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25 de Novembro de 2020
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 1673121 PE 2017/0100254-4

Superior Tribunal de Justiça
há 7 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 1673121 PE 2017/0100254-4
Publicação
DJ 04/05/2020
Relator
Ministra REGINA HELENA COSTA
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1673121_62729.pdf
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Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1673121 - PE (2017/0100254-4) RELATORA : MINISTRA REGINA HELENA COSTA RECORRENTE : CAIXA ECONÔMICA FEDERAL ADVOGADOS : CLÁUDIO VINÍCIUS SANTA ROSA CASTIM E OUTRO (S) - RN001695 MARCELO SANTIAGO BEZERRA DE LIMA - PE021445 MYERSON LEANDRO DA COSTA - RN003775 CARLOS ROBERTO DE ARAÚJO - RN003943 RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL INTERES. : MUNICÍPIO DE JOÃO CÂMARA DECISÃO Vistos. Trata-se de Recurso Especial interposto pela CAIXA ECONÔMICA FEDERAL contra acórdão prolatado, por unanimidade, pela 1ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região no julgamento de apelação, assim ementado (fls. 235/236e): PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MPF. LEGITIMIDADE ATIVA.MUNICÍPIO E CEF. CELEBRAÇÃO DE CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO BANCÁRIO MEDIANTE DISPENSA DE LICITAÇÃO. TUTELA ANTECIPADA. DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO. FIXAÇÃO PRÉVIA DE MULTA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Cuida-se de apelação do Ministério Público Federal contra sentença do Juiz Federal da 15ª Vara da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte, Dr. Hallison Rêgo Bezerra, que julgou procedente ação civil pública, para, concedendo a tutela antecipada requerida, determinar que o Município de João Câmara - RN se abstenha de renovar contrato com a Caixa Econômica Federal ou firmar nova avença com qualquer outra instituição financeira para o oferecimento de serviços eminentemente bancários, como os do contrato questionado nestes autos, sem o devido procedimento licitatório. Caso já tenha sido renovado o contrato ou firmado novo acordo com outro banco, declarou a nulidade de tal avença desde já, ressaltando que, para que não haja maiores prejuízos às partes e, principalmente, aos servidores, concedeu o prazo de120 (cento e vinte) dias, a contar da publicação desta sentença, em que o serviço deve continuar a ser prestado. Condenou os réus ao pagamento das despesas processuais, na forma da lei, assim como dos honorários sucumbenciais, que fixo em R$ 3.000,00 (três mil reais) para cada. 2. Requer o MPF que, em caso de desatendimento ou qualquer outro obstáculo aos comandos sentenciais, incorrerá a pessoa física que lhe deu causa - inclusive o gestor municipal e o eventual preposto da Caixa Econômica Federal -, nas seguintes multas: - R$ 1.000,00 (mil reais) por cada dia que ultrapassar o prazo de 120 (cento e vinte) dias fixado na sentença para que o serviço deixe de ser prestado com base no contrato já declarado nulo ou R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) em caso de renovação do mesmo contrato entre as mesmas partes ou firmado com outra instituição bancária também com dispensa de licitação. 3. Recorre também a CEF, alegando, em suma, a ilegitimidade ativa da autora, para defender interesses legalidade do contrato celebrado com o Município de João Câmara - RN mediante a individuais plúrimos e a dispensa de licitação. 4. O MPF tem legitimidade ativa para defender o interesse da municipalidade, evitando prejuízo ao erário municipal com a contratação irregular da CEF para a prestação dos serviços bancários, incluindo a folha de pagamento dos servidores municipais, que não foi antecedida do devido procedimento licitatório. 5. O contrato direto da CEF realizado pela municipalidade, mediante dispensa de licitação com base no art. 24, VIII, da Lei nº 8.666/93, sem motivação idônea, contraria, sobremaneira, os ditames erigidos na Constituição Federal, em especial, o princípio da livre concorrência, da livre iniciativa e da igualdade (art. 170, IV). 6. A CEF, embora ente da administração indireta da União na forma de empresa pública federal, tem natureza jurídica de direito privado e está sujeita à licitação, posto que exerce atividade econômica de instituição financeira como qualquer outro banco particular. 7. Não obstante seja possível a fixação de multa diária cominatória nos casos de descumprimento de obrigação, fica afastada a fixação prévia de astreintes, porque tal sanção pecuniária somente pode ser aplicada na hipótese de efetivo descumprimento do comando judicial, o que não é o caso vislumbrado nos presentes autos. 8. Apelações não providas. Com amparo no art. 105, III, a, da Constituição da República, aponta-se ofensa aos dispositivos a seguir relacionados, alegando-se, em síntese, que: Art. 17 do Código de Processo Civil, art. da Lei n. 7.347/1985, e art. , XVII, b, da Lei Complementar n. 75/1993 ? ausência de legitimidade ativa ad causam do Ministério Público; eArt. 24, VIII, da Lei n. 8.666/1993 ? é possível a dispensa de licitação no caso, porquanto envolve a aquisição de serviços prestados por ente da Administração Pública, criada para tal fim específico, antes da vigência desse diploma legal.Com contrarrazões (fls. 315/316e), o recurso foi admitido (fl. 320e). O Ministério Público Federal manifestou-se às fls. 356/360e, opinando pelo desprovimento do recurso. Feito breve relato, decido. Por primeiro, consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. Nos termos do art. 932, III e IV, do estatuto processual, combinado com os arts. 34, XVIII, a e b, e 255, I e II, do Regimento Interno desta Corte, o Relator está autorizado, por meio de decisão monocrática, respectivamente, a não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida, bem como a negar provimento a recurso ou a pedido contrário à tese fixada em julgamento de recurso repetitivo ou de repercussão geral (arts. 1.036 a 1.041), a entendimento firmado em incidente de assunção de competência (art. 947), à súmula do Supremo Tribunal Federal ou desta Corte ou, ainda, à jurisprudência dominante acerca do tema, consoante Enunciado da Súmula n. 568/STJ: O Relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema. Quanto à alegada possibilidade de dispensa de licitação, com amparo no art. 24, VIII, da Lei n. 8.666/1993, o tribunal de origem assim consignou (fls. 232/233e): O contrato direto da CEF realizado pela municipalidade, mediante dispensa de licitação com base no art. 24, VIII, da Lei nº 8.666/93, sem motivação idônea, contraria, sobremaneira, os ditames erigidos na Constituição Federal, em especial, o princípio da livre concorrência, da livre iniciativa e da igualdade (art. 170, IV). Com efeito, a CEF, embora ente da administração indireta da União na forma de empresa pública federal, tem natureza jurídica de direito privado e está sujeita à licitação, posto que exerce atividade econômica de instituição financeira como qualquer outro banco particular. Consoante depreende-se do julgado, o acórdão impugnado possui como fundamento, no ponto, matéria eminentemente constitucional, porquanto o deslinde da controvérsia deu-se à luz do art. 170 da Constituição da República. O recurso especial possui fundamentação vinculada, destinando-se a garantir a autoridade da lei federal e a sua aplicação uniforme, não constituindo, portanto, instrumento processual destinado a examinar a questão constitucional, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, conforme dispõe o art. 102, III, da Carta Magna. Nesse sentido: TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IPTU. ISENÇÃO. ÁREA DESAPROPRIADA. MATÉRIA DECIDIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM SOB O ENFOQUE EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE. 1. Na hipótese, o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com base em fundamentos eminentemente constitucionais, escapando sua revisão, assim, à competência desta Corte em sede de recurso especial. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no AREsp 537.171/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/09/2014, DJe 16/09/2014 ? destaques meus). REAJUSTE CONCEDIDO. VANTAGEM PECUNIÁRIA INDIVIDUAL. NATUREZA DIVERSA. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DA SUPREMA CORTE. 1. A Corte local concluiu pela diversidade da natureza jurídica da VPNI, instituída pela Lei 10.698/2003 em relação à Revisão Geral Anual, prevista no art. 37, X, da CF/1988. 2. Verifica-se que o acórdão recorrido contém fundamento exclusivamente constitucional, sendo defeso ao STJ o exame da pretensão deduzida no recurso especial, sob pena de usurpação da competência do STF. 3. Agravo Regimental não provido. (AgRg no AREsp 467.850/RO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/04/2014, DJe 22/04/2014 ? destaques meus). De outra parte, verifico que o acórdão recorrido adotou entendimento consolidado nesta Corte segundo o qual é possível o manejo de ação civil pública para defesa de direitos indisponíveis, conforme precedentes assim ementados: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. ART. 37, § 5º, DA CF. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. DEMONSTRAÇÃO E COMPROVAÇÃO DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE COMO CAUSA DE PEDIR RESSARCIMENTO. CIRCUNSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA QUE LEGITIMA A ATUAÇÃO DO PARQUET. NOMEN JURIS DA AÇÃO. IRRELEVÂNCIA. RITO DEFINIDO PELO OBJETO DA PRETENSÃO. ADOÇÃO DE PROCEDIMENTO ESPECÍFICO OU MAIS AMPLO AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE DEFESA. ADEQUAÇÃO. 1. O art. 37, § 5º, da Constituição da República prescreve que "A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento" . 2. "O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis" (art. 127, caput, da CF) e, dentre outras funções, "promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos" (art. 129, III, da CF). Em contrapartida, lhe é "...vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas" (art. 129, IX, da CF). 3. O Ministério Público é parte legítima para pleitear o ressarcimento de dano ao erário sempre que o ato ilícito subjacente à lesão seja a prática de ato ímprobo, dentre outras causas extraordinárias. 4. A causa de pedir é o ponto nodal para a aferição da legitimidade do Ministério Público para postular o ressarcimento ao erário. Se tal for a falta de pagamento de tributos, o ressarcimento por danos decorrentes de atos ilícitos comuns ou qualquer outro motivo que se enquadre nas atribuições ordinariamente afetas aos órgãos de representação judicial dos entes públicos das três esferas de poder, o Ministério Público não possui legitimidade para promover as respectivas ações. Lado outro, tratando-se da prática de ato de improbidade, ilícito qualificado, ainda que prescritas as respectivas punições, ou outra causa extraordinária, remanesce o interesse e a legitimidade do Parquet para pedir ressarcimento, seja a ação nominada como civil pública, de improbidade ou mesmo indenização. 5. A prática de ato ímprobo (arts. 9º ao 11 da Lei 8.429/92) constitui circunstância extraordinária que, por transcender as atribuições ordinárias dos órgãos fazendários, legitima o Ministério Público a pedir o ressarcimento dos danos dele decorrentes, sendo irrelevante o nomen juris atribuído à ação, cujo rito deverá ser específico ou, se genérico, mais amplo ao exercício da defesa. Referido critério privilegia a harmonia do sistema constitucional de repartição de competências e confere plena eficácia aos comandos dos incisos III e IX do art. 129 da Constituição da República. 6. Recurso especial provido para reformar o acórdão recorrido e, em consequência, determinar que a ação civil pública seja regularmente processada e julgada. (REsp 1.289.609/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/11/2014, DJe 02/02/2015). DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E LEI DA TRANSPARÊNCIA. VIOLAÇÃO AO ART. , § 2º, DA LEI COMPLEMENTAR 75/1993; ART. 21 DA LEI 12.527/2011 E LEI COMPLEMENTAR 131/2009. POSSIBILIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. 1. Trata-se na origem de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal contra o Município de Campo Grande/MS em razão de reiterados descumprimentos às disposições da Lei 12.527/2001 (Lei de Acesso à Informação) e da Lei Complementar 131/2009 (Lei da Transparência). 2. O Tribunal de origem confirmou a sentença que extinguiu o feito sem resolução de mérito por concluir pela ilegitimidade do Parquet Federal, tendo em vista que a pretensão final postulada pelo MPF se refere unicamente a adequação do Município aos termos das leis mencionadas, logo inexistiria interesse federal a ser defendido. 3. O art. 127 da Constituição Federal define o Ministério Público como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbiu-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, cabendo-lhe promover Ação Civil Pública (art. 129, III). 4. Cabe ao Parquet resguardar os princípios constitucionais da Administração Pública, previstos no art. 37 da Constituição Federal, entre os quais temos os princípios da publicidade, da legalidade, da eficiência e ainda o da probidade administrativa. 5. No caso dos autos, o Município recorrido recebe verbas oriundas da União, devendo o recebimento e a aplicação constar no portal da transparência do Município. Frise-se que a inadimplência do Município com sua obrigação para com a transparência pode gerar inclusive a suspensão de repasses federais. 6. Diante das supostas irregularidades narradas envolvendo a publicidade do uso de recursos financeiros federais, a atuação do Ministério Público Federal configura-se legitima, tendo em vista sua tarefa de "zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia", nas quais se incluem a promoção do inquérito civil público e da ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social (CRF/88, art. 129, II e III). 7. Ressalta-se, ainda, que, nos termos do art. 1º, VIII, da Lei 7.347/1985, o Ministério Público Federal possui legitimidade ativa para ajuizar Ação Civil Pública que vise a resguardar o interesse da União no tocante à correta aplicação de recursos federais transferidos aos Estados e Municípios. 8. Recurso Especial provido. (REsp 1.784.354/MS, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/08/2019, DJe 18/10/2019). Ademais, oportuno sublinhar que a definição de um direito tutelado como individual homogêneo decorre da mesma origem de fato ou de direito. Sobre a questão, decisão da Suprema Corte julgada sob o regime da repercussão geral: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL COLETIVA. DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS (DIFUSOS E COLETIVOS) E DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. DISTINÇÕES. LEGITIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ARTS. 127 E 129, III, DA CF. LESÃO A DIREITOS INDIVIDUAIS DE DIMENSÃO AMPLIADA. COMPROMETIMENTO DE INTERESSES SOCIAIS QUALIFICADOS. SEGURO DPVAT. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE ATIVA. 1. Os direitos difusos e coletivos são transindividuais, indivisíveis e sem titular determinado, sendo, por isso mesmo, tutelados em juízo invariavelmente em regime de substituição processual, por iniciativa dos órgãos e entidades indicados pelo sistema normativo, entre os quais o Ministério Público, que tem, nessa legitimação ativa, uma de suas relevantes funções institucionais (CF art. 129, III). 2. Já os direitos individuais homogêneos pertencem à categoria dos direitos subjetivos, são divisíveis, tem titular determinado ou determinável e em geral são de natureza disponível. Sua tutela jurisdicional pode se dar (a) por iniciativa do próprio titular, em regime processual comum, ou (b) pelo procedimento especial da ação civil coletiva, em regime de substituição processual, por iniciativa de qualquer dos órgãos ou entidades para tanto legitimados pelo sistema normativo. 3. Segundo o procedimento estabelecido nos artigos 91 a 100 da Lei 8.078/90, aplicável subsidiariamente aos direitos individuais homogêneos de um modo geral, a tutela coletiva desses direitos se dá em duas distintas fases: uma, a da ação coletiva propriamente dita, destinada a obter sentença genérica a respeito dos elementos que compõem o núcleo de homogeneidade dos direitos tutelados (an debeatur, quid debeatur e quis debeat); e outra, caso procedente o pedido na primeira fase, a da ação de cumprimento da sentença genérica, destinada (a) a complementar a atividade cognitiva mediante juízo específico sobre as situações individuais de cada um dos lesados (= a margem de heterogeneidade dos direitos homogêneos, que compreende o cui debeatur e o quantum debeatur), bem como (b) a efetivar os correspondentes atos executórios. 4. O art. 127 da Constituição Federal atribui ao Ministério Público, entre outras, a incumbência de defender "interesses sociais". Não se pode estabelecer sinonímia entre interesses sociais e interesses de entidades públicas, já que em relação a estes há vedação expressa de patrocínio pelos agentes ministeriais (CF, art. 129, IX). Também não se pode estabelecer sinonímia entre interesse social e interesse coletivo de particulares, ainda que decorrentes de lesão coletiva de direitos homogêneos. Direitos individuais disponíveis, ainda que homogêneos, estão, em princípio, excluídos do âmbito da tutela pelo Ministério Público (CF, art. 127). 5. No entanto, há certos interesses individuais que, quando visualizados em seu conjunto, em forma coletiva e impessoal, têm a força de transcender a esfera de interesses puramente particulares, passando a representar, mais que a soma de interesses dos respectivos titulares, verdadeiros interesses da comunidade. Nessa perspectiva, a lesão desses interesses individuais acaba não apenas atingindo a esfera jurídica dos titulares do direito individualmente considerados, mas também comprometendo bens, institutos ou valores jurídicos superiores, cuja preservação é cara a uma comunidade maior de pessoas. Em casos tais, a tutela jurisdicional desses direitos se reveste de interesse social qualificado, o que legitima a propositura da ação pelo Ministério Público com base no art. 127 da Constituição Federal. Mesmo nessa hipótese, todavia, a legitimação ativa do Ministério Público se limita à ação civil coletiva destinada a obter sentença genérica sobre o núcleo de homogeneidade dos direitos individuais homogêneos. 6. Cumpre ao Ministério Público, no exercício de suas funções institucionais, identificar situações em que a ofensa a direitos individuais homogêneos compromete também interesses sociais qualificados, sem prejuízo do posterior controle jurisdicional a respeito. Cabe ao Judiciário, com efeito, a palavra final sobre a adequada legitimação para a causa, sendo que, por se tratar de matéria de ordem pública, dela pode o juiz conhecer até mesmo de ofício (CPC, art. 267, VI e § 3.º, e art. 301, VIII e § 4.º). 7. Considerada a natureza e a finalidade do seguro obrigatório DPVAT ? Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Via Terrestre (Lei 6.194/74, alterada pela Lei 8.441/92, Lei 11.482/07 e Lei 11.945/09)-, há interesse social qualificado na tutela coletiva dos direitos individuais homogêneos dos seus titulares, alegadamente lesados de forma semelhante pela Seguradora no pagamento das correspondentes indenizações. A hipótese guarda semelhança com outros direitos individuais homogêneos em relação aos quais - e não obstante sua natureza de direitos divisíveis, disponíveis e com titular determinado ou determinável -, o Supremo Tribunal Federal considerou que sua tutela se revestia de interesse social qualificado, autorizando, por isso mesmo, a iniciativa do Ministério Público de, com base no art. 127 da Constituição, defendê-los em juízo mediante ação coletiva (RE 163.231/SP, AI 637.853 AgR/SP, AI 606.235 AgR/DF, RE 475.010 AgR/RS, RE 328.910 AgR/SP e RE 514.023 AgR/RJ). 8. Recurso extraordinário a que se dá provimento. (RE 631.111, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 07/08/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL ? MÉRITO DJe-213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014 ? destaques meus). Posto isso, com fundamento nos arts. 932, III e IV, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, a e b, e 255, I e II, do RISTJ, CONHEÇO EM PARTE do Recurso Especial, e, nessa extensão, NEGO-LHE PROVIMENTO. Publique-se e intimem-se. Brasília, 29 de abril de 2020. REGINA HELENA COSTA Relatora
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