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27 de Maio de 2020
2º Grau

Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 1860492 PR 2020/0025851-9

Superior Tribunal de Justiça
há 3 meses
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Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1.860.492 - PR (2020/0025851-9) RELATORA : MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA RECORRIDO : BUNGE ALIMENTOS S/A ADVOGADO : FÁBIO KORENBLUM - PR068743 DECISÃO Trata-se de Recurso Especial, interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado: "EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA POR INFRAÇÃO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE PRÉVIA ADVERTÊNCIA. Nos casos em que seja possível a correção de irregularidades constatadas em ação fiscalizatória, a multa simples somente tem lugar quando, devidamente advertido, o agente, por negligência ou dolo, 'deixar de saná-las, no prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha' (art. 72, § 3º, I, da Lei nº 9.605, de 1998)" (fl. 1.497e). O acórdão em questão foi objeto de Embargos de Declaração (fls. 1.515/1.520e), os quais restaram rejeitados, nos termos da seguinte ementa: "EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS. Não se acolhem os embargos de declaração quando o embargante não comprova a existência, no acórdão embargado, de omissão, contradição, obscuridade ou erro material, pretendendo na verdade, a pretexto de vício, apenas a rediscussão do julgado e o prequestionamento numérico de dispositivos legais" (fl. 1.537e). Nas razões do Recurso Especial, interposto com base no art. 105, III, a e c, da Constituição Federal, a parte ora recorrente aponta, além do dissídio jurisprudencial, violação aos artigos 1.022 do CPC/2015, 2º, II, 44 do Decreto 3.179/99, 60 e 70 da Lei 9.605/98, sustentando que: a) o Tribunal de origem deixou de se manifestar acerca da tese de que a infração cometida pela empresa autuada não comporta advertência, nos termos do Decreto 3.179/99, de que, "ainda que houvesse previsão para tanto, a definição da penalidade a ser aplicada em face de infração ambiental cabe exclusivamente à administração, sendo indevida a intervenção do poder judiciário em tal questão" (fl. 1554e), bem como que "a responsabilidade ambiental é objetiva (art. 14, § 1º, da Lei nº 6938/81), não se perquirindo a respeito de dolo ou culpa na conduta" (fl. 1.554e); b) "em relação à aplicação de advertência preliminar, que tal pleito se mostra cabível apenas quando se tratar de infração de menor potencial ofensivo e não ter sido consumado o ilícito ambiental - o que não é o caso dos autos" (fl. 1.157e); c) "considerando que há expressa previsão de aplicação de multa - e que inexiste na legislação previsão de prévia advertência - não há que se falar na incidência do disposto no art. 72, § 3º, I, da Lei nº 9.605/1998, já que manifestamente inaplicável ao caso" (fl. 1.558e). Por fim, requer o provimento do Recurso Especial. Contrarrazões a fls. 1.568/1.580e. O Recurso Especial foi admitido pelo Tribunal de origem (fls. 1.583/1.584e). A irresignação não merece prosperar. Inicialmente, em relação ao art. 1.022 do CPC/2015, deve-se ressaltar que o acórdão recorrido não incorreu em omissão, uma vez que o voto condutor do julgado apreciou, fundamentadamente, todas as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida pela parte recorrente, in verbis: "Como se percebe da leitura da minuta recursal, o embargante deliberadamente omite porções fundamentais do acórdão, transcrevendo de maneira descontextualizada trechos da decisão de forma a sustentar a tese ventilada nos aclaratórios, que não encerram nada mais do que mera irresignação com o conteúdo do julgado. Veja-se que, no julgamento da apelação, restou assentada (1) a necessidade de prévia advertência, em função da amplitude semântica empregada pelo dispositivo da legislação ambiental supostamente violado e (2) que, justamente por ser ato necessário, a administração estava vinculada a advertir o infrator, antes de multá-lo. Não houve, como erroneamente informa o IBAMA na minuta recursal, 'substituição da multa por advertência'. Dizendo de outro modo, o que se concluiu é que, na hipótese fática em exame, a advertência era etapa anterior e necessária à futura imposição de penalidade. Confira-se: 'Assim, equivoca-se o juiz da causa ao afirmar que 'com a entrada em vigor da Lei 6.938/81, e posteriormente da Resolução CONAMA 237 que a regulamentou, a empresa embargante deveria ter dado entrada ao requerimento de Licenciamento Ambiental'. Não se pode razoavelmente exigir que, da leitura desses diplomas, a embargante concluísse pela obrigatoriedade de se sujeitar a licenciamento ambiental, já que a generalidade das disposições do primeiro abrange potencialmente qualquer atividade e a literalidade do segundo não engloba, nem por analogia, as operações por ela desenvolvidas. 'Ora, é lícito que as autoridades ambientais - seja o órgão responsável pelo licenciamento, seja a própria fiscalização - enquadrem a particular atividade desenvolvida pela embargante na genérica hipótese legal e, assim, exijam que ela obtenha o licenciamento. Essa é uma marca característica das normas ambientais, que, nos dizeres de Édis Milaré (Direito do ambiente. São Paulo. RT, 2005, p. 536), 'são, por vezes, muito genéricas, não estabelecendo, via de regra, padrões específicos e determinados para esta ou aquela atividade', casos em que 'o vazio da norma legal é geralmente preenchido por exame técnico apropriado, ou seja, pela chamada discricionariedade técnica, deferida à autoridade' (grifei). Em função dessas peculiaridades, aliás, é que a doutrina acertadamente indica que a 'licença ambiental' guarda mais semelhanças com a 'autorização' de direito administrativo (ato discricionário e precário) do que com a 'licença' de direito administrativo (ato vinculado e não-precário). 'Na hipótese descrita acima, no entanto, à míngua de uma norma geral e abstrata, porém mais específica, que tivesse tornado certa a obrigação licenciar-se, não pode a embargante ser punida por estar em operação, uma vez que a obrigação de obter o licenciamento somente se concretizou com o exame do caso pela autarquia ambiental ou pela fiscalização. Em situações dessa ordem, deve a fiscalização conceder ao administrado prazo para a adequação às exigências que, afinal de contas, somente se tornaram conhecidas em razão da atuação do Estado. Descumprida a determinação, aí sim será cabível a punição. 'Tal sistemática é exatamente aquela prevista no artigo 72, § 3º, II, da Lei nº 9.605, de 1998, segundo a qual a multa simples será aplicada quando o administrado, 'advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha'. No caso em análise, portanto, a prévia advertência não é opção discricionária do administrador, como afirma o juiz da causa, mas sim condição para que a multa seja validamente aplicada, se necessária. Pode-se assim dizer que, das sanções elencadas no artigo 72 da Lei nº 9.605, de 1998, a multa simples obedece ao critério da responsabilidade com culpa, conforme se extrai dos modais 'negligência ou dolo' empregados no dispositivo acima referido, o que impõe que o poder de polícia seja exercido com especial atenção à boa-fé do administrado. 'Sobre o tema, diz Paulo Afionso Leme Machado (Direito ambiental brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 299):"das dez sanções previstas no artigo 72 da Lei 9.605/1998 (incs. I a XI), somente a multa simples utilizará o critério da responsabilidade com culpa; e as outras nove sanções, inclusive a multa diária, irão utilizar o critério da responsabilidade sem culpa ou objetiva, continuando a seguir o sistema da Lei 6.938/1981, onde não há necessidade de serem aferidos o zelo e a negligência do infrator submetido ao processo'. 'Entendo, portanto, que a punição do embargante mostra-se equivocada sob dois prismas. 'Primeiro, porque a obrigação de obter licença ambiental surgiu quando a pessoa jurídica já se encontrava em operação, não havendo nada nos autos a indicar a inércia do administrado em regularizar a sua situação. Tanto isso é verdade que, ao tempo do início da ação fiscal levada a efeito pelo IBAMA, já se ultimava o processo de licenciamento, finalizado poucos meses após a lavratura do auto de infração. Não é demais salientar que a lei, apesar de estabelecer a necessidade de prévio licenciamento, não traz solução para o caso de empresas que já estavam em funcionamento, sendo manifestamente irrazoável exigir-se que a pessoa jurídica paralise as suas atividades, obtenha o licenciamento, e depois retome o curso dos negócios. 'Segundo, porque não foi seguido o iter procedimental adequado, que exige, também em razão da ausência de qualquer norma a indicar a necessidade de licenciamento das atividades desenvolvidas pelo embargante, a prévia advertência para a regularização da situação (o que já estava sendo feito pelo administrado, diga-se de passagem), ficando condicionada a aplicação da multa ao descumprimento das medidas indicadas pela fiscalização. A aplicação direta da multa simples, a par de ser desarrazoada e agressiva ao senso de justiça, é ilegal, por ofender o disposto no artigo 72, § 3º, II, da Lei nº 9.605, de 1998'. (...) Nada há, portanto, a ser aclarado. As questões devolvidas ao conhecimento da Corte foram resolvidas de maneira fundamentada, ainda que contrariamente aos interesses do IBAMA, sendo incabível a interposição de embargos de declaração para veicular descontentamento com o acórdão. Ressalto, por oportuno, que o Tribunal aplicou o direito aos fatos, indicando os dispositivos legais pertinentes, com o devido exame do seu conteúdo normativo, mostrando-se de todo descabido que a parte apresente uma lista de artigos de lei sobre os quais demande manifestação abstrata do órgão julgador, sem qualquer consideração da sua correlação com o caso em exame"(fls. 1.540/1.541e). Vale destacar, ainda, que não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: STJ, REsp 1.129.367/PR, Rel. Ministra DIVA MALERBI (Desembargadora Federal Convocada/TRF 3ª Região), SEGUNDA TURMA, DJe de 17/06/2016; REsp 1.078.082/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 02/06/2016; AgRg no REsp 1.579.573/RN, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 09/05/2016; REsp 1.583.522/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 22/04/2016. No mais, acerca da controvérsia, manifestou-se o Tribunal de origem:"Acontece que, em consulta à legislação ambiental vigente no Estado do Paraná, em especial à Resolução SEMA 31, de 1998, também não se encontra especificado que a operação de armazém de depósito de granéis sólidos seja atividade sujeita a licenciamento, tratando-se de exigência que acabou sendo particularizada apenas em razão do próprio pedido formulado ao Instituto Ambiental do Paraná. Tanto isso é verdade que é na licença prévia concedida em 13-11-2002 que a autoridade ambiental afirma a necessidade de o empreendimento, 'de acordo com as características apresentadas', obter a Licença de Operação (evento 1 - out1, pág. 62). Assim, equivoca-se o juiz da causa ao afirmar que 'com a entrada em vigor da Lei 6.938/81, e posteriormente da Resolução CONAMA 237 que a regulamentou, a empresa embargante deveria ter dado entrada ao requerimento de Licenciamento Ambiental'. Não se pode razoavelmente exigir que, da leitura desses diplomas, a embargante concluísse pela obrigatoriedade de se sujeitar a licenciamento ambiental, já que a generalidade das disposições do primeiro abrange potencialmente qualquer atividade e a literalidade do segundo não engloba, nem por analogia, as operações por ela desenvolvidas"(fls. 1.502/1.503e). Com efeito, constata-se que o exame da irresignação do recorrente exigiria a apreciação de Resolução, cuja análise é inviável, em sede de Recurso Especial, porquanto não se insere no conceito de lei federal, a que se refere o art. 105, III, a, da Constituição Federal. Constou, ainda, no acórdão recorrido:"Entendo, portanto, que a punição do embargante mostra-se equivocada sob dois prismas. Primeiro, porque a obrigação de obter licença ambiental surgiu quando a pessoa jurídica já se encontrava em operação, não havendo nada nos autos a indicar a inércia do administrado em regularizar a sua situação. Tanto isso é verdade que, ao tempo do início da ação fiscal levada a efeito pelo IBAMA, já se ultimava o processo de licenciamento, finalizado poucos meses após a lavratura do auto de infração. Não é demais salientar que a lei, apesar de estabelecer a necessidade de prévio licenciamento, não traz solução para o caso de empresas que já estavam em funcionamento, sendo manifestamente irrazoável exigir-se que a pessoa jurídica paralise as suas atividades, obtenha o licenciamento, e depois retome o curso dos negócios. Segundo, porque não foi seguido o iter procedimental adequado, que exige, também em razão da ausência de qualquer norma a indicar a necessidade de licenciamento das atividades desenvolvidas pelo embargante, a prévia advertência para a regularização da situação (o que já estava sendo feito pelo administrado, diga-se de passagem), ficando condicionada a aplicação da multa ao descumprimento das medidas indicadas pela fiscalização"(fls. 1.503/1.504e). Além disso, a reversão do entendimento do Tribunal a quo, quanto à irrazoabilidade da multa aplicada, demandaria a incursão no conteúdo fático-probatório dos autos, o que é vedado, em sede de Recurso Especial, em razão do óbice da Súmula 7/STJ. Sinale-se, por fim, o não cabimento do Recurso Especial com base no dissídio jurisprudencial, pois as mesmas razões que inviabilizaram o conhecimento do apelo, pela alínea a, servem de justificativa quanto à alínea c do permissivo constitucional. Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4º, I e II, do RISTJ, conheço parcialmente do Recurso Especial, e, nessa parte, nego-lhe provimento. Em atenção ao disposto no art. 85, § 11, do CPC/2015 e no Enunciado Administrativo 7/STJ ("Somente nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18 de março de 2016 será possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais, na forma do art. 85, § 11, do NCPC"), majoro os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o valor já arbitrado, levando-se em consideração o trabalho adicional imposto ao advogado da parte recorrida, em virtude da interposição deste recurso, respeitados os limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art. 85 do CPC/2015. I. Brasília (DF), 10 de fevereiro de 2020. MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES Relatora
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