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17 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 12 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 892818 RS 2006/0219182-6
Órgão Julgador
T2 - SEGUNDA TURMA
Publicação
DJe 10/02/2010
Julgamento
11 de Novembro de 2008
Relator
Ministro HERMAN BENJAMIN
Documentos anexos
Inteiro TeorRESP_892818_RS_1270893272127.pdf
Certidão de JulgamentoRESP_892818_RS_1270893272129.pdf
Relatório e VotoRESP_892818_RS_1270893272128.pdf
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Inteiro Teor

RELATOR : MINISTRO HERMAN BENJAMIN
RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
RECORRIDO : JOAO AMARO BORGES DA SILVA
ADVOGADO : MAURÍCIO M DUARTE
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. AÇAO CIVIL PÚBLICA. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MERA IRREGULARIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. DISTINÇAO ENTRE JUÍZO DE IMPROBIDADE DA CONDUTA E JUÍZO DE DOSIMETRIA DA SANÇAO.
1. Hipótese em que o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul ajuizou Ação Civil Pública contra o Chefe de Gabinete do Município de Vacaria/RS, por ter utilizado veículo de propriedade municipal e força de trabalho de três membros da Guarda Municipal para transportar utensílios e bens particulares.
2. Não se deve trivializar a Lei da Improbidade Administrativa, seja porque a severidade das punições nela previstas recomenda cautela e equilíbrio na sua aplicação, seja porque os remédios jurídicos para as desconformidades entre o ideal e o real da Administração brasileira não se resumem às sanções impostas ao administrador, tanto mais quando nosso ordenamento atribui ao juiz, pela ferramenta da Ação Civil Pública, amplos e genéricos poderes de editar provimentos mandamentais de regularização do funcionamento das atividades do Estado.
3. A implementação judicial da Lei da Improbidade Administrativa segue uma espécie de silogismo concretizado em dois momentos, distintos e consecutivos, da sentença ou acórdão que deságua no dispositivo final de condenação: o juízo de improbidade da conduta (= premissa maior) e o juízo de dosimetria da sanção (= premissa menor).
4. Para que o defeito de uma conduta seja considerado mera irregularidade administrativa, exige-se valoração nos planos quantitativo e qualitativo, com atenção especial para os bens jurídicos tutelados pela Constituição, pela Lei da Improbidade Administrativa, pela Lei das Licitações, pela Lei da Responsabilidade Fiscal e por outras normas aplicáveis à espécie. Trata-se de exame que deve ser minucioso, sob pena de transmudar-se a irregularidade administrativa banal ou trivial, noção que legitimamente suaviza a severidade da Lei da Improbidade Administrativa, em senha para a impunidade, business as usual .
5. Nem toda irregularidade administrativa caracteriza improbidade, nem se confunde o administrador inábil com o administrador ímprobo. Contudo, se o juiz, mesmo que implicitamente, declara ou insinua ser ímproba a conduta do agente, ou reconhece violação aos bens e valores protegidos pela Lei da Improbidade Administrativa (= juízo de improbidade da conduta), já não lhe é facultado sob o influxo do princípio da insignificância , mormente se por "insignificância" se entender somente o impacto monetário direto da conduta nos cofres públicos evitar o juízo de dosimetria da sanção, pois seria o mesmo que, por inteiro, excluir (e não apenas dosar) as penas legalmente previstas.
6. Iniqüidade é tanto punir como improbidade, quando desnecessário (por atipicidade, p. ex.) ou além do necessário (= iniqüidade individual), como absolver comportamento social e legalmente reprovado (= iniqüidade coletiva), incompatível com o março constitucional e a legislação que consagram e garantem os princípios estruturantes da boa administração.
7. O juiz, na medida da reprimenda (= juízo de dosimetria da sanção), deve levar em conta a gravidade, ou não, da conduta do agente, sob o manto dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade , que têm necessária e ampla incidência no campo da Lei da Improbidade Administrativa.
8. Como o seu próprio nomen iuris indica, a Lei 8.429/92 tem na moralidade administrativa o bem jurídico protegido por excelência, valor abstrato e intangível, nem sempre reduzido ou reduzível à moeda corrente.
9. A conduta ímproba não é apenas aquela que causa dano financeiro ao Erário. Se assim fosse, a Lei da Improbidade Administrativa se resumiria ao art. 10, emparedados e esvaziados de sentido, por essa ótica, os arts. 9 e 11. Logo, sobretudo no campo dos princípios administrativos, não há como aplicar a lei com calculadora na mão, tudo expressando, ou querendo expressar, na forma de reais e centavos.
10. A insatisfação dos eminentes julgadores do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul com o resultado do j uízo de dosimetria da sanção , efetuado pela sentença, levou-os, em momento inoportuno (isto é, após eles mesmos reconhecerem implicitamente a improbidade), a invalidar ou tornar sem efeito o próprio juízo de improbidade da conduta , um equívoco nos planos técnico, lógico e jurídico.
11. A Quinta Turma do STJ, em relação a crime de responsabilidade, já se pronunciou no sentido de que "deve ser afastada a aplicação do princípio da insignificância, não obstante a pequena quantia desviada , diante da própria condição de Prefeito do réu, de quem se exige um comportamento adequado, isto é, dentro do que a sociedade considera correto, do ponto de vista ético e moral." (REsp 769317/AL, Rel. Ministro Gilson Dipp, Quinta Turma, DJ 27/3/2006). Ora, se é assim no campo penal, com maior razão no universo da Lei de Improbidade Administrativa, que tem caráter civil.
12. Recurso Especial provido, somente para restabelecer a multa civil de R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais), afastadas as sanções de suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público, pretendidas originalmente pelo Ministério Público.
ACÓRDAO
"A Turma, por unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do (a) Sr (a). Ministro (a)-Relator (a)." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques, Eliana Calmon, Castro Meira e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator.
Brasília (DF), 11 de novembro de 2008 (Data do Julgamento)
MINISTRO HERMAN BENJAMIN
Relator
RELATOR : MINISTRO HERMAN BENJAMIN
RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
RECORRIDO : JOAO AMARO BORGES DA SILVA
ADVOGADO : MAURÍCIO M DUARTE
RELATÓRIO
O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): Trata-se de Recurso Especial interposto, com fundamento no art. 105, III, a, da Constituição da República, contra acórdão assim ementado:
APELAÇAO CÍVEL. AÇAO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO IRRELEVANTE. APLICAÇAO DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA.
A prosaica importância de oito reais e quarenta e sete centavos que ensejou toda a movimentação do aparato judiciário, desde o inquérito civil até a propositura da ação civil pública, culminando em desproporcional sanção, poderia ensejar, quando muito, multa do mesmo porte, também por isso irrelevante.
O princípio da insignificância cunhado pelos penalistas, têm como atípicas ações ou omissões que de modo ínfimo afetem o bem jurídico tutelado. Na verdade, tanto na esfera penal quanto tratando-se de ato ímprobo, a incidência indiscriminada da norma, sem que tenha o julgador a noção da proporcionalidade e da razoabilidade, importa materializar a opressão e a injustiça.
Por isso, condutas que do ponto de vista formal se amoldam ao tipo não devem ensejar punição, quando de nenhuma relevância material. O princípio da insignificância dá solução a situações de iniqüidade na medida em que "descriminaliza" condutas que embora formalmente típicas, não atingem o bem jurídico protegido ou o atingem de modo irrelevante.
Apelo provido. (Apelação Cível Nº 70012886412, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Genaro José Baroni Borges, Julgado em 08/02/2006)
O Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul aponta violação dos arts. , caput e inciso XII, e 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/1992. Em síntese, afirma que "o princípio da insignificância não é aplicável em processo para apuração e sancionamento de ato de improbidade, porquanto se revela incompatível com o sistema da Lei 8.429/1992, sobretudo com o artigo 11, que cuida dos princípios da administração pública" (fl. 165).
Não foram apresentadas contra-razões (certidão de fl. 175).
O Recurso Especial foi admitido pelo Tribunal de origem.
O Ministério Público Federal apresentou parecer pelo provimento do apelo.
É o relatório .
VOTO
O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): Na origem, trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul contra João Amaro Borges Silva, que, na função interina de Chefe-de-Gabinete do Município de Vacaria/RS, ter-se-ia aproveitado da força de trabalho de três servidores municipais, membros da Guarda Municipal, bem como utilizado veículo de propriedade do Município, para carregar utensílios de uso particular.
Admitindo os fatos que lhe foram imputados, João Amaro pediu exoneração do cargo e ressarciu aos cofres públicos a importância de R$ 8,47 (oito reais e quarenta e sete centavos), referente ao combustível utilizado no percurso de 3 km que se apurou ter o veículo do Município percorrido.
Com fundamento no Inquérito Civil, o Ministério Público imputou ao réu as condutas descritas nos arts. e 11 da Lei de Ação Civil Pública e requereu a suspensão de seus direitos políticos por dez anos, a proibição de contratar com o Poder Público por três anos, além de pagamento de multa civil de cem vezes o valor da remuneração por ele percebida.
O juízo de 1º grau julgou o pedido parcialmente procedente. Reconheceu que os fatos configuravam ato de improbidade administrativa, na forma dos arts. e 11 da Lei 8.429/1992, para cominar multa de R$(um mil e quinhentos reais), afastando a pena de suspensão de direitos políticos e a proibição de contratar com o Poder Público.
O Ministério Público do Estado não apelou da sentença.
O réu, por sua vez, recorreu para pleitear que a multa civil fosse relevada em respeito aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade .
O Tribunal de Justiça, considerando que o dano ao Erário foi apurado em R$ 8,47 (oito reais e quarenta e sete centavos), de pronto ressarcido pelo réu, bem como seu pedido de exoneração da Chefia de Gabinete, concluiu que a conduta, embora típica, não atingia de modo relevante o bem jurídico protegido. Assim, aplicou à hipótese, por analogia ao Direito Penal, o princípio da insignificância para reformar a sentença e julgar improcedente a Ação Civil Pública. Cito trecho pertinente do acórdão recorrido:
"Custo acreditar que a prosaica importância de oito reais e quarenta e sete centavos, risível mesmo, tenha ensejado toda a movimentação do aparato judiciário, desde o inquérito civil até a propositura da ação civil pública, tanto mais quando culmina em desproporcional sanção. Quando muito poderia ensejar multa do mesmo porte, também por isso irrelevante. Certo é que a ação civil pública não pode ser apequenada, diminuída, amesquinhada. Na verdade mais se gastou com o processo do que com o" dano "ao erário.
Vem à pêlo, por isso, o princípio da insignificância cunhado pelos penalistas, que têm como atípicas ações ou omissões que de modo ínfimo afetem o bem jurídico tutelado. (...) Por isso condutas que do ponto de vista formal se amoldam ao tipo não devem ensejar punição, quando de nenhuma relevância material." (fls. 160-161).
Do até aqui exposto se pode concluir que o fato imputado ao réu é incontroverso. Entretanto, a Ação Civil Pública foi extinta, sem aplicação de penalidade, ante o princípio da insignificância .
1. Aplicação do princípio da moralidade administrativa
O princípio da moralidade administrativa , constitucionalmente consagrado, tem origem justamente na teoria do desvio de poder como limite da e à conduta do agente público. É pressuposto de validade para todo e qualquer ato administrativo, como elemento essencial à boa administração, e, remotamente, ao núcleo ético, à honestidade, ao interesse público, à dignidade da pessoa humana (no seu sentido político) e ao bem comum, bases do Estado brasileiro, à luz da Constituição de 1988.
Dessa forma, é inconcebível uma conduta que, apesar de configurar patente e voluntário desvio de finalidade, ofenda "só um pouco" a moralidade. O princípio da moralidade deve ser objetivamente considerado (na linha do que modernamente se apregoa para o princípio da boa-fé objetiva ), dele admitindo-se apenas uma de duas soluções: ou o ato não agride o princípio (tanto por ser a conduta fiel ao princípio da legalidade ou por se caracterizar como mera irregularidade administrativa) ou é imoral tertium non datur . Isso quer dizer que o princípio da moralidade administrativa , por sua centralidade no ordenamento jurídico brasileiro, não admite relativização, pois descabe falar em semiprobidade, meia probidade ou quase probidade. A conduta é proba ou não é. Ponto final.
2. Juízo de improbidade administrativa e juízo de dosimetria da sanção
A implementação judicial da Lei da Improbidade Administrativa segue uma espécie de silogismo concretizado em dois momentos, distintos e consecutivos, da sentença ou acórdão que deságua no dispositivo final de condenação: o juízo de improbidade da conduta (= premissa maior) e o juízo de dosimetria da sanção (= premissa menor).
Se o juiz, mesmo que implicitamente, declara ímproba a conduta do agente, não lhe é facultado sob o influxo do princípio da insignificância evitar o juízo de dosimetria da sanção, se para tanto o que pretende é, por inteiro, excluir (e não apenas dosar) as sanções legalmente previstas.
3. Improbidade administrativa versus mera irregularidade administrativa
Se óbvio que improbidade administrativa não pode ser chamada nem ter as conseqüências jurídicas do que não é improbidade administrativa, também é certo que nem toda irregularidade administrativa implica improbidade administrativa . Não se deve trivializar a Lei da Improbidade Administrativa, seja porque a severidade das punições nela previstas recomenda cautela e equilíbrio na sua aplicação, seja porque os remédios jurídicos para as desconformidades entre o ideal e o real da Administração brasileira não se resumem às sanções impostas ao administrador, tanto mais quando nosso ordenamento atribui ao juiz, pela ferramenta da Ação Civil Pública, amplos e genéricos poderes de editar provimentos mandamentais de regularização do funcionamento das atividades do Estado.
É sempre bom repetir, na linha da jurisprudência do STJ, que os atos de improbidade não se confundem com singelas e inofensivas irregularidades administrativas. Muito embora sejam condutas assemelhadas, o ato antijurídico só adquire a natureza de improbidade se, com culpa ou dolo, ferir os princípios constitucionais da Administração Pública e a ordem jurídica de regência da atuação do agente público.
Para que uma conduta seja considerada mera irregularidade administrativa, como melhor analisaremos adiante, deve ser valorada quantitativa e qualitativamente , de modo a levar em conta o bem jurídico protegido e as finalidades maiores estatuídos na Constituição, na Lei da Improbidade Administrativa, na Lei das Licitações, na Lei da Responsabilidade Fiscal e em outras normas de regência da conduta do administrador.
Reitere-se: nem toda irregularidade administrativa caracteriza improbidade, nem se tem o administrador inábil pelo administrador ímprobo. Contudo, uma vez que o juiz reconheça violação aos bens e valores protegidos pela Lei da Improbidade Administrativa (= juízo de improbidade da conduta), não pode recusar, pura e simplesmente, a aplicação das sanções previstas pelo legislador, a pretexto de incidência do princípio da insignificância (sobretudo se por "insignificância" se entender somente o impacto monetário direto da conduta nos cofres públicos).
É-lhe lícito, no entanto, no momento e na medida da reprimenda (= juízo de dosimetria da sanção), levar em conta a gravidade, ou não, da conduta do agente, sob o manto dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade , que têm necessária e ampla incidência no campo da Lei da Improbidade Administrativa.
Nunca é demais alertar que iniqüidade é tanto punir como improbidade, quando desnecessário (por atipicidade, p. ex.) ou além do necessário (= iniqüidade individual), como absolver comportamento social e legalmente reprovado (= iniqüidade coletiva), incompatível com o março constitucional e a legislação que consagram e garantem os princípios estruturantes da boa administração.
Por fim, como bem indicado pela Ministra Eliana Calmon, em decisão abaixo transcrita, o alerta de que já não há espaço, na Administração Pública brasileira, para o administrador desorganizado ou despreparado , mormente se por desorganização e despreparo se queira justificar graves e frontais violações à Lei da Improbidade Administrativa, à Lei de Licitações, à Lei da Responsabilidade Fiscal, entre outras que dirigem e ordenam a conduta do Estado.
Confiram-se os seguintes precedentes:
ADMINISTRATIVO AÇAO CIVIL PÚBLICA ATO DE IMPROBIDADE EX-PREFEITO CONTRATAÇAO DE SERVIDORES MUNICIPAIS SOB O REGIME EXCEPCIONAL TEMPORÁRIO INEXISTÊNCIA DE ATOS TENDENTES À REALIZAÇAO DE CONCURSO PÚBLICO DURANTE TODO O MANDATO OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA MORALIDADE.
1. Por óbice da Súmula 282/STF, não pode ser conhecido recurso especial sobre ponto que não foi objeto de prequestionamento pelo Tribunal a quo.
......................................................................
4. Diante das Leis de Improbidade e de Responsabilidade Fiscal, inexiste espaço para o administrador "desorganizado"e "despreparado", não se podendo conceber que um Prefeito assuma a administração de um Município sem a observância das mais comezinhas regras de direito público. Ainda que se cogite não tenha o réu agido com má-fé, os fatos abstraídos configuram-se atos de improbidade e não meras irregularidades, por inobservância do princípio da legalidade .
5. Recurso especial conhecido em parte e, no mérito, improvido.
(REsp 708.170/MG, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/12/2005, DJ 19/12/2005 p. 355, grifei).
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇAO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. LESAO A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. APLICAÇAO DAS PENALIDADES. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. VIOLAÇAO DO ART. 535, I e II, DO CPC. NAO CONFIGURADA.
1. O caráter sancionador da Lei 8.429/92 é aplicável aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa.
2. A exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve se realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares , suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador pretendeu.
3. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador.
....................................................................
11. Recursos especiais interpostos por Luchini Tratores e Equipamentos Ltda (fls. 300/309), Valtra do Brasil S/A (fls.
320/348) e Paulo Roberto Moraes e outros (fls. 396/386) providos para afastar as sanções impostas aos recorrentes.
(REsp 831.178/MG, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 25/03/2008, DJe 14/05/2008, grifei)
4. Sobre o dano na improbidade administrativa
Como seu próprio nomen iuris indica, a Lei 8.429/92 encontra na moralidade administrativa o bem jurídico protegido por excelência, valor abstrato e intangível, nem sempre reduzido ou reduzível à moeda corrente.
A conduta ímproba não é apenas aquela que causa dano ao Erário. Se assim fosse, a Lei da Improbidade Administrativa se resumiria ao art. 10 ("Seção II - Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário", para utilizar as palavras da própria Lei, com meu grifo), emparedados e esvaziados de sentido, por essa ótica, os arts. 9º e 11. Logo, sobretudo no campo dos princípios administrativos, o dano aos cofres públicos é somente uma das modalidades de dano à moralidade administrativa; lá temos a espécie, aqui, o gênero.
O dano, no terreno do Direito da Improbidade Administrativa, não é avaliado exclusivamente sob a ótica patrimonial , mas, com muito maior apelo, sob a égide social e moral . Para que um desvio administrativo seja considerado insignificante (= mera irregularidade administrativa), deve ser valorado quantitativa e qualitativamente . Trata-se de exame que deve ser amplo e minucioso, sob pena de transmudar-se a irregularidade administrativa banal ou trivial, noção que legitimamente suaviza a severidade da Lei da Improbidade Administrativa, em senha para a impunidade, business as usual .
É nesse sentido que o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, em seu Recurso Especial, defende que "não raras vezes os atos, ditos imorais, mas que não geram repercussão econômica, são mais graves do que aqueles que lesionam financeiramente a administração pública , porquanto a moralidade e a honestidade são conceitos axiológicos que repercutem perante a sociedade, que exige da administração pública a probidade de seus agentes" (fl. 171, grifei).
Como já referimos, considerado em si mesmo e no contexto da teia do ordenamento brasileiro, o bem jurídico protegido pela Lei 8.429/92 a moralidade dos atos da Administração Pública não pode ser relativizado, pois ocupa o patamar de sobrebem ou hiperbem , representando para a integridade e viabilidade do Estado o que a vida e a liberdade simbolizam para a existência das pessoas naturais. Numa palavra, mostra-se tecnicamente ilógico ou juridicamente bizarro que se pretenda seja uma conduta imoral , em grau capaz de disparar a Lei da Improbidade Administrativa, e, ao mesmo tempo, irrelevante perante o Direito. O fato imoral, sobretudo o de índole administrativa, essencial e inevitavelmente de impacto coletivo, é reprovável e, como tal, deve ser enfrentado pelo aplicador do sistema.
5. O princípio da insignificância e a improbidade administrativa
A questão posta na presente demanda não trata exatamente da possibilidade, em tese, de utilização, no Direito da Improbidade Administrativa, do princípio da insignificância . A discussão é mais restrita, isto é, se ao juiz, uma vez tendo chegado à conclusão de que determinado comportamento caracteriza improbidade (isto é, após a emissão do juízo de improbidade administrativa), é facultado afastar toda e qualquer sanção com base no princípio da insignificância (vale dizer, já no estágio do juízo de dosimetria da sanção). Quer me parecer que a resposta é negativa, pois, no juízo de dosimetria, não mais se discute se a conduta é proba ou ímproba, avaliam-se tão-só as circunstâncias dos fatos para a escolha e dosagem das sanções, sob o influxo dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade .
Se o bem jurídico protegido pela Lei de Improbidade é, por excelência, a moralidade administrativa, desarrazoado falar em aplicação do princípio da insignificância às condutas consideradas imorais pelo próprio magistrado. Não existe improbidade administrativa significante e improbidade administrativa insignificante. O que há é irregularidade insignificante (e, por isso, não constitui improbidade) e irregularidade significante (e, por isso, improbidade administrativa). No campo dos valores principiológicos que regem a Administração Pública, não há como fiscalizar a sua obediência com calculadora na mão, expressando-os na forma de reais e centavos. Logo, o princípio da insignificância não se presta para, após o juízo positivo de improbidade, exonerar, por inteiro e de forma absoluta, o infrator da aplicação das sanções até da multa civil previstas na Lei.
Nesse âmbito, outros aspectos precisam ser levados em conta. A insignificância, como regra, exclui a tipicidade da conduta. Ora, no Direito da Improbidade Administrativa a marca é a tipicidade aberta , a começar pelo próprio sentido de moralidade administrativa. A Lei de Improbidade não lista, nem descreve, em numerus clausus , as condutas e tipos puníveis, ao contrário do que o fazem o Código Penal e as normas que prevêem ilícitos administrativos e disciplinares. Nem poderia fazê-lo, pois o legislador não teria como antecipar exaustivamente todas as ações contrárias à boa Administração.
Sobre a incidência do princípio da insignificância no âmbito da Administração Pública, transcrevo julgado da Quinta Turma do STJ, que o afastou no caso de crime de responsabilidade praticado por Prefeito Municipal. Se é assim no terreno penal, a ultima ratio do Direito, com maior razão se deve seguir a mesma linha de cautela nos domínios da norma não penal:
CRIMINAL. RESP. CRIME DE RESPONSABILIDADE. DESVIO DE VERBAS PÚBLICAS. PREFEITO MUNICIPAL. ATIPICIDADE DA CONDUTA. INOCORRÊNCIA. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO REO. INAPLICABILIDADE. DOLO. EXISTÊNCIA. VERIFICAÇAO. INVIABILIDADE. ANÁLISE DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 07/STJ. DOSIMETRIA. CIRCUNSTÂNCIAS JUDICIAIS NEGATIVAMENTE VALORADAS. EXASPERAÇAO MOTIVADA. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. INAPLICABILIDADE. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E DESPROVIDO.
I. Não se conhece do recurso especial relativamente à argumentação no sentido da atipicidade da conduta do recorrente, se a análise das alegações no sentido de que as despesas efetuadas teriam se dado em pagamento a um serviço prestado à comunidade dependem do revolvimento de todo o acervo fático-probatório dos autos, especialmente se a conduta do recorrente se subsume ao tipo penal.
II. Aplicação da Súmula 07/STJ relativamente ao pleito de aplicação do princípio do in dubio pro reo, na medida em que o Juízo monocrático, após análise detida de fatos e provas, entendeu no sentido da condenação do réu.
III. Questionamentos concernentes à ausência ou não de dolo na conduta do agente, evidenciam verdadeiro intuito de reapreciação do material cognitivo dos autos, o que é inviável nesta sede, em respeito ao enunciado na Súmula 07/STJ. IV. Não há ilegalidade na dosimetria se a majoração da pena-base se deu de maneira devidamente fundamentada, com base na valoração negativa das circunstâncias judiciais. V. Havendo suficiente fundamentação quanto às circunstâncias que levaram à exasperação da reprimenda, mantém-se a dosimetria aplicada na condenação, tornando-se descabida a análise mais acurada dos motivos utilizados para tanto, o que ensejaria a reapreciação de matéria fático-probatória, inviável na via especial, diante do óbice da Súmula 07 desta Corte.
VI. Deve ser afastada a aplicação do princípio da insignificância, não obstante a pequena quantia desviada, diante da própria condição de Prefeito do réu, de quem se exige um comportamento adequado, isto é, dentro do que a sociedade considera correto, do ponto de vista ético e moral .
VII. Recurso parcialmente conhecido e desprovido. (REsp 769317/AL, Rel. Ministro GILSON DIPP, QUINTA TURMA, julgado em 07/03/2006, DJ 27/03/2006 p. 324, grifei).
6. Insignificância do dano patrimonial e significância da improbidade administrativa no caso concreto
Na hipótese dos autos, apesar de o fato ser incontroverso e confessado, o Tribunal de origem, após admitir, implicitamente, que a conduta caracterizava improbidade e que "poderia ensejar, quando muito, multa do mesmo porte", extinguiu a Ação Civil Pública com fundamento no princípio da insignificância , tendo em vista que o dano foi arbitrado, unilateralmente pelo infrator, em R$ 8,47 (oito reais e quarenta e sete centavos), valor do combustível consumido no percurso. A insatisfação dos eminentes julgadores com o resultado do j uízo de dosimetria da sanção levou-os, por equívoco, a invalidar o próprio juízo de improbidade da conduta , o que se mostra técnica, lógica e jurídicamente inadmissível.
Finalmente, destaco que, a toda evidência, o dano objeto deste processo não se resume a "apenas" R$ 8,47 (oito reais e quarenta e sete centavos), como afirmado pelo Tribunal. Esse é tão-só o valor do combustível utilizado e foi calculado unilateralmente pelo réu, ao restituir o que entendia de direito. A se dar um preço, in casu , à moralidade administrativa ofendida, haveria de ser considerado que, ao utilizar veículo do Município e força de trabalho de três guardas municipais, dever-se-ia também incluir, na quantificação do dano, no mínimo, o valor do frete que o servidor teria de contratar, se não usasse recursos e equipamentos públicos, bem como a remuneração do dia de trabalho dos três servidores municipais. Nada disso foi levado em conta.
Assim, mostrou-se equilibrada a sentença ao rejeitar os pleitos do Ministério Público, de suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público, limitando-se a condenar o réu somente na pena de multa, no razoável valor de R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais).
7. Conclusão
Diante do exposto, dou provimento ao Recurso Especial do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul para restabelecer a sentença que condenou o réu ao pagamento de multa de R$(um mil e quinhentos reais), afastadas as sanções de suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público, pretendidas originalmente pelo Ministério Público.
É como voto .

ERTIDAO DE JULGAMENTO

SEGUNDA TURMA
Número Registro: 2006/0219182-6 REsp 892818 / RS
Números Origem: 10400005195 70012886412 70015645955
PAUTA: 28/10/2008 JULGADO: 11/11/2008
Relator
Exmo. Sr. Ministro HERMAN BENJAMIN
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA
Subprocuradora-Geral da República
Exma. Sra. Dra. DULCINÉA MOREIRA DE BARROS
Secretária
Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI
AUTUAÇAO
RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
RECORRIDO : JOAO AMARO BORGES DA SILVA
ADVOGADO : MAURÍCIO M DUARTE
ASSUNTO: Ação Civil Pública - Dano ao Patrimônio Público
CERTIDAO
Certifico que a egrégia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
"A Turma, por unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do (a) Sr (a). Ministro (a)-Relator (a)."
Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques, Eliana Calmon, Castro Meira e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator.
Brasília, 11 de novembro de 2008
VALÉRIA ALVIM DUSI
Secretária

Documento: 832004 Inteiro Teor do Acórdão - DJ: 10/02/2010
Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/8589975/recurso-especial-resp-892818-rs-2006-0219182-6/inteiro-teor-13674659

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