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13 de Junho de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
T2 - SEGUNDA TURMA
Publicação
DJe 03/05/2019
Julgamento
11 de Abril de 2019
Relator
Ministro FRANCISCO FALCÃO
Documentos anexos
Inteiro TeorSTJ_AGINT-ARESP_1342737_a4d80.pdf
Certidão de JulgamentoSTJ_AGINT-ARESP_1342737_6fc2b.pdf
Relatório e VotoSTJ_AGINT-ARESP_1342737_5837e.pdf
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Relatório e Voto

Superior Tribunal de Justiça
Revista Eletrônica de Jurisprudência
    AgInt no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1.342.737 - MG (2018⁄0200931-3)     RELATÓRIO   O EXMO. SR. MINISTRO FRANCISCO FALCÃO (Relator):  

Originariamente, cuida-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em desfavor de Maurício Toledo Jacob. À causa foi arbitrado o valor de R$ 1.000,00 (mil reais).

Sustenta, em síntese, que o Inquérito Civil MP⁄MG n. 0396.11.000132-0 apurou que, em 2011, por ocasião das festividades de comemoração do aniversário de emancipação político-administrativa da cidade de Mantena⁄MG, o então prefeito utilizou recursos públicos para a realização de propaganda de cunho pessoal.

Por sentença, a ação foi rejeitada na forma do art. 17, § 8º, da Lei n. 8.429⁄1992 (fls. 548-549).

A decisão foi reformada pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, que, cassando a sentença proferida, determinou o regular processamento da ação, por acórdão assim ementado (fls. 621-636):

  APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ADMISSIBILIDADE DA DEMANDA - ART. 17, §80 DA LEI FEDERAL N. 8.429192 - INDÍCIOS SUFICIENTES - SENTENÇA DE REJEIÇÃO CASSADA - REGULAR PROCESSAMENTO DO FEITO. - Para que seja realizado o juízo negativo de admissibilidade da ação de improbidade administrativa deve haver comprovação segura de uma das hipóteses do art. 17, §8 1, da Lei Federal n. 8.429⁄92. - Ao contrário, isto é, para o processamento da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, basta a existência de indícios da prática dos atos considerados pelo ordenamento jurídico como ímprobos, em respeito ao princípio do in dubio pro societate que exige rigorosa apuração dos fatos com a finalidade de resguardar o interesse público. - Diante da dúvida sobre a conduta da autoridade, se promovedora ou não de propaganda e⁄ou publicidade pessoal, seja quanto aos aspectos dos elementos fáticos de prova, como também em relação à interpretação constitucional e legal no caso concreto, impõe-se o recebimento da ação de improbidade e seu devido processamento.  

Após a regular tramitação do feito, em nova sentença, os pedidos formulados na inicial foram julgados improcedentes (fls. 701-709).

Interposto recurso de apelação, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais confirmou a sentença, no reexame necessário, por maioria, julgando prejudicado o recurso voluntário, em acórdão assim ementado (fls. 788-832):

  APELAÇÃO. REEXAME NECESSÁRIO CONHECIDO DE OFÍCIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR. APLICAÇÃO DA LEI N° 8.429192 AOS AGENTES POLÍTICOS. POSSIBILIDADE. MUNICÍPIO DE MANTENA. PUBLICIDADE OBJETIVANDO PROMOÇÃO OU CULTO PESSOAL: AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. CARÁTER MERAMENTE INFORMATIVO. ARTIGO 37, § 1 ° , DA CONSTITUIÇÃO. ELEMENTO SUBJETIVO AUSENTE. VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS NÃO VERIFICADA. SENTENÇA CONFIRMADA. - A Lei n° 8.429192 aplica-se aos agentes políticos. O artigo 2 ° da citada Lei tem conotação ampla e não exclui da incidência da norma agentes políticos ocupantes de cargo eletivo. - O próprio STF já manifestou o entendimento, quando do julgamento da Reclamação n° 5389, que a decisão proferida na Reclamação n° 2.138- 6⁄DF não estenderia seus efeitos a outros casos. - A norma insculpida no artigo 37, § 1 ° , da Constituição Federal limita a publicidade governamental a fins educacionais, informativos e de orientação social, vedando a promoção pessoal do agente e o culto pessoal. - No caso concreto, não ficou configurada a conduta ímproba, tendo em vista que a publicidade levada a efeito não extrapolou o dever de informação e transparência para além da visibilidade da atuação da Administração, não ficando caracterizado o intuito de promoção pessoal do então gestor público. - Os atos de improbidade que violem os princípios da Administração independem da efetiva constatação de dano ao patrimônio público, mas se faz necessário o elemento subjetivo, qual seja, o dolo ou culpa pelo agente. - Sentença confirmada, em reexame necessário, prejudicado o recurso voluntário.   V.V 1. O duplo grau de jurisdição obrigatório é medida excepcional, não podendo ter sua aplicação ampliada pelo Judiciário fora das hipóteses previstas em lei. 2. Ausência de determinação do duplo grau de jurisdição obrigatório na Lei 7.347185, que remete à aplicação subsidiária das normas do Código de Processo Civil, não o fazendo em relação à Lei n. 4.717165. Descabimento da aplicação do art. 19 da Lei de Ação Popular às ações civis públicas. 3. Reexame necessário não conhecido.  

Os embargos de declaração opostos foram desprovidos nos seguintes termos (fls. 847-861):

  EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO INEXISTENTE. REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS REJEITADOS. - Cabem embargos declaratórios nas hipóteses de omissão, contradição ou obscuridade do acórdão, ou para retificação de erro material. - Como expressamente consignado no v. acórdão, embora não se olvide que o ex-Prefeito de Mantena aparece em algumas passagens já na parte final do vídeo, não ficou configurada a conduta ímproba, tendo em vista que a publicidade levada a efeito não extrapolou o dever de informação e transparência para além da visibilidade da atuação da Administração, não ficando caracterizado o intuito de promoção pessoal do então gestor público. - Evidencia-se, na hipótese, a pretensão de rediscussão da matéria, em razão do mero inconformismo da parte como resultado do julgamento, o que é vedado pela lei e pela remansosa jurisprudência. - Mesmo quando opostos para fins de prequestionamento, devem os embargos apoiar-se nos requisitos definidos no art. 1.022 do CPC⁄I5. - Embargos rejeitados.  

O Ministério Público do Estado de Minas Gerais interpôs recurso especial, com base no art. 105, III, a, da Constituição Federal e no art. 1.029 do Código de Processo Civil de 2015. Sustenta violação ao art. 11, I, c⁄c o art. 12, III, da Lei n. 8.429⁄92.

Em resumo, alega o recorrente que o Tribunal a quo avaliou inadequadamente os elementos fático-jurídicos do presente processo. Defende, em síntese, que: a) não há dúvida quanto à promoção pessoal, uma vez que nos vídeos divulgados os munícipes exaltavam a figura do prefeito; b) a propaganda institucional – paga com dinheiro público – não se destina à divulgação do desempenho do agente político; c) mesmo que inexista o enriquecimento ilícito do administrador público ou prejuízo ao erário, é possível a aplicação da sanção de improbidade, uma vez que o dolo está configurado pela manifesta vontade de realizar conduta contrária aos deveres de honestidade, de legalidade e aos princípios da moralidade e da impessoalidade (fls. 864⁄888).

Foram apresentadas contrarrazões ao recurso especial por Maurício Toledo Jacob (fls. 920-925).

Em juízo de admissibilidade, o recurso especial foi inadmitido pelo Tribunal de Justiça de São Paulo (fls. 940-945).

Adveio a interposição de agravo, a fim de possibilitar a subida do recurso interposto (fls. 953-984).

Contraminuta ao agravo apresentada por Maurício Toledo Jacob (fls. 1.012-1.016).

O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do agravo e do recurso especial, em parecer assim ementado (fls. 1.031-1.039):

  AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE DE ATOS DE GOVERNO QUE ULTRAPASSA OS LIMITES OBJETIVOS DE INFORMAÇÃO. MATERIAL PUBLICITÁRIO VEICULADO COM EXPRESSA MENÇÃO A NOME DE PREFEITO, BEM COMO COM IMAGENS DO AGENTE PÚBLICO. AUTOPROMOÇÃO PESSOAL DO AGENTE. FATOS E PROVAS MINUDENCIADOS NO VOTO VENCIDO. REVALORAÇÃO DE PROVAS. SINGULARIDADES DA CAUSA QUE AFASTA O ÓBICE DA SÚMULA 7 DO STJ. Parecer pelo provimento do agravo e do recurso especial.

 

A decisão monocrática tem o seguinte dispositivo:"Ante o exposto, com fundamento nos arts. 34, VII e 253, parágrafo único, II, c, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, conheço do recurso de agravo para conhecer do recurso especial interposto pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais e dar-lhe provimento, a fim de condenar o réu às sanções do art. 12, III, da Lei n. 8.429⁄92, determinando a remessa dos autos à origem para a fixação das sanções pertinentes. "

Interposto agravo interno, a parte agravante traz argumentos contrários aos fundamentos da decisão recorrida.

A parte agravada foi intimada para apresentar impugnação ao recurso.

É relatório.

AgInt no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1.342.737 - MG (2018⁄0200931-3)     VOTO   O EXMO. SR. MINISTRO FRANCISCO FALCÃO (Relator):

 

O recurso de agravo interno não merece provimento.

Nos termos do enunciado n. 568 da Súmula desta Corte Superior e do art. 255, § 4º, III, do RISTJ, o relator está autorizado a decidir monocraticamente quando houver jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça. Assim, não há que se falar em ilegalidade relativamente a este ponto.

A parte agravante insiste nos mesmos argumentos já analisados na decisão recorrida.

Sem razão a parte agravante.

O recurso especial aviado pelo Ministério Público tem por base dois fundamentos: (a) a violação do art. 1.022, II, do CPC⁄15; (b) a violação do art. 11, I, c⁄c o art. 12, III, da Lei n. 8.429⁄92.

Relativamente ao primeiro fundamento, o recurso especial supera a análise de admissibilidade, mas barra no "entendimento dominante" do Superior Tribunal, à luz do qual não ofende o art. 1.022, II, do CPC a decisão que apreciou a controvérsia mediante fundamentação suficiente, embora contrária ao interesse da parte recorrente.

Corresponde a dizer que o julgador não se acha obrigado a responder questionamentos ou teses das partes, repelindo analiticamente cada qual dos parágrafos que compuseram a construção argumentativa do recorrente. Se o substrato do decisum indica a rejeição da versão sustentada, inexiste omissão passível de suprimento por meio dos embargos de declaração.

Não é outro o entendimento firmado neste Tribunal:

  PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC⁄2015. INEXITENTE. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 284 DA SÚMULA DO STF. ALEGAÇÃO DE DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 7 DA SÚMULA DO STJ. [...] II - No tocante à violação ao artigo 1.022 do Código de Processo Civil de 2015, a argumentação não merece ser acolhida. O acórdão recorrido não se ressente de omissão, obscuridade ou contradição, porque apreciou a controvérsia com fundamentação suficiente, embora contrária aos interesses do recorrente. III - Além disso, está pacificado nesta Corte que o julgador não está obrigado a responder questionamentos ou teses das partes, nem mesmo ao prequestionamento numérico. [...]. (AgInt no AREsp n. 1.158.780⁄AP, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 4⁄9⁄2018, DJe 11⁄9⁄2018.)    

No tocante à alegada violação do art. 11, I, c⁄c o art. 12, III, da Lei n. 8.429⁄92, o Tribunal de origem entendeu inadmissível o recurso especial por esbarrar no óbice da Súmula n. 7 do Superior Tribunal de Justiça.

Insurge-se o recorrente contra a não tipificação das condutas de Maurício Toledo Jacob, ex-prefeito do Município de Mantena-MG, como atos de improbidade administrativa causadoras de violação dos princípios da administração pública. Sustenta-se violação do art. 11, caput e inciso II, da Lei n. 8.429⁄92.

Analisado o acórdão recorrido, incluindo os votos vencidos, constata-se que os fundamentos fáticos do ato cometido estão bem delineados. Assim, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo em juízo de admissibilidade, não há necessidade de revolvimento de matéria fático-probatória para análise do recurso especial. Logo, inexiste óbice ao seguimento do recurso, que passa a ser examinado no mérito.

O Tribunal de origem, em decisão de relatoria do Des. Wander Marotta, confirmou a improcedência dos pedidos, por considerar que não houve comprovação do elemento subjetivo na conduta do ex-prefeito. Vejam-se (fls. 800-815).:

  [...] Nesse contexto, cinge-se a controvérsia em aferir se houve desvio de finalidade da utilização de recurso público para publicidade, com vistas à promoção pessoal do recorrido, ex-Chefe do Poder Executivo Municipal, de modo a configurar ato de improbidade administrativa que ofende os princípios regentes da Administração Pública. Colhe-se dos autos que, nos dias 30 e 31 de julho de 2011, por ocasião dos 68 anos do aniversário de Mantena, o então Chefe do Poder Executivo Municipal, MAURÍCIO TOLEDO JACOB, reproduziu vídeo em dois telões veiculando várias obras e ações realizadas na sua gestão, com o suposto objetivo de promoção pessoal, segundo alega o Ministério Público. O réu não nega a reprodução do vídeo, mas refuta a alegada finalidade de autopromoção, acrescentando a inexistência de má-fé e o intuito meramente educacional, informativo e de orientação social da mídia veiculada, nos limites previstos pela Constituição Federal. Em detida análise dos autos, sobretudo da mídia eletrônica juntada pelo "parquet” às fls. 43, com renovada vênia, não se percebe a promoção pessoal imputada pelo douto Promotor de Justiça. A fim de elucidar se. houve a indevida utilização da maquina pública para fins de promoção pessoal do Prefeito, mostra-se forçoso o destaque de trechos narrados no vídeo transmitido no evento de comemoração do 681 aniversário de Mantena: [...] Como se percebe, o vídeo em questão informa a existência de vagas em escolas públicas, a inauguração de novos PSF's, a aquisição de 8 ambulâncias, a reforma do Estádio municipal, a disponibilização de locais para realização de atividades recreativas, entre outros, sem fazer, contudo, qualquer menção ao nome do então Chefe do Poder Executivo Municipal ou a seu partido político. Registre-se, ademais, que chama a atenção a utilização de termos genéricos como "Administração Municipal", "Prefeitura" e "Mantena", ou a terceira pessoa do singular na narrativa, cuidando-se de publicidade genérica e impessoal. Com efeito, não passa de maneira despercebida que o ex-Prefeito de Mantena aparece em algumas passagens do vídeo, bem como – ao final – numa entrevista em que uma cidadã remete a sua gestão, mas penso que tal circunstância não desnatura o primordial interesse informativo do vídeo de 11 minutos, de evidente cunho educativo, noticiando à comunidade as melhorias feitas ao longo da gestão 1 com esclarecimentos acerca dos serviços públicos disponibilizados aos munícipes. Como bem anotou o douto Juiz sentenciante, "preponderou a publicidade em favor da gestão do Executivo como um todo, o que, além de não ser proibido, afasta da conduta do requerido o dolo exigido pela Lei de Improbidade Administrativa para qualificar o ato como improbo". Além disso, como sabido, o Chefe do Poder Executivo é responsável pela autorização da execução da maior parte das obras, assim como é seu dever a fiscalização do seu estrito cumprimento, de modo que foge à razoabilidade a pretensão de dar notoriedade aos acontecimentos importantes do Município sem que haja qualquer alusão ao Prefeito. Do que se vê, a situação retratada nos autos não permite concluir que as propagandas institucionais ultrapassaram os limites informativos para servirem de mecanismo promocional do gestor público. Nessa linha, não vislumbro no caso concreto a existência do elemento subjetivo, o dolo ou culpa do agente tal como o exigem os atos de improbidade que violem os princípios da Administração. É preciso ressaltar que, ante a gravidade de uma condenação por improbidade administrativa, o dolo e a má-fé no agir do réu devem vir demonstrados de forma cabal e convincente. Dessa maneira, e renovando vênias ao entendimento esposado pelo "parquet", a publicidade levada a efeito não extrapola o dever de informação, logo não resta caracterizada a promoção pessoal do gestor público, revelando-se descabida a imposição de condenação por ato de improbidade administrativa por violação aos princípios que regem a Administração Pública.  

Entretanto, em divergência ao voto prolatado, a Des. Lílian Maciel Santos reconheceu a prática de atos de improbidade administrativa, pautando sua decisão no seguinte contexto fático-probatório (fls. 815-823):

 

[...] No caso em análise houve a meu aviso, a indevida utilização de propaganda institucional para a promoção pessoal do Chefe do Poder Executivo. A caracterização do uso ilegal e desvirtuado do informativo publicitário durante os eventos comemorativos da emancipação do município de Mantena é evidente, na medida em que as notícias não se limitaram à divulgação das ações institucionais do Município, mas também a autopromoção do Prefeito. Com efeito, a mídia acostada aos autos (f. 43) revela por varias vezes a imagem do requerido, então Prefeito do Município de Mantenha, ladeado de cidadãos, sobre tratores de obras, abraçando esportistas, enquanto é feita a narrativa das ações e políticas implementadas pela Municipalidade. Embora o d. Relator tenha se convencido que os trechos de mídia não fazem essa autopromoção do requerido, minha conclusão é diversamente oposta, já que há trechos dos informativos além das imagens em que os cidadãos locais fazem expressa remissão ao nome do prefeito e aos seus feitos. Identifico o desvio da função objetiva da linguagem de cunho meramente informativo em várias narrativas, assim como pela vinculação das imagens do requerido, aos eventos ligados à educação, esporte, eventos festivos, agricultura etc., enquanto aparentam inocentemnte tratar-se de ações e políticas públicas implementados pela municipalidade. Infere-se que as ações estão vinculadas à pessoa do então Prefeito Municipal, em que pese a utilização dos termos "A Prefeitura", "A Secretaria". A narrativa aparentemente impessoal está atrelada a imagens e depoimentos que revelam o intuito pessoal que o requerido quer provocar nos destinatários da mensagem, acerca do seu desempenho como administrador, do qual destaca-se os seguintes trechos e imagens que permito-me arrolar:   - Na narrativa sobre as ações na área de saúde e educação, aperfeiçoamento de motoristas e o programa de Universidade Aberta do Município, aparece a imagem do requerido; - No tópico de eventos é lançada a imagem do requerido durante a festiva do "Mantenense Ausente"; - O mesmo ocorre nas ações relativas à agricultura com nova imagem lançada do então Prefeito; - Na área de ação social, aparece a imagem do prefeito junto aos integrantes do projeto CREAS.   Com relação as narrativas temos:   - D. Maria, aos 07:07 minutos do vídeo, falando sobre um programa envolvendo a terceira idade diz: "agradecer ao Prefeito Mauricio..." "agradecer de todo o coração"... Outro idoso Sr. José Teixeira Neto aos 07:26 minutos manifesta: "ideia muito boa a do Prefeito..." " ... foi muito importante para a vida ativa." - No setor de obras, relativamente ao asfaltamento do Bairro 13 de junho o cidadão Sr. Geraldo nos 08:13 minutos do vídeo manifestou: "teve muitas promessa. Só Deus que vai pagar o que ele está fazendo". Na sequência, o Sr. Ladir continua "É o único que tratou e está fazendo..." "A única opção era o Maurício por conta da Administração que ele esta fazendo" ( 08:36 minutos). E ainda, José Valdeci "depois que entrou esse prefeito... eu comprei o carro depois do asfaltamento". - Ainda quanto as obras de infraestrutura o Cabo Ricardo (10:10 minutos) arremata: "agradecemos a Deus que dá forças ao Mauricio Toledo para cumprir aquilo que foi prometido em campanha que foi o asfaltamento (..) "Agradecer o prefeito toda Administração" ( minuto 10:54).   O efeito, isto é, o resultado dessa mídia exposta num evento público para toda a população durante as festivas da Municipalidade, é de flagrante subjetividade, no caso, remetendo à figura do Prefeito. Há um sutil mascaramento da informação com a enunciação de ações como sendo da Municipalidade ou da Prefeitura. Contudo, as entrelinhas da mensagem, revelam palavras qualificativas da conduta pessoal do requerido enquanto Administrador Público. A linguagem se destaca, nos trechos arrolados, pela função subjetiva, centrada no remetente, em sua promoção pessoal. Acrescentando-se a tudo isso que não foi uma única imagem de relance que alcançou a figura do Prefeito Municipal, mas várias fotos, várias narrativas dos feitos do Administrador Público, como fartamente demonstrado. Tem-se, portanto, que o material publicitário objeto da lide veiculou publicidade institucional, com a utilização de verba pública, extrapolando o fim meramente informativo das ações do Município. Houve a configuração da figura tipificada no art. 11 da LIA, enquanto ato ímprobo, não se cogitando da ausência de dolo genérico na conduta do requerido. Com isso, a meu modesto aviso, restaram maculados os princípios da moralidade e da legalidade da Administração Pública, a impor as sanções previstas no artigo 12, III, da Lei n° 8.429192.

Outro voto divergente foi o da Des. Áurea Brasil, proferido com base nas seguintes premissas fáticas (fls. 823-832):

  No caso dos autos, observo que o vídeo pode ser dividido em dois momentos distintos. Em um primeiro momento, o narrador enumera as diversas obras e serviços realizados no Município, dentre eles a construção de PSFs, a aquisição de veículos a serem utilizados na área da saúde, ampliação e reforma de escolas, etc. Ao enumerar as diversas obras realizadas, o narrador menciona sempre que foram feitas pela "Prefeitura Municipal de Mantena" ou pela "Administração de 200912012", de forma impessoal, conforme se observa dos trechos citados pelo douto Relator. Neste primeiro momento, coaduno com o entendimento do Relator no sentido de que não houve publicidade indevida, haja vista o caráter eminentemente informativo do vídeo, bem como a narração impessoal. Ocorre que, em um segundo momento, aproximadamente a partir do minuto 7 do vídeo - cuja duração total é de 11:16 minutos - são veiculadas entrevistas de munícipes que exaltam a pessoa do então prefeito Maurício Toledo. Observa-se, claramente, o caráter de promoção pessoal nos trechos em que a população entrevistada atribui à pessoa do Prefeito – e não à administração - a realização das benfeitorias, a exemplo da fala do Cabo Ricardo (10:10 minutos) no qual enfatiza que "agradecemos a Deus que dá forças ao Maurício Toledo para cumprir aquilo que foi prometido em campanha". O mesmo ocorre nas manifestações dos usuários do Programa Vida Ativa, que definem o serviço do qual participam como 'uma ideia muito boa a do Prefeito". Também quanto ao asfaltamento do Bairro 13 de julho, o cidadão entrevistado afirma que "a única opção era o Maurício por conta da Administração que ele esta fazendo' Dessa forma, a partir do minuto 7 do vídeo, momento no qual passam a ser veiculadas entrevistas com os Munícipes, há nítido intuito de promoção pessoal, consubstanciada na exaltação da figura do Prefeito e a atribuição de todas as benfeitorias realizadas no Município a ele, e não à administração. Nesse particular, a meu sentir, o vídeo extrapolou nitidamente o caráter educativo, informativo ou de orientação social inerente às propagandas realizadas pelos órgãos públicos. É o que se observa claramente de todos os trechos citados no voto da douta 1 ,1 Vogal. Como se não bastasse, a própria natureza do evento agrava o caráter de promoção pessoal da filmagem e o alcance da propaganda, tendo em vista que o vídeo foi exibido na festa de comemoração do 681 aniversário de Mantena. No evento, foi montado um palco para a apresentação de artistas e um telão para a exibição do vídeo, que foi assistido pela população local presente, sendo razoável concluir que teve grande abrangência e pode ter contribuído para influenciar eleitores.  Nesse particular, considerando as informações prestadas no inquérito civil e os demais documentos juntados aos autos, notadamente o CD contendo o vídeo divulgado, é forçoso concluir que o Prefeito utilizou-se dos serviços de publicidade contratados pelo Município com intuito - mesmo que não exclusivo - de se promover e divulgar as obras realizadas pela Prefeitura Municipal sob sua gestão, evidenciando, ainda, que cumpriu suas promessas de campanha. Por conseguinte, a conduta perpetrada pelo demandado violou os princípios da Administração Pública, notadamente a impessoalidade e a moralidade administrativa, enquadrando-se na tipificação do art. 11, 1, da Lei n. 8.429192. Coaduno com as penalidades aplicadas pela i. 1a Vogal, haja vista a gravidade da conduta e a abrangência da propaganda, que certamente beneficiou o agente político.  

Partindo do panorama fático exposto na própria decisão recorrida, é fora de dúvida que Maurício Toledo Jacob, na qualidade de prefeito municipal, aproveitou-se do evento comemorativo municipal para difundir propaganda pessoal, paga com verbas públicas.

Foi demonstrado que o então prefeito, ainda que de forma disfarçada – seja pela exibição de diversas fotos que o projetaram pessoalmente, seja pela veiculação de depoimentos de munícipes exaltando o seu trabalho –  utilizou-se dos serviços de publicidade contratados pelo município para se promover, divulgar as obras realizadas pela Prefeitura Municipal sob sua gestão e ostentar o cumprimento das suas promessas de campanha.

Não é qualquer irregularidade que goza de aptidão para caracterizar ato de improbidade administrativa. É preciso mais. Mostra-se imprescindível identificar no comportamento questionado a consciência e vontade de violar princípios da administração pública. A consciência de que a Constituição Federal proscreve certas condutas e a execução, mesmo assim, do comportamento vedado. 

A propósito do tema, vejam-se os seguintes julgados desta Corte:

 

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ELEMENTO SUBJETIVO. CARACTERIZAÇÃO. SÚMULA 7⁄STJ. AUSÊNCIA DE CARACTERIZAÇÃO DAS IRREGULARIDADES COMO ATOS DE IMPROBIDADE. 1. Caso em que, na origem, o Ministério Público Federal ajuizou Ação Civil Pública contra os recorridos por ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, caput, da Lei 8.429⁄1992. 2.  O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10. 3. É pacífico o entendimento desta Corte de que o ato de improbidade administrativa previsto no art.  11 da Lei 8.429⁄1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não necessita ser específico, sendo suficiente o dolo genérico. 4. Quanto à existência do elemento subjetivo, o v. acórdão recorrido consignou   que “da análise atenta do vasto acervo probatório constante dos autos, constato que não restou demonstrada a presença do dolo, como elemento motivador da conduta" (fl. 485, e-STJ). 5. Na esteira da lição deixada pelo eminente Min. Teori Albino Zavascki, "não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429⁄1992, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10" (AIA 30⁄AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28⁄9⁄2011). 6. Ausente hipótese de evidente afastamento descuidado do elemento subjetivo pelo Tribunal a quo, modificar a conclusão a que chegou o acórdão recorrido demanda reexame do acervo fático-probatório dos autos, inviável em Recurso Especial, sob pena de violação da Súmula 7 do STJ. 7.  Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.560.197⁄RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 2⁄2⁄2017, DJe 3⁄3⁄2017.)  

No presente caso, os atos praticados pelo recorrido não podem ser capitulados como meramente irregulares. Foram eles realizados com a consciência e a vontade de violar postulados da administração pública, tendo em consideração a evidente intenção de promoção pessoal com o vídeo veiculado.

Nenhum alcaide pode alegar desconhecimento dos princípios regentes da administração pública e, a partir daí, supor que é lícita a sua promoção pessoal em evento festivo patrocinado pelo município gerido. A impessoalidade é princípio e noção basilar na gestão pública. Se é dever do prefeito conhecer as diretrizes normativas que jurou servir enquanto timoneiro de um município, não lhe é dado adotar postura que claramente personaliza realizações locais que não são suas, mas sim do povo de quem é mandatário efêmero.

Assim, o fundamento jurídico adotado pelo Tribunal de origem – de que se pretende a responsabilização objetiva do gestor público – revela-se equivocado, porquanto o ex-prefeito agiu em notória desconformidade com os princípios da administração pública e, assim, violou o art. 11, caput e inciso I, da Lei n. 8.429⁄1992.

Oportuno salientar que a comprovação da intenção específica de violar princípios administrativos não é exigida para fins de caracterização da atuação em desconformidade com o art. 11 da Lei n. 8.429⁄92, bastando a demonstração do dolo genérico. Nesse sentido:

 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS PARA AS ESCOLAS DO MUNICÍPIO. DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROCEDIMENTO JUSTIFICADO. DESRESPEITO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. REVISÃO. SÚMULA 7⁄STJ. 1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo proposta contra dois ex-prefeitos da cidade Ibirarema-SP e contra a empresa que contratou com a Administração Pública. 2. Discute-se a licitude do processo de aquisição de carnes para abastecer as escolas do município com dispensa de licitação. [...] 4. Entende o STJ que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é indispensável a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10. É pacífico o entendimento do STJ de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429⁄92 exige demonstração de dolo, o qual, contudo, não necessita ser específico, sendo suficiente o dolo genérico. 5. No mais, não basta ao Tribunal a quo simplesmente afirmar a inexistência do elemento subjetivo, pois se impõe que a fundamente cabal e adequadamente com base na prova dos autos. Tampouco é aceitável que, ao fazê-lo, viole a compreensão de fatos indiscutíveis, a ordem natural das coisas, ou haja afastamento do bom senso e razoabilidade que orientam e limitam os julgados. 6. No presente caso, a Corte local foi categórica ao afirmar que a aquisição de alimentos para abastecer as unidades educacionais do município se deu em conformidade com o disposto no art. 24, II, da Lei 8.666⁄1993, não tendo havido prejuízo ao Erário, enriquecimento ilícito dos agentes envolvidos ou desrespeito aos princípios que regem a administração pública. 7. Assim, é inviável analisar a tese defendida no Recurso Especial, a qual busca afastar as premissas fáticas estabelecidas pelo acórdão recorrido, pois inarredável a revisão do conjunto probatório dos autos. Aplica-se o óbice da Súmula 7⁄STJ. 8. Recurso Especial não conhecido. (REsp n. 1.690.566⁄SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16⁄11⁄2017, DJe 19⁄12⁄2017.)  

Por consequência, resulta caracterizada a prática de improbidade administrativa violadora dos princípios da administração pública, nos termos do art. 11, caput e inciso I, da Lei n. 8.429⁄92.

Nesse mesmo sentido, o parecer do Parquet federal exarado pelo Subprocurador-Geral da República Mário José Gisi às fls. 1.031⁄1.039:

 

O óbice da Súmula 7, antevisto pela decisão agravada, deve ser repelido. No caso dos autos, o quadro fático que ampara o pedido de condenação por ato de improbidade está bem delimitado no acórdão recorrido. A hipótese não demanda o revolvimento de fatos e provas, mas apenas uma revaloração jurídica dos fatos, admitida pela jurisprudência do STJ (Cf. AgInt no REsp 1422805⁄SC, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 17⁄08⁄2018, AgInt no AREsp 824.675⁄SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Rel. p⁄ acórdão Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 02⁄02⁄2017 e REsp 1245765⁄MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 3⁄8⁄2011). [...] No caso em análise, o acórdão recorrido, por meio do voto minoritário, assentou que o teor da publicidade veiculada na comemoração de aniversário da edilidade ultrapassa o limite objetivo de informação, por prestigiar, inúmeras vezes ao longo do vídeo, a imagem e o nome do próprio prefeito, com personalização dos atos levados a efeito pela Administração Pública de Mantena. [...] Assim delineada a moldura fática da causa, não resta dúvida de que houve ofensa ao princípio da impessoalidade e da moralidade. Ademais, segundo entendimento consolidado no Superior Tribunal de Justiça, “o elemento subjetivo, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos termos do art. 11 da Lei 8.429⁄1992, é o dolo genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de dolo específico” (REsp 951.389⁄SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 4⁄5⁄2011). Esse pressuposto também está preenchido na espécie, porquanto o voto condutor do acórdão consignou que “o réu não nega a reprodução do vídeo, mas refuta a alegada finalidade de autopromoção, acrescentando a inexistência de má-fé e o intuito meramente educacional, informativo e de orientação social da mídia veiculada (...)”. Dada a singularidade do caso concreto, o Ministério Público Federal sugere o provimento do agravo e do recurso especial.  

Ante o exposto, não havendo razões para modificar a decisão recorrida, nego provimento ao agravo interno.

É o voto.


Documento: 94032516 RELATÓRIO E VOTO
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