicial, já que não haverá coisa julgada que lhe impeça de fazê-lo (justamente porque os indivíduos não foram partes nesta ação civil pública e não são alcançados pelos efeitos da sentença). Mas não podem pretender, desde já, que participem desta ação civil pública, cujo alcance é definido pelos limites do pedido das partes e do que foi deferido pelo juízo, o que não parece alcançar as situações jurídicas concretas de ocupantes das áreas tratadas na ação civil pública.

Os embargos de declaração opostos pelo particular foram acolhidos tão somente para fins de prequestionamento, nos seguintes termos (e-STJ fl. 198):

O terceiro aduz que a assistência litisconsorcial possui procedimento específico que deve ser observado, sob pena de nulidade absoluta. Examinando os autos e as alegações da parte, verifico que na petição do evento 2 o ora embargante requereu o seu ingresso enquanto litisconsorte passivo necessário (artigos 46 a 49 do CPC), instituto que não se confunde com a assistência (artigos 50 a 55 do CPC). Inviável que, em sede de embargos de declaração, pretenda seu ingresso enquanto assistente litisconsorcial, alegando nulidade no acórdão, pois, como o próprio embargante referiu, este instituto possui procedimentos específicos a serem observados . (...) Ressalto, por oportuno, que, à exceção das questões de ordem pública, cognoscíveis de ofício, a inovação recursal em sede de embargos de declaração é incabível. Se a questão não foi suscitada pelas partes oportunamente, sendo ventilada apenas nos embargos declaratórios, o Tribunal não estava obrigado a sobre ela se manifestar quando do julgamento do recurso, não havendo que se cogitar em omissão, tampouco erro material, no acórdão. (...) No caso, a questão ora debatida (assistência) não devia ser conhecida de ofício, nem foi suscitada pela parte em sua petição, na qual pleiteara seu ingresso enquanto litisconsorte passivo necessário, questão devidamente enfrentada no acórdão embargado.

Por oportuno, cumpre registar que deferi o pedido de tutela provisória formulado na TP n. 857⁄SC, para admitir a inclusão do ora agravante nos autos da ação civil pública, na qualidade de assistente simples, sem anulação de nenhum ato anterior e, em conseqüência, suspendi os efeitos do acórdão recorrido, até o julgamento do agravo em recurso especial por este Tribunal Superior, ou ulterior deliberação em sentido contrário.

Pois bem. No que diz respeito ao litisconsórcio necessário, a Lei 7.347⁄1985 estipula, em seu artigo 5º, § 2º, que "fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas nos termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes" e, em seu art. 19, que "aplica-se à ação civil pública, prevista nesta Lei, o Código de Processo Civil, aprovado pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que não contrarie suas disposições”.

Por sua vez, o Código de Processo Civil⁄1973, vigente à época da propositura da ação, assim dispunha:

Art. 47. Há litisconsórcio necessário, quando, por disposição de lei ou pela natureza da relação jurídica, o juiz tiver de decidir a lide de modo uniforme para todas as parte s; caso em que a eficácia da sentença dependerá da citação de todos os litisconsortes no processo.

Sobre o tema, o atual Estatuto Processual, mais preciso que o texto do art. 47 do CPC⁄1973, estabelece, em seu art. 114 do CPC⁄2015, que o "litisconsórcio será necessário por disposição de lei ou quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes".

No ponto, cumpre registrar que o Novo Código de Processo Civil tratou do litisconsórcio necessário e do unitário em dispositivos distintos, a fim de evitar a  confusão que se fazia na vigência do antigo estatuto, disciplinando a primeira modalidade de intervenção no art. 114, nos termos acima transcrito e, a segunda, no art. 116: "o litisconsórcio será unitário quando, pela natureza da relação jurídica, o juiz tiver de decidir o mérito de modo uniforme para todos os litisconsortes."

No caso, considerando que a obrigatoriedade de se formar litisconsórcio é determinada pela lei ou pela natureza da relação jurídica, não se vislumbram os requisitos para formação do referido instituto na presente ação civil pública, proposta pelo Ministério Público Federal com o único objetivo de compelir o Município de Governador Celso Ramos e a União ao cumprimento de obrigação de fazer, consistente na adoção de medidas administrativas para o uso e ocupação regular do solo, em observância às leis ambiental e urbanística.

É sabido que a ação civil publica não tem o intuito de reparar lesão a direitos individuais, mas sim os danos aos interesses difusos e coletivamente considerados.

Com efeito, a interpretação sistemática dos textos normativos, acima mencionados, não autoriza a ingresso no polo passivo da demanda de terceiros tão somente porque, eventualmente, em razão da procedência da ação, possam vir a sofrer prejuízos em seus patrimônios, quando não houver indivisibilidade na relação jurídica, como no caso em apreço, visto que nem todos o proprietários dos imóveis serão afetados com a ordem judicial estabelecida na sentença.

Sobre o tema, transcrevo os judiciosos fundamentos apresentados pela em. Ministra NANCY ANDRIGHI, ao julgar o REsp 1658568⁄RJ, in verbis:

  Nas situações em que a relação jurídica de direito material tenha diversos titulares e que a sentença deva julgar o mérito de forma uniforme, a lei determina que o litisconsórcio, além de unitário, será também necessário, conforme preveem os arts. 47 do CPC⁄73 e 114 do CPC⁄15. O litisconsórcio necessário decorre, portanto, da verificação da legitimidade para a causa e da utilidade da sentença de mérito a ser proferida no processo, porquanto, na hipótese em que a sentença deve ser uniforme, todos os titulares do direito material deverão participar do processo . Observa-se, assim, que a necessidade do litisconsórcio está intimamente ligada à utilidade do provimento jurisdicional, que exige a presença de todos os titulares da relação de direito material para que a decisão jurisdicional possa produzir efeitos concretos. Segundo as disposições legais, portanto, se aferirá a necessidade do litisconsórcio de acordo com a utilidade do provimento jurisdicional e a indispensabilidade de que todos os litisconsortes constem em um dos polos da ação. (REsp 1658568⁄RJ, Relatora Ministra NANCY ANDRIGHI, Órgão Julgador T3 - TERCEIRA TURMA, DJe 18⁄10⁄2018).

Com efeito, exige-se para a configuração do litisconsorte necessário "os litisconsortes sejam partes de uma peculiar relação de direito material, única e incindível, que determina, como imperativo lógico necessário, um julgamento uniforme para todos (CPC, art. 47)"   (REsp 881068⁄PB, Relator Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Órgão Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA, DJe 03⁄03⁄2008).

Sob o rito dos recursos repetitivos, a Corte de Especial do Superior Tribunal de Justiça, sob a vigência do CPC⁄1973, assim decidiu:

PROCESSO CIVIL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. CESSÃO DE CRÉDITOS. DECISÃO DEFERITÓRIA DE PENHORA EM EXECUÇÃO FISCAL, QUE ALCANÇA OS CRÉDITOS CEDIDOS. TERCEIRO PREJUDICADO. LEGITIMIDADE RECURSAL. NÃO CONHECIMENTO PELA ALÍNEA "C": DECISÃO PROFERIDA POR MAIORIA DE JUÍZES FEDERAIS CONVOCADOS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO JUIZ NATURAL. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE ENTRE OS JULGADOS CONFRONTADOS. DIVERGÊNCIA NÃO CONFIGURADA. VIOLAÇÃO AO ART. 535, II, DO CPC, NÃO CONFIGURADA. (...) 7. (...) há situações de direito material que implicam na "indivisibilidade do objeto litigioso" de tal sorte que o juiz, ao decidir a causa deve dar o mesmo destino a todos os litisconsortes. A decisão, sob o prisma lógico-jurídico, não pode ser cindida; por isso, a procedência ou improcedência do pedido deve atingir a todos os litisconsortes. Assim, v.g., no exemplo acima, não poderia o juiz anular o ato jurídico para um autor e não fazê-lo para o outro. A decisão tem que ser materialmente igual para ambos. Encarta-se aqui a questão da homogeneidade da decisão que caracteriza o litisconsórcio unitário. (...) Em geral, a unidade de processo, conforme assentamos alhures, não retira a individualidade de cada uma das causas; por isso, a lei considera os litisconsortes em face do adversário como litigantes distintos. Entretanto, há casos em que a res in iudicium deducta é indivisível de uma tal forma que a decisão tem que ser homogênea para todas as partes litisconsorciadas. A homogeneidade da decisão implica a classificação do litisconsórcio unitário, cujo regime jurídico apresenta algumas nuances, exatamente por força dessa necessidade de decisão uniforme para os litisconsortes (art. 47, caput, do CPC). Observe-se que, não obstante são conceitos distintos os de "unitariedade e de indispensabilidade", o litisconsórcio necessário e o unitário vêm previstos no mesmo dispositivo pela sólida razão de que, na grande maioria dos casos, o litisconsórcio compulsório reclama decisão homogênea . Diz-se "simples" o litisconsórcio em que a decisão pode ser diferente para os litisconsortes. Ao revés, no litisconsórcio unitário, os litisconsortes não são considerados como partes distintas em face do adversus porque a necessidade de dar decisão igual faz com que se estendam a todos os atos benéficos praticados por um dos litisconsortes e se tornem inaplicáveis os atos de disponibilidade processual bem como os atos que acarretam prejuízo à comunhão (...). (REsp 1091710⁄PR, Relator Ministro LUIZ FUX, CE - CORTE ESPECIAL, DJe 25⁄03⁄2011)

No caso, embora os proprietários dos imóveis em litígio possam ser afetados com a sentença proferida nos presentes autos, não há uma relação de direito material, única e incindível entre as partes e os envolvidos, pois a natureza da relação jurídica invocada no pedido e na causa de pedir da presente ação não traz nenhuma obrigação de decisão uniforme entre os inúmeros ocupantes da área litigiosa, sendo certo que o provimento judicial não perderá a sua eficácia se não forem chamados a ingressar na lide, na condição de litisconsortes necessário.

Primeiro, sabe-se que os terrenos de marinha são passíveis de ocupação privada, pela instituto da enfiteuse ou por autorização do Poder Público, sendo certo, ainda, que a Constituição Federal protege o direito de propriedade usado regularmente (CF, art. 5º, XXIII).

Assim, se a ocupação do bem dominial ocorreu de forma legítima, na hipótese de eventual esbulho ou turbação, seja ele⁄ela cometido(a) por particular ou pela Administração Pública, a legislação de regência assegura ao proprietário a tutela possessória adequada, com a observância do devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF⁄88), devendo o prejudicado procurar a via judicial própria para eventual indenização.

De outro lado, configurado o loteamento irregular ou a ocupação clandestina de bens dominicais do Poder Público, seja por se tratar de área de preservação permanente ou comum do povo, como por exemplo os terrenos de praias, o impedimento da fruição coletiva enseja a possibilidade de o autor da ação civil pública demandar contra qualquer transgressor, isoladamente ou em conjunto, em litisconsórcio passivo facultativo (AgRg  no  AREsp  548.908⁄DF, Rel. Ministro Herman Benjamin, SEGUNDA TURMA,   DJe   30⁄06⁄2015).

Sobre o tema, colho os seguintes precedentes desta Corte de Justiça:

    PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ATIVIDADE DE FISCALIZAÇÃO. MUDANÇA DE PEDIDO POSTERIOR À CITAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO COM PARTICULARES. DESNECESSIDADE. INGERÊNCIA DO JUDICIÁRIO EM COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO. NÃO VERIFICADA. FIXAÇÃO DESARRAZOADA DE ASTREINTES. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Recurso especial proveniente de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios contra a Agência Fiscalizadora do Distrito Federal - AGEFIS, no qual pleiteia reforma do acórdão recorrido, sustentando ter havido violação do devido processo legal e da reserva de plenário, por representar o acórdão ingerência indevida do Judiciário na esfera de competências do Executivo, bem como por ser desarrazoado o estabelecimento de astreintes no caso. 2. O Tribunal de origem confirmou a sentença de primeiro grau, reconhecendo que a substituição da expressão "servidões de passagens" por "áreas públicas", na parte dispositiva da sentença, não violou o CPC; que não há responsabilidade solidária entre a AGEFIS e os particulares que deram causa à obstrução da área pública; que limitações orçamentárias não podem servir de escusa ao cumprimento do dever legal; e que o Judiciário não afasta a discricionariedade administrativa quando determina a fiel obediência à lei. 3. Discute-se, neste recurso especial, se o acolhimento dos embargos de declaração pelo juízo de primeiro grau para a inclusão da locução "áreas públicas" em substituição a "servidões de passagem" configurou ofensa ao CPC; se, no caso, é necessária a formação de litisconsórcio necessário entre a AGEFIS e os responsáveis pelas obstruções de área pública; se limitações orçamentárias e discricionariedade administrativa podem elidir a obrigação de cumprir a lei e se o estabelecimento do prazo de 90 dias para a elaboração de um plano de ação, sob pena de aplicação de multa diária, contraria a razoabilidade exigida pelo Código de Processo Civil. 4. A substituição de expressões no corpo da sentença, via acolhimento de embargos de declaração, quando não importa real mudança no pedido ou na causa de pedir, não configura ofensa ao Código de Processo Civil. 5. A atividade de fiscalização da AGEFIS e o processamento de ação civil pública em que se requer condenação a obrigação de fazer independem do acionamento judicial, como litisconsortes necessários, dos particulares responsáveis pelo desrespeito à organização urbanística. 6. Não invade o Poder Judiciário a esfera de competências do Executivo quando julga violação objetiva de lei, ainda quando se discute omissão por parte da administração pública. 7. É razoável o estabelecimento de astreintes quando fixado prazo para cumprimento de obrigação de fazer, desde que em montante razoável, em obediência ao art. 461, § 4º, do CPC. Recurso especial conhecido em parte e, nessa parte, improvido. (REsp 1499927⁄DF, Relator Ministro HUMBERTO MARTINS, Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA, Data da Publicação⁄Fonte DJe 05⁄02⁄2016)     AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO URBANÍSTICO. USO E PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. DESAFETAÇÃO DE ÁREA EM LOTEAMENTO DESTINADA AO USO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO ART. 535 DO CPC. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DO CONTEÚDO FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7⁄STJ. PRECEDENTES. SÚMULA 83⁄STJ. 1. Cuida-se de inconformismo contra acórdão do Tribunal de origem, que mantem a sentença que anula acordo firmado entre particular e a prefeitura acerca de desafetação de área, antes destinada a loteamento público. (...) 4. No que atine à suscitada contrariedade ao artigo 47 do CPC⁄1973, o recorrente suscita a nulidade do processo em virtude da não formação de litisconsórcio passivo necessário, em relação aos adquirentes e moradores da área em litígio, os quais serão diretamente afetados em razão da decisão judicial. 5. Ora, a controvérsia gravita em torno do uso e parcelamento do solo, zoneamento urbano e da tutela ao meio ambiente, matérias sujeitas ao regime jurídico de Direito Público, fincado nos princípios da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e da legalidade. Vale dizer, a participação dos adquirentes de boa-fé e dos invasores na relação jurídico-processual é de somenos importância, porquanto o que se está a definir é se a desafetação e a ocupação da área institucional, por iniciativa dos corréus na demanda coletiva, afrontaram, ou não, a norma de regência . 6. Ademais, o recorrente - ao alegar afronta aos artigos 47 e 535 do CPC - supõe a existência de "terceiros adquirentes e moradores das áreas objeto de concessão da tutela jurisdicional", os quais seriam "adquirentes de boa-fé a serem removidos da área ocupada irregularmente." Em suma, o requerente calca seu inconformismo em questões probatórias, alegando não só a existência de "terceiros adquirentes" de terrenos na área sub judice, mas também que estes seriam imbuídos de boa-fé. Tais questões, no entanto, não têm qualquer relação com os dispositivos legais invocados, integrando o domínio fático-probatório . 7. O órgão julgador decidiu a questão após percuciente análise dos fatos e das provas relacionados à causa, sendo certo asseverar que reexaminá-los é vedado em Recurso Especial, pois encontra óbice no édito 7⁄STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". 8. A alegação de ofensa ao artigo 1º do Decreto 20.910⁄1932 não demanda maiores ilações. Versando sobre parcelamento e uso do solo, com reflexos sobre a incolumidade do meio ambiente, a Ação Civil Pública se insurge contra ilícito renovado continuamente, sobressaindo daí a sua imprescritibilidade. (AgRg no Ag 928.652⁄RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13⁄11⁄2009). 9. Configurada está a responsabilidade do recorrente, pela desafetação irregular da área e omissão no seu dever de polícia. Nesse sentido, a jurisprudência do STJ (REsp 1.113.789⁄SP. Ministro Castro Meira. Segunda Turma. DJe 29⁄6⁄2009, e REsp 333.056⁄SP. Rel. Min. Castro Meira. DJ de 6.2.2006). 10. Verifica-se que o Tribunal a quo decidiu de acordo com a jurisprudência do STJ, de modo que se aplica à espécie o enunciado da Súmula 83⁄STJ: "Não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida." 1 1. Recurso Especial de que parcialmente se conhece e, nessa parte, nega-se-lhe provimento. (REsp 1693624⁄SP, Relator Ministro HERMAN BENJAMIN, Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA, DJe 19⁄12⁄2017)  

Conferir ainda: AgRg no AREsp 13.188⁄ES, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 14⁄06⁄2016, DJe 24⁄06⁄2016, e (AgRg no AREsp 541.229⁄RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 04⁄11⁄2014, DJe 02⁄12⁄2014.

Outrossim, sabe-se que na ação civil pública por dano causado ao meio ambiente, mesmo quando presente a responsabilidade solidária, não se faz necessária a formação de litisconsórcio.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AO MEIO AMBIENTE. POLUIÇÃO SONORA. FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDÁRIA. A ação civil pública por danos ambientais dá ensejo a litisconsórcio facultativo entre os vários degradadores, diretos e indiretos, por se tratar de responsabilidade civil objetiva e solidária, podendo ser proposta contra o poluidor, responsável direta ou indiretamente pela atividade causadora de degradação ambiental e contra os co-obrigados solidariamente à indenização. A ausência de formação do litisconsórcio facultativo não tem a faculdade de acarretar a nulidade do processo. Agravo regimental improvido. (AgRg no AREsp 224572⁄MS, Relator Ministro HUMBERTO MARTINS, Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA, DJe 11⁄10⁄2013)   ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANOS AMBIENTAIS E URBANÍSTICOS. OFENSA AO ARTIGO 535 DO CPC⁄73. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NÃO OPOSTOS CONTRA O ACÓRDÃO LOCAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284⁄STF. TESES JURÍDICAS QUE NÃO FORAM SUBMETIDAS À DISCUSSÃO PERANTE O TRIBUNAL A QUO. SÚMULA 282⁄STF. FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO INATACADOS. SÚMULA 283⁄STF. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7⁄STJ. (....) 4. Reconhecida pelo Tribunal de origem a desnecessidade de formação de litisconsórcio passivo necessário decorrente da análise da relação jurídica entre os interessados, a alteração das conclusões adotadas pela Corte de origem, tal como colocada a questão nas razões recursais, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7⁄STJ. 5. "Em ações judiciais que visam ao ressarcimento de danos ambientais ou urbanísticos a regra é a fixação do litisconsórcio passivo facultativo, abrindo-se ao autor a possibilidade de demandar de qualquer um deles, isoladamente ou em conjunto, pelo todo." (AgRg no AREsp 548.908⁄DF, Rel. Ministro Herman Benjamin, SEGUNDA TURMA, DJe 30⁄06⁄2015) 6. Agravo regimental a que se nega provimento. ( AgRg no AREsp 13188⁄ES, Ministro SÉRGIO KUKINA, Órgão Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA , DJe 24⁄06⁄2016 )

Assim, sob pena de comprometer a prestação jurisdicional adequada e célere da ação civil pública pública – instrumento processual destinado à proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses transindividuais de natureza difusa e coletiva – não é necessário o chamamento ao processo, como litisconsortes necessários, de todos os adquirentes dos imóveis, ex vi dos arts. 5º da Lei n. 7.347⁄1985 e 82 da Lei n. 8.078⁄1990.

No que se refere à assistência litisconsorcial, prevista nos arts. 54 e 55 do CPC⁄1973 (119 e 120 do NCPC), a legislação exige a demonstração da existência de relação jurídica material direta entre o assistente e o adversário do assistido que possa ser afetada pela sentença de mérito, bem com a titularidade sobre o direito em litígio. Nesse sentido: (AgInt no REsp 1454399⁄PR, Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA, DJe 23⁄05⁄2017) .

No caso, o Tribunal de origem não apreciou os referidos requisitos, entendendo que "na petição do evento 2 o ora embargante requereu o seu ingresso enquanto litisconsorte passivo necessário (artigos 46 a 49 do CPC), instituto que não se confunde com a assistência (artigos 50 a 55 do CPC). Inviável que, em sede de embargos de declaração, pretenda seu ingresso enquanto assistente litisconsorcial, alegando nulidade no acórdão, pois, como o próprio embargante referiu, este instituto possui procedimentos específicos a serem observados".

Com efeito, não tendo a Corte a quo emitido juízo de valor sobre o disposto nos aludidos dispositivos, apesar de ter sido provocada via embargos de declaração, caberia à parte agravante ter alegado ofensa ao art. 525 do CPC⁄1973, o que não ocorreu na espécie, circunstância que atrai a aplicação da Súmula 211 do STJ.

Quanto à necessidade de delimitação do objeto da lide (política urbana), a Corte a quo afastou a tese de ilegitimidade passiva levantada pela ora recorrente, ao argumento de que "tanto a União quanto o Município têm o dever de evitar as ocupações irregulares na faixa de praia ou em terrenos de marinha, como também em áreas de preservação permanente".

Amparando-se em normas constitucionais (art. 20, VII, 23, VI e VII, 225, §4º)  e federais (Lei n. 7.661⁄1998 – que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – e Decreto-Lei n. 9.760⁄1946, com a redação dada pela Lei n. Lei 9.636⁄1998), a Corte a quo entendeu que compete à União fiscalizar e zelar pela ocupação adequada dos seus bens, notadamente delimitar as áreas de marinha, por intermédio da Secretária de Patrimônio da União – SPU, bem como adotar as medidas administrativas necessárias para a garantia do livro acesso às praias pela população em geral. No ponto, impõe-se transcrever os seguintes fundamentos do aresto hostilizado (e-STJ fls. 950⁄964):

  Quanto ao objeto central da ação de garantir o livre acesso às praias do Município de Governador Celso Ramos, verificou-se pelos documentos que constam dos autos que as praias do Município de Governador Celso Ramos estão sendo ocupadas por particulares em total afronta às normas que regem o uso deste patrimônio . Verificou-se que a omissão do Município e da União propiciou a privatização das praias do Município de Governador Celso Ramos, fato que originou a indignação da população local e dos turistas que lá chegam e se deparam com restrições ilegais de acesso. O próprio Município fez um levantamento da situação do litoral e confirmou que algumas praias somente poderiam ser acessadas através de residências particulares (evento 7 - fls. 126-141), que, em alguns casos, está obstruída por portões, muros, grades . Essa situação também foi verificada pelo ICMBIO (evento 50 - fl. 557) no sentido de que 'as restrições pelo particular geralmente se dão pela existência de propriedades privadas confrontantes com as praias e cujos portões, muros ou cercas bloqueiam o acesso a elas'. Ao final, concluiu que 'a constatação segura é que a maioria das praias dentro dos limites da AP A encontra-se com uso privativo'. Em contrapartida, os entes públicos não demonstraram que tivessem tomado qualquer providência para modificar essa situação ou impedir que essas ocupações ocorressem. (...) Além do aspecto relevante de estarem as construções em área de preservação permanente - que, diga-se, não é o foco principal da presente demanda, a qual, como já antes salientado, objetiva primordialmente propiciar o livre acesso às praias pela população em geral -, observa-se a utilização irregular pelos ocupantes, na medida em que a faixa de areia serve apenas às edificações ali existentes . (...) A construção de casas em terrenos privados ou em condomínios na beira da praia, por si só, já evidencia contrariedade às normas legais, sobretudo as de natureza ambiental, mas o impedimento de acesso ao público potencializa a ofensa ao bem jurídico e se contrapõe não apenas à lei, mas à Constituição Federal. (...) Responsabilidade dos réus. Não persiste dúvida quanto ao dever da União, tanto de delimitar as áreas de marinha, quanto de zelar pela sua integridade, destinação e interesse público, quer seja garantindo o acesso às praias, ou protegendo e preservando os 'ecossistemas naturais'. Esse dever, inclusive, como expressamente prevê o art. 11 da Lei nº. 9.636⁄98, autoriza-lhe a tomar todas as medidas administrativas necessárias ao seu fiel cumprimento. Constatada a ocupação irregular de seus bens, cumpre à União inclusive imitir-se sumariamente na posse do imóvel, do que decorre um dever de fiscalização quanto ao uso adequado. Dada sua proximidade com a praia, somente com a regularização dos terrenos de marinha é que será possível garantir o uso das praias de acordo com sua natureza jurídica . O Município, por sua vez, tem tarefa que lhe é imposta pela Constituição Federal, ao estabelecer que compete aos Municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII), bem como a tarefa de executar a política de desenvolvimento urbano de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes (art. 182, caput). Além disso, o Município, no que se refere à autorização para construir, tem o dever de observar e cumprir as normas relativas à proteção do meio ambiente e do uso legalmente previsto para determinadas parcelas do solo em seu território. Não pode descuidar de exigir, mesmo de quem já tem ocupação regularizada perante a GRPU (União), o cumprimento das medidas relativas à proteção do meio ambiente e à preservação dos recursos naturais e, mais especificamente, garantir que os bens de uso comum (as praias) cumpram com sua destinação natural, que é de livre acesso à população. Mesmo detectando inúmeras irregularidades, consoante admitido nestes autos, o Município não impõe aos particulares sanções pelo uso indevido, assim como não toma as providências necessárias para que os obstáculos sejam removidos e garanta-se o acesso às praias, propondo, pelo que se constata dos documentos juntados aos autos,soluções insuficientes para o problema. Os problemas decorrentes da ocupação irregular da faixa de praia e dos terrenos de marinha são de responsabilidade dos municípios, pois o que comumente se vê é que estes autorizam e às vezes até incentivam quase todo tipo de construção no litoral, sem a mínima preocupação com o meio ambiente ou com o direito constitucional do livre acesso às praias. A União, por sua vez, também nenhuma medida concreta tem tomado para identificar as ocupações irregulares e impor as sanções previstas em lei, inclusive o cancelamento das ocupações e imissão na posse dos imóveis que sejam de sua propriedade, categoria na qual se insere grande parte dos terrenos que contêm construções junto à praia, privatizando-a e também obstruindo o acesso a ela . Alega que caberia ao IBAMA decidir acerca da proteção ambiental dos terrenos de marinha e apenas depois desta análise é que lhe caberia cancelar eventual ocupação. Contudo, como já frisado anteriormente, a pretensão veiculada pelo MPF nestes autos não diz respeito à questão ambiental que envolve o uso das terras de marinha, mas à sua apropriação por particulares com autorização ou conivência da União, impedindo a fruição das praias contíguas pela população em geral. Neste sentido, a atuação da União, por intermédio do Serviço do Patrimônio Público, independe de qualquer análise prévia do IBAMA. Trata-se de zelar pelo patrimônio público dominical (terras de marinha) e dar cumprimento ao que determinam o Decreto-Lei n. 9.760⁄46 e a Lei n. 9.636⁄98, que têm, sobretudo esta última, finalidade dúplice, tanto de preservar os bens dominicais, quanto o de garantir a vocação primordial das praias, que é a de serem fruídas por todos . Importa ressaltar que não basta apenas que a União identifique os ocupantes e cancele as ocupações irregulares. É necessário que dê efetivo cumprimento ao disposto na Lei n. 9.636⁄98, a qual, a par de permitir o uso dos terrenos de marinha, não admite ocupações novas em áreas necessárias à preservação ambiental ou que comprometam o uso comum pela população. Não basta, também, tão somente cancelar as ocupações irregulares. É imprescindível que se imponha a efetiva desocupação, nos termos do art. 10 da Lei n. 9.636⁄98. No curso da instrução processual, em cumprimento à antecipação de tutela deferida nestes autos, o Município de Governador Celso Ramos juntou Plano de Trabalho para abertura de acesso às praias (fls. 238⁄242). Nele foram levantadas questões de natureza ambiental na abertura dos acessos. No entanto, cumpre frisar, consoante antes já dito nestes autos, que não se trata de abrir novos acessos à população a fim de garantir o uso privativo daqueles já existentes aos particulares, mas sim de impedir que as praias sejam utilizadas com exclusividade pelos moradores e⁄ou ocupantes de terrenos de marinha contíguos às praias, retirando os obstáculos colocados de forma ilegal. Fácil constatar, portanto, que o Município de Governador Celso Ramos não exerce e não exerceu seus poderes-deveres inerentes à polícia administrativa. Ao contrário, ao conceder alvarás de construções, torna-se também causador dos danos e infrator das normas legais de uso e ocupação do solo. Portanto, tanto a União quanto o Município têm o dever de evitar as ocupações irregulares na faixa de praia ou em terrenos de marinha, como também em áreas de preservação permanente . Por fim, quanto ao pedido contido no item 3, consistente em determinação para que a União cancele inscrições de ocupação e aforamentos em áreas que interfiram com os acessos às praias, ele não pode ser atendido no modo como formulado. De fato, as meras ocupações são passíveis de revisão a qualquer momento, em vista de seu caráter precário; no entanto, quando se tratar de aforamento, dada sua natureza (e-STJ Fl.1061) Documento recebido eletronicamente da origemjurídica diversa, a revogação (extinção) depende das hipóteses expressamente previstas em lei (Decreto-Lei n. 9.760⁄46). Caberá à União, assim, ao cancelar eventuais aforamentos, fazê-lo de acordo com o legalmente estabelecido, pois são variadas as possibilidades de extinção e revogação e, de todo o modo, é pouco comum o uso de bens públicos federais sob esse regime. Não obstante, ainda que, eventualmente, não haja previsão para revogação⁄extinção do aforamento, caberá à União exigir do titular do domínio útil o uso do bem de forma a não impedir o acesso às praia s. (...) Especificamente quanto à alegação do Município de que a construção de acessos e de estacionamento possa afrontar o plano diretor municipal, de que possa trazer mais prejuízos ao meio ambiente do que a situação atual, registro que a obrigação que lhe foi imposta diz essencialmente com a retirada dos obstáculos ao franco acesso e utilização das praias, a fim de garantir a circulação, estacionamentos de veículos e o acesso de pessoas portadoras de necessidades especiais, como se vê do dispositivo da sentença. Não vejo motivos para modificar a sentença porque não se está impondo ao Município a devastação do meio ambiente para construção de vias de acesso e estacionamentos, mas que adote as medidas cabíveis para retirar aquilo que esteja impossibilitando o aproveitamento dos espaços já existentes e que são de uso comum do povo, isso com total observância da legislação vigente, inclusive o plano diretor.

Além de os arts. 21, § 1º, II, do Decreto-Lei n. 5.300⁄2004 e 4º, III, alínea "c", da Lei n. 10.257⁄2001 não possuírem comando normativo suficiente para desconstituir o julgado, observa-se que a União deixou de atacar todos os fundamentos do acórdão hostilizado, o que enseja a aplicação do Enunciado 283, também da Suprema Corte.

A União alega, ainda, que a sentença contém comando judicial genérico, afirmando que seria "imprescindível a realização de perícia técnica para mapear as áreas que precisam da intervenção dos Poderes Públicos, com a especificação das que sejam mais adequadas ao livre acesso da população e dos turistas às praias, a fim de definir os contorno de lide, com sujeito passivo, objeto fático, passível de execução" (e-STJ fl. 1096).

No ponto, verifica-se que a pretensão recursal não merece prosperar, uma vez que o ente federal não apontou nenhum dispositivo de lei federal supostamente contrariado ou interpretado de maneira divergente pela Corte a quo, para amparar a sua tese, circunstância que revela a deficiência de sua fundamentação e justifica a incidência da Súmula 284 do STF.

Registre-se que a ausência de indicação do dispositivo infraconstitucional tido por violado impede o conhecimento do recurso especial tanto pela alínea "a", quando pela alínea "c" do permissivo constitucional.  Nesse sentido: AgRg no AREsp 635.592⁄SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 24⁄02⁄2015, DJe 02⁄03⁄2015 e AgRg no REsp 1294297⁄PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03⁄03⁄2015, DJe 11⁄03⁄2015.

Se não bastasse, o Tribunal Regional, ao julgar os declaratórios, afirmou que a alegação de sentença genérica não foi objeto do recurso de apelação da União, destacando que, "acaso houvesse, de fato, fundadas dúvidas acerca das obrigações determinadas na sentença, a União deveria ter buscado esclarecimento através da oposição de embargos de declaração no juízo a quo" (e-STJ fl. 1059).

Registrou, ainda, que a sentença foi integrada em dois momentos (evento 2 - SENT55 e SENT64), um deles devido à oposição de embargos de declaração pela União, nos quais a suposta generalidade do decisum não foi alegada (evento 2 - PET62), e entendeu, ao final, que o Juízo a quo delimitou corretamente as obrigações atribuídas aos entes públicos, conforme se segue (e-STF fls. 1.059⁄1.060):

a) determinar ao Município de Governador Celso Ramos que retire qualquer obstáculo imposto por particulares ao franco acesso e utilização das praias em seu território, garantindo a circulação e estacionamentos de veículos, levando em consideração as distâncias a serem percorridas, as áreas de preservação permanente a serem mantidas e a acessibilidade de pessoas portadoras de necessidades especiais, nos termos da legislação vigente; e b) determinar à União que cancele todas as inscrições de ocupação e aforamentos (quando couber, nos termos da fundamentação) expedidos pelo Serviço de Patrimônio da União, relativamente às áreas que interfiram com os acessos às praias ou costões ou que se caracterizem como de preservação permanente no Município de Governador Celso Ramos, bem assim que tome as medidas de imissão na posse dos imóveis;

Por fim, no que diz respeito ao art. 461 do CPC⁄1973, observa-se que a ora recorrente não desenvolveu, nas razões do recurso especial, nenhum argumento apto para demonstrar de que modo o aludido dispositivo teria sido violado, circunstância que atrai o óbice da Súmula 284 do STF.

Diante do exposto, CONHEÇO EM PARTE do recurso especial interposto pela UNIÃO e, nessa extensão, NEGO-lhe PROVIMENTO e CONHEÇO do agravo de MAURO DOMINGOS DUARTE para CONHECER PARCIALMENTE do recurso especial e, nessa extensão, NEGAR-LHE PROVIMENTO.

É como voto.


Documento: 89931950 RELATÓRIO E VOTO
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