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28 de Novembro de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 1565848 RN 2012/0193633-4
Órgão Julgador
T1 - PRIMEIRA TURMA
Publicação
DJe 12/09/2016
Julgamento
16 de Agosto de 2016
Relator
Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Documentos anexos
Inteiro TeorSTJ_RESP_1565848_0bef4.pdf
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Inteiro Teor

Superior Tribunal de Justiça
Revista Eletrônica de Jurisprudência
Brasília (DF), 20 de março de 2001
RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
R.P⁄ACÓRDÃO : MINISTRO SÉRGIO KUKINA
RECORRENTE : GERALDO SABINO DE ARAÚJO
ADVOGADO : JOÃO VICTOR DE HOLLANDA DIÓGENES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
EMENTA
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA INICIAL. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO IN DUBIO PRO SOCIETATE. EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS SUFICIENTES DE ATO ÍMPROBO.
1. Como sinaliza o § 6º do art. 17 da Lei nº 8.429⁄92, o recebimento da exordial da ação de improbidade supõe a presença de indícios suficientes da existência do ato ímprobo, sendo certo que, pela dicção do § 8º do mesmo art. 17, somente será possível sua prematura rejeição caso o juiz resulte convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita.
2. No caso em exame, o Ministério Público autor imputa ao réu, auditor fiscal estadual, a conduta de, ao invés de repassar ao tesouro os próprios valores em espécie que arrecadava junto aos contribuintes, apropriar-se desse dinheiro e fazer o repasse aos cofres públicos por meio de cheques de sua conta corrente pessoal, cujas cártulas, por mais de uma ocasião, foram recusadas pelo banco sacado por falta de fundos.
3. Nesse contexto, diversamente do que pareceu ao juiz em primeiro grau, não se pode, de plano, afirmar a inexistência de má-fé ou dolo na ação do apontado agente público, mostrando-se, antes, conveniente o prosseguimento da demanda, em ordem a viabilizar a ampla produção probatória, tão necessária ao pleno e efetivo convencimento do julgador.
4. Recurso especial do réu a que se nega provimento.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira TURMA do Superior Tribunal de Justiça, prosseguindo no julgamento, após o voto-vista do Sr. Ministro Sérgio Kukina, por maioria, vencidos os Srs. Ministros Relator e Benedito Gonçalves (voto-vista), negar provimento ao recurso especial, nos termos do voto-vista do Sr. Ministro Sérgio Kukina, que lavrará o acórdão. Votaram com o Sr. Ministro Sérgio Kukina (Presidente) (voto-vista) os Srs. Ministros Regina Helena Costa e Gurgel de Faria (RISTJ, art. 162, § 4º, segunda parte).
Brasília (DF), 16 de agosto de 2016 (Data do Julgamento)
MINISTRO SÉRGIO KUKINA
Relator
RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
RECORRENTE : GERALDO SABINO DE ARAÚJO
ADVOGADO : JOÃO VICTOR DE HOLLANDA DIÓGENES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
R ELATÓRIO

1. Trata-se Recurso Especial interposto por GERALDO SABINO DE ARAÚJO com fundamento na alínea a do art. 105, III, da Constituição Federal, no qual se insurge contra Acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, que contou com a seguinte ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIZAÇÃO PELA PRATICA DE IMPROBIDADE, DECISÃO SINGULAR QUE REJEITOU A INICIAL ANTE A INEXISTÊNCIA DE ATO ILÍCITO. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO DO ENTE PÚBLICO SUPOSTAMENTE LESADO EM FASE DE PRELIBAÇÃO. REJEIÇÃO. INEXISTÊNCIA DE IMPOSIÇÃO DE TAL ATO NA LEI PROCESSUAL. MÉRITO. FATOS ARTICULADOS NA INICIAL DEVIDAMENTE COMPROVADOS, CONFIGURAÇÃO DE, CONDUTA ILÍCITA EM TESE. DESNECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA- NECESSIDADE DE RETOMADA DA INSTRUÇÃO PROCESSUAL. ANULAÇÃO DA SENTENÇA, COM RETORNO DOS AUTOS À VARA DE ORIGEM. PRECEDENTES DO TJRN- RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA ANULADA (fls. 263⁄277).

2. Os Embargos de Declaração opostos por GERALDO SABINO foram rejeitados (fls. 318⁄322).

3. Nas razões de seu primeiro Apelo Especial (fls. 326⁄341), alegou a parte recorrente violação dos arts. 165 e 535, II do CPC e 17, §§ 7o. e 8o. da Lei 8.429⁄92, aos argumentos de que os vícios do acórdão recorrido não teriam sido afastados, apesar da oportuna oposição de Embargos de Declaração e de que o acórdão apresentou fundamentação genérica para sustentar a existência de suficientes indícios que motivariam o recebimento da Ação Civil Pública, deixando de apontar as razões que pudessem rechaçar a defesa prévia apresentada.

4. O recurso não foi admitido pelo Tribunal de origem, o que ensejou a interposição de Agravo de Instrumento por GERALDO SABINO (fls. 368⁄380). Referida insurgência recursal foi provida por decisão de minha Relatoria para que os autos retornassem ao Tribunal de origem, a fim de que a questão omissa apontada pelo recorrente fosse analisada no aclaratórios (fls. 401⁄405).

5. Em resposta aos Embargos de Declaração, o Tribunal Potiguar, conquanto tenha complementado a manifestação sobre o caso, por força de decisão desta Corte Superior, novamente rejeitou o recurso (fls. 433⁄437), mantendo inalterado o julgamento do Recurso de Apelação.

6. A parte ré interpôs um segundo Recurso Especial (fls. 441⁄, sustentando violação, pelo acórdão recorrido, dos arts. 165, 535, II do CPC e 17, §§ 7o. e 8o. da Lei 8.429⁄92: (a) o Tribunal a quo não sanou as omissões apontadas, conquanto tenha sido determinado por esta Corte Superior o suprimento do vício; (b) a Corte Potiguar não apontou a correlação entre os fatos mencionados na inicial da Ação Civil Pública e a suposta prática de ato ímprobo, mas, sem rechaçar as razões esposadas na defesa prévia do réu, determinou o processamento do feito a partir da declaração de nulidade da sentença de extinção.

7. A Presidência do Tribunal de origem inadmitiu o Recurso Especial, ao fundamento de que a alteração da premissa fática que embasou o Acórdão combatido demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório pelo STJ, o que não é possível em sede de recurso especial (fls. 470⁄475).

8. O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da douto Subprocuradora-Geral da República MARIA CAETANA CINTRA SANTOS, opinou pelo não provimento do recurso.

9. Registre-se que, em vista do relevo da matéria, determinei a conversão do Agravo em Recurso Especial, para julgamento Colegiado.

10. Era o que havia de relevante para relatar.

RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
RECORRENTE : GERALDO SABINO DE ARAÚJO
ADVOGADO : JOÃO VICTOR DE HOLLANDA DIÓGENES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
V OTO V ENCIDO

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ART. 535 DO CPC. ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE OMISSÃO NÃO VERIFICADO IN CONCRETO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPUTAÇÃO PELOS ARTS. 9o. e 11 DA LEI 8.429⁄92. SENTENÇA DE REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL, COM BASE NO ART. 17, § 8o. DA LEI 8.429⁄92, POSTERIORMENTE REFORMADA PELO TRIBUNAL POTIGUAR, QUE DETERMINOU O PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO. TRIBUTOS PAGOS EM ESPÉCIE PELO CONTRIBUINTE E RECOLHIDOS PELO AGENTE PÚBLICO POR MEIO DE CHEQUE VINCULADO À CONTA CORRENTE DE TITULARIDADE DO SERVIDOR, PORÉM SEM PROVISÃO DE FUNDOS, COM O CONSEQUENTE ATRASO NA COMPENSAÇÃO BANCÁRIA. CONDUTA DESCRITA NA EXORDIAL QUE NÃO CARACTERIZA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM TESE. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO PARA RESTABELECER A SENTENÇA DE REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL.

1. Se, da narrativa do órgão acusador, houver elementos que permitam ao julgador se convencer da ausência das condições de prosseguimento da Ação de Improbidade Administrativa - reconhecendo a inexistência do ato de improbidade, a improcedência da ação ou a inadequação da via eleita (art. 17, § 8o. da LIA)-, a ação deve ser peremptoriamente rejeitada.

2. Referido dispositivo (art. 17, § 8o. da LIA)é, sem dúvida alguma, uma conquista do garantismo inserta na própria Lei de Improbidade, pois a tipificação deficiente ou a falta de tipificação fechada do ato ímprobo – como é manifestamente desejável, por se tratar de requisito próprio do Direito Sancionador – pode levar a Administração a punir com a mesma sanção os atos simplesmente ilegais e os atos induvidosamente caracterizados como de improbidade administrativa praticados por seus Servidores, o que impõe a atuação moderadora e corretiva do Poder Judiciário, para evitar os excessos e o tratamento uniforme de situações objetivas distintas e inconfundíveis, com infração ao princípio da reserva de proporcionalidade.

3. In casu, a atitude do Servidor de não ter em sua conta bancária a provisão de fundos necessária para que os cheques oriundos da arrecadação dos impostos fossem tempestivamente compensados é visualizada a título de culpa latu sensu, ou seja, aproxima-se da falta de cuidado objetivo com as boas práticas administrativas, sobretudo para quem lida com dinheiros públicos. Implicou ao Servidor um exercício atabalhoado da importante missão de entregar aos cofres os tributos que foram postos sob sua responsabilidade.

4. Não se verifica, por outro lado, a partir da moldura fática delineada pela Corte Potiguar, que o réu pretendeu se apropriar dos valores com o fim de enriquecer ilicitamente ou de ofender princípios nucleares da Administração Pública. É dizer, da Ação Civil Pública intentada pelo Parquet, não se mostra a existência de ato em tese justificador do processamento de um feito que ultime em condenação por ato de improbidade administrativa.

5. A atitude de emitir cheque em seu nome para pagar os tributos não materializa o animus de o Agente Público causar prejuízo ao Erário, embora possa ser enxergada no campo do administrador inábil, e que, por isso, a conduta foi objeto de punição pela Corregedoria Administrativa (suspensão de 20 dias).

6. Recurso Especial conhecido e provido para restabelecer a sentença de rejeição da petição inicial na ACP.

1. Dessume-se dos autos que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE ajuizou, em novembro de 2006, Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa em desfavor de GERALDO SABINO DE ARAÚJO.

2. Na petição inicial, narra o Parquet que, no mês de junho e de outubro de 2003, o réu, GERALDO SABINO, quando no exercício de suas funções no cargo de Auditor Fiscal do Tesouro Estadual, teria se apropriado de recursos públicos provenientes da arrecadação de ICMS, pelo fato de ter recebido valores em espécie do contribuinte e, ao prestar contas, ter depositado em favor da Secretaria de Fazenda cheques vinculados a conta-corrente de sua titularidade, que retornaram sem provisão de fundos.

3. Dessa forma, segundo o Parquet, por ter agido dolosamente, em descumprimento à norma cogente de arrecadação e repasse de receitas tributárias, houve enriquecimento ilícito e ofensa aos princípios nucleares da Administração Pública, devendo sofrer as sanções por improbidade administrativa.

4. Ao fim, por entender que os réus agiram em ofensa aos princípios da legalidade e da moralidade, incorrendo em ato de improbidade administrativa, razão pela qual deveriam ser condenados às sanções previstas no art. 12, III da Lei 8.429⁄92.

5. Em sentença, houve rejeição da inicial, ao fundamento de que o fato não configurou improbidade administrativa, pois a atitude do demandado em receber dinheiro e passar o cheque em seu nome para compensar o pagamento de tributos, embora ilegal, não me parece ímproba. Isso porque não vejo má-fê nem dolo, uma vez que ao passar cheque em seu nome para pagar os tributos, embora tenham retornado sem fundos, poderia se conhecer o autor como o agente que deu causa a ilegalidade.

6. A sentença foi, contudo, reformada pelo Tribunal Potiguar, por entender que a conduta do apelado caracteriza, em tese, o crime de peculato, o que demanda um exame mais detalhado dos fatos articulados na inicial, sendo inoportuno, portanto, a extinção sumária do feito (fls. 273).

7. No tocante ao art. 535 do CPC, inexiste a violação apontada. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o acórdão recorrido de qualquer omissão, contradição ou obscuridade. Observe-se que o julgamento diverso do pretendido, como na espécie, não implica ofensa à norma invocada.

8. Pois bem. Ao mérito do Recurso Especial.

9. Cinge-se a controvérsia em saber se a conduta do recorrente caracterizaria, em tese, ato de improbidade administrativa, o que permitiria o prosseguimento da Ação Civil Pública, cuja inicial foi rejeitada no caso concreto.

10. Prefacialmente, é bem verdade que a Ciência Jurídica tem em suas formulações a Teoria da Asserção, segundo a qual o momento de verificação das condições da ação se dá no primeiro contato que o julgador tem com a petição inicial, ou seja, no instante da prolação do juízo de admissibilidade inicial do procedimento.

11. Sobre o tema, esta Corte Superior firmou a compreensão de que as condições da ação, aí incluída a legitimidade para a causa, devem ser aferidas com base na Teoria da Asserção, isto é, à luz das afirmações deduzidas na petição inicial (AgRg no AgRg no REsp 1.361.785⁄AL, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 10.3.2015; AgRg no AREsp 512.835⁄SP, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJe 1.6.2015).

12. Porém, em ação judicial destinada a perscrutar atos de Improbidade Administrativa, a plena aplicação da Teoria da Asserção, conquanto admitida por esta Corte Superior, deve ser vista cum grano salis, pois a jurisdição sancionadora deve pautar-se pelo garantismo judicial, aplicando às pretensões punitivas o controle de admissibilidade que resguarde eficazmente os direitos subjetivos do imputado, ao invés de apenas viabilizar o exercício da persecução pelo órgão repressor.

13. Na lição do Professor JOAQUIM CANUTO MENDES DE ALMEIDA, isso já nos idos de 1939:

Não seria exagerado pensar que os juízes e os tribunais existem primacialmente para mais servirem à liberdade jurídica dos réus - direito ao processo judiciário - do que ao direito dos autores, direito ao emprego da força pública na execução da sentença favorável ao autor, nela proferida. Parece-me, porém, mais plausível aceitar que, em última análise, e assim sendo, o poder judiciário serve à justiça, justo limite, estabelecido pela lei, entre a restrição de liberdade, que o direito opera, e a irrestrição de liberdade, a qual a lei mesma, fora de suas limitações, conserva inviolável (Ação e Jurisdição, São Paulo: RT, 1975, p. 9).

14. Não se está a desmerecer por completo a afirmação de que as condições da ação devem ser analisadas à luz da lide deduzida em juízo pelo autor (in status assertionis).

15. Contudo, se, da narrativa do órgão acusador, houver elementos que permitam ao Julgador se convencer da ausência das condições de prosseguimento da Ação de Improbidade Administrativa - reconhecendo a inexistência do ato de improbidade, a improcedência da ação ou a inadequação da via eleita (art. 17, § 8o. da LIA) -, deverá rejeitar a ação.

16. Referido dispositivo é, sem dúvida nenhuma, uma conquista do garantismo inserta na própria Lei de Improbidade, pois a tipificação deficiente ou a falta de tipificação fechada do ato ímprobo – como é manifestamente desejável, por se tratar de requisito próprio do Direito Sancionador – pode levar a Administração a punir com a mesma sanção os atos simplesmente ilegais e os atos induvidosamente caracterizados como de improbidade administrativa praticados por seus Servidores, o que impõe a atuação moderadora e corretiva do Poder Judiciário, para evitar os excessos e o tratamento uniforme de situações objetivas distintas e inconfundíveis, com infração ao princípio da reserva de proporcionalidade.

17. Com efeito, a Lei 8.429⁄92 deixou de delimitar o ato ímprobo, o que pode levar a Administração a punir indiscriminadamente os atos apenas ilegais praticados por seus Servidores como se fossem atos de improbidade, alterando a essência da lei.

18. Em face dessa situação, não se deve admitir que a conduta apenas culposa renda ensejo à responsabilização do Servidor ou Administrador por improbidade administrativa; com efeito, a negligência, a imprudência ou a imperícia, embora possam ser consideradas condutas irregulares e, portanto, passíveis de sanção, não são suficientes para ensejar a punição por improbidade administrativa. O elemento culpabilidade, no interior do ato de improbidade, se apurará sempre a título de dolo, embora o art. 10 da Lei 8.429⁄92 aluda efetivamente à sua ocorrência de forma culposa; parece certo que tal alusão tendeu apenas a fechar por completo a sancionabilidade das ações ímprobas dos agentes públicos, mas se mostra mesmo impossível, qualquer das condutas descritas nesse item normativo, na qual não esteja presente o dolo.

19. No que se refere às condutas gizadas no art. 11 da Lei 8.429⁄92, o Professor JOSÉ ARMANDO DA COSTA – para quem os atos de improbidade são espécies de infrações disciplinares – leciona o seguinte a respeito do tema:

Não sendo concebível que uma pessoa enriqueça ilicitamente, cause prejuízo ao erário ou transgrida os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e de lealdade às instituições públicas, por ação ou omissão meramente culposa (negligência, imprudência ou imperícia), forçosamente haveremos de concluir que o elemento subjetivo do delito disciplinar da improbidade é o dolo (Contorno Jurídico da Improbidade Administrativa, Brasília Jurídica, 2002, p. 22).

20. Aceitando-se essa matriz analítica do ato de improbidade sugerida nessa ponderação, pode-se concluir de imediato que eventuais ilegalidades formais ou materiais cometidas pelos Servidores Públicos não se convertem automaticamente em atos de improbidade administrativa, se nelas não se identifica a vontade deliberada e consciente de agir, ou seja, excluindo-se a possibilidade de improbidade meramente culposa; essas limitações servem à finalidade de escoimar da prática administrativa a banalização das imputações vazias e para revelar a gravidade dessas mesmas imputações, que devem ser combatidas e intoleradas.

21. Na hipótese em comento, entendeu o Tribunal de origem que a conduta do réu consistiu na emissão de cheques vinculados à conta bancária de titularidade deste, desprovidos, porém, de fundos para compensação, destinados à prestação de contas dos tributos que arrecadou no Posto Fiscal de Caraú⁄RN, ao que apropriou-se do numerário para o adimplemento de despesas particulares. Os valores das cártulas devolvidas sem provisão de fundos foram posteriormente adimplidos pelo Agente Público.

22. Ocorre que, administrativamente, o réu se defendeu da afirmação de que, com o referido proceder - por ele admitido -, teria dado ensejo a atraso na prestação de contas dos tributos por ele recebidos, deixando de recolher aos cofres estaduais no prazo de 30 (trinta) dias da data da arrecadação.

23. Sobre o ponto, foi reconhecido pela Corregedoria do órgão tributário e pelo próprio Ministério Público que o Agente Público, ciente de que não ocorrera a compensação bancária (falta de provisão de fundos), obrou para resolver o problemas, isto é, para que o cheque devolvido fosse resgatado e imediatamente pago, inclusive com a devida incidência de juros e atualização monetária, antes de qualquer notificação da autoridade tributária.

24. Nessa quadra, a atitude do Servidor de não ter em sua conta bancária a provisão de fundos necessária para que os cheques oriundos da arrecadação dos impostos fossem tempestivamente compensados é visualizada a título de culpa latu sensu, ou seja, aproxima-se da falta de cuidado objetivo com as boas práticas administrativas, sobretudo para quem lida com dinheiros públicos. Implicou ao Servidor um exercício atabalhoado da importante missão de entregar aos cofres públicos os tributos que foram postos sob sua responsabilidade.

25. Não se verifica, por outro lado, a partir da moldura fática delineada pela Corte Potiguar, que o réu pretendeu se apropriar dos valores com o fim de enriquecer ilicitamente ou de ofender princípios nucleares da Administração Pública. É dizer, da Ação Civil Pública intentada pelo Parquet, não se mostra a existência de ato em tese justificador do processamento de um feito que ultime em condenação por ato de improbidade administrativa.

26. Tenho para mim que a atitude de emitir cheque em seu nome para pagar os tributos não materializa o animus de o Agente Público causar prejuízo ao Erário, embora se possa ser enxergada no campo do administrador inábil, e por isso objeto de punição pela Corregedoria do órgão (suspensão de 20 dias, fls. 123⁄133).

27. A conduta mostra uma arriscada mescla de valores públicos e privados que deve ser evitada, ou então claramente regulamentada pela autoridade tributária quanto ao recolhimento e a guarda de valores arrecadados pelo Servidor em regime de plantão, porventura se verifique a plausibilidade das alegações do Servidor.

28. Dessa forma, constatando-se que a pretensão do recorrente é fazer prevalecer as razões da manifestação prévia que redundaram na rejeição da petição inicial, entendo que razão lhe assiste quanto à violação ao art. 17, §§ 7o. e 8o. da LIA, devendo, portanto, ser reformado o acórdão que determinara o regular processamento da Ação Civil Pública, restabelecida a sentença.

29. Ante o exposto, conhece-se do Recurso Especial de GERALDO SABINO DE ARAÚJO e a ele se dá provimento para, reformando o acórdão recorrido, restabelecer a sentença de rejeição da petição inicial da Ação Civil Pública, determinando-se o arquivamento do feito.

30. É como voto.

CERTIDÃO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA TURMA
Número Registro: 2012⁄0193633-4
PROCESSO ELETRÔNICO
REsp 1.565.848 ⁄ RN
Números Origem: 1060290359 20100010253 20100010253000100 20100010253000200 20100010253000300 20100010253000400 20100010253000500
PAUTA: 24⁄11⁄2015 JULGADO: 24⁄11⁄2015
Relator
Exmo. Sr. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro SÉRGIO KUKINA
Subprocurador-Geral da República
Exmo. Sr. Dr. MARIO LUIZ BONSAGLIA
Secretária
Bela. BÁRBARA AMORIM SOUSA CAMUÑA
AUTUAÇÃO
RECORRENTE : GERALDO SABINO DE ARAÚJO
ADVOGADO : JOÃO VICTOR DE HOLLANDA DIÓGENES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Atos Administrativos - Improbidade Administrativa
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
Após o voto do Sr. Ministro Relator conhecendo do recurso especial e dando-lhe provimento para restabelecer a sentença de rejeição da petição inicial na ação cívil pública, pediu vista o Sr. Ministro Benedito Gonçalves. Aguardam os Srs. Ministros Sérgio Kukina (Presidente), Regina Helena Costa e Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1ª Região).
RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
RECORRENTE : GERALDO SABINO DE ARAÚJO
ADVOGADO : JOÃO VICTOR DE HOLLANDA DIÓGENES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
EMENTA
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO OCORRENTE. ARRECADAÇÃO DE ICMS. AUDITOR FISCAL. SUBSTITUIÇÃO DE NUMERÁRIO POR CHEQUE PESSOAL SEM FUNDOS. QUITAÇÃO POSTERIOR, COM JUROS. CASO CONCRETO QUE NÃO EVIDENCIA MÁ-FÉ⁄DOLO DO AGENTE PÚBLICO, TAMPOUCO INTUITO DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, A CONFIGURAR ATO ÍMPROBO. REJEIÇÃO DA INICIAL. RESTABELECIMENTO DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO, ACOMPANHANDO O VOTO DO MIN. RELATOR.
VOTO-VISTA

O SENHOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES: A questão central desses autos diz respeito à existência ou não de elementos suficientes para o recebimento da inicial de Ação de Improbidade, calcada nos arts. 9, XI e 11, caput,da Lei 8.429⁄92.

A conduta imputada ao recorrente refere-se à apropriação de recursos públicos provenientes da arrecadação de ICMS quando do exercício do cargo de Auditor Fiscal, pelo fato de ter recebido valores em espécie do contribuinte e, ao prestar contas, ter depositado em favor da Secretaria da Fazenda cheques vinculados a conta-corrente de sua titularidade, os quais retornaram sem provisão de fundos. Consta dos autos que o débito foi quitado posteriormente pelo recorrente, com juros e correção monetária.

Na sentença, o pedido fui julgado improcedente, rejeitando-se a inicial, por entender a magistrada não ter havido má-fé ou dolo na conduta do agente público processado a configurar ato de improbidade administrativa.

Esse entendimento foi reformado pelo Tribunal Estadual, aos seguintes fundamentos: i) há dúvidas acerca do dolo no comportamento do agente público; ii) a inexistência de dano ao erário não é suficiente para descaracterizar as condutas previstas no art. 11 da LIA; e iii) "a conduta do apelado caracteriza, em tese, crime de peculato, o que demanda um exame mais detalhado dos fatos articulados na inicial, sendo, inoportuno, portanto, a extinção sumária do feito" (fls. 273).

No presente recurso especial, o recorrente aponta violação dos arts. 165 e 535, II, do CPC, ao argumento de que a Corte local não se manifestou com precisão acerca dos fundamentos que demandaram o recebimento da petição inicial da ação de improbidade, em especial quanto as alegações formuladas na defesa prévia apresentada pelo recorrente.

Quanto ao mérito, aduz ofensa ao artigo 17, §§ 7º e 8º do CPC, uma vez que "carente de fundamentação o acórdão recorrido quanto à indicação dos elementos que ensejariam o recebimento da ação de improbidade" (fls. 450).

O eminente Relator, Min. Napoleão Nunes Maia Filho, entendeu por bem dar provimento ao recurso especial para, reformando o acórdão recorrido, restabelecer a sentença de rejeição da petição inicial da Ação Civil Pública, determinando-se o arquivamento do feito.

Pedi vista dos autos.

De início, há de ser rejeitada a alegada violação dos artigos 165 e 535, II, do CPC, porquanto é pacífica a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que não viola tais dispositivos o acórdão que, mesmo sem ter examinado individualmente cada um dos argumentos trazidos pelo vencido, adota fundamentação suficiente para decidir de modo integral a controvérsia, conforme ocorreu no acórdão em exame, não se podendo cogitar sua nulidade.

No mais, tem-se que, nos termos do art. 17, § 8º, da Lei n. 8.429⁄1992, a ação de improbidade administrativa deve ser rejeitada de plano nos casos sem que o órgão julgador se convença da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita, de tal sorte que a presença de indícios da prática de atos ímprobos é suficiente ao recebimento e processamento da ação.

Ocorre que, no caso em análise, conforme o quadro fático delimitado pelo acórdão recorrido (insuscetível de revisão em face da Súmula 7⁄STJ), não se vislumbra qualquer ato marcantemente corrupto, desonesto, devasso, praticado de má-fé ou caracterizado pela imoralidade qualificada do agir por parte do réu.

Não se pode afirmar que a dita substituição de numerário por cheque pessoal, ainda que sem fundos, demonstre a má-fé⁄dolo do recorrente, capaz de classificar o ato como de improbidade administrativa, principalmente porque o recorrente, ao tomar conhecimento da situação, quitou a dívida posteriormente, inclusive com juros e correção monetária, além de que não se verifica intuito de enriquecimento ilícito por parte do recorrente.

Posta a questão sob tal prisma, forçoso concluir pela inviabilidade do recebimento da petição inicial, em face da inexistência de ato de improbidade administrativa, especialmente em razão da ausência de demonstração de má-fé na conduta do agente.

Ante o exposto, acompanho o e. relator, para dar provimento ao recurso especial e restabelecer a sentença a fim de rejeitar liminarmente o pedido inicial em relação ao recorrente.

É o voto.

CERTIDÃO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA TURMA
Número Registro: 2012⁄0193633-4
PROCESSO ELETRÔNICO
REsp 1.565.848 ⁄ RN
Números Origem: 1060290359 20100010253 20100010253000100 20100010253000200 20100010253000300 20100010253000400 20100010253000500
PAUTA: 19⁄04⁄2016 JULGADO: 19⁄04⁄2016
Relator
Exmo. Sr. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro SÉRGIO KUKINA
Subprocurador-Geral da República
Exmo. Sr. Dr. CARLOS AUGUSTO DA SILVA CAZARRÉ
Secretária
Bela. BÁRBARA AMORIM SOUSA CAMUÑA
AUTUAÇÃO
RECORRENTE : GERALDO SABINO DE ARAÚJO
ADVOGADO : JOÃO VICTOR DE HOLLANDA DIÓGENES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Atos Administrativos - Improbidade Administrativa
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
Prosseguindo o julgamento, após o voto-vista do Sr. Ministro Benedito Gonçalves acompanhando o voto do Sr. Ministro Relator, pediu vista o Sr. Ministro Sérgio Kukina. Aguardam os Srs. Ministros Regina Helena Costa e Gurgel de Faria (RISTJ, art. 162, § 4º, segunda parte).
RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
RECORRENTE : GERALDO SABINO DE ARAÚJO
ADVOGADO : JOÃO VICTOR DE HOLLANDA DIÓGENES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
VOTO-VENCEDOR

O SENHOR MINISTRO SÉRGIO KUKINA: Trata-se de recurso especial interposto por Geraldo Sabino de Araújo, com fulcro na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, assim ementado (fl. 263):

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIZAÇÃO PELA PRÁTICA DE IMPROBIDADE. DECISÃO SINGULAR QUE REJEITOU A INICIAL ANTE A INEXISTÊNCIA DE ATO ILÍCITO. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO DO ENTE PÚBLICO SUPOSTAMENTE LESADO EM FASE DE PRELIBAÇÃO. REJEIÇÃO. INEXISTÊNCIA DE IMPOSIÇÃO DE TAL ATO NA LEI PROCESSUAL. MÉRITO . FATOS ARTICULADOS NA INICIAL DEVIDAMENTE COMPROVADOS, CONFIGURAÇÃO DE CONDUTA ILÍCITA EM TESE. DESNECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. NECESSIDADE DE RETOMADA DA INSTRUÇÃO PROCESSUAL. ANULAÇÃO DA SENTENÇA, COM RETORNO DOS AUTOS À VARA DE ORIGEM. PRECEDENTES DO TJRN. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA ANULADA.

Opostos embargos declaratórios, foram acolhidos, mas sem efeitos infringentes (fls. 433⁄437).

A parte recorrente indica violação aos arts. 165 e 535, II, do CPC, por entender que o Tribunal a quo deixou de se manifestar sobre o conteúdo da defesa prévia apresentada pelo servidor, além dos elementos que permitiriam, em tese, a conclusão de que teria havido o cometimento de ato ímprobo.

Aponta, ainda, afronta ao art. 17, §§ 7º e , da Lei nº 8.429⁄92, "uma vez que carente de fundamentação o acórdão recorrido quanto à indicação dos elementos que ensejariam o recebimento da ação de improbidade" (fl. 450).

Contrarrazões às fls. 459⁄466.

O Ministério Público Federal, no parecer às fls. 510⁄515, opinou pelo desprovimento do recurso.

Inadmitido o apelo na origem, o agravo foi provido para determinar sua conversão em recurso especial (fl. 517).

Em sequência, o eminente relator, Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, ao apreciar as razões do especial, em síntese, assim concluiu: (I) inexistiu a apontada negativa de prestação jurisdicional, porquanto a Corte de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia; (II) ocorreu violação ao art. 17, §§ 7º e 8º, da Lei nº 8.429⁄92, por entender que não ficou demonstrada a existência de ato em tese justificador do processamento da ação de improbidade.

O ilustre Ministro Benedito Gonçalves, após vista dos autos, aderiu ao voto já proferido pelo relator, por entender inviável o recebimento da petição inicial, em face da inexistência de ato de improbidade administrativa, pois, no caso, não ficou demonstrada a má-fé na conduta do agente.

Para examinar mais de perto o tema, pedi vista dos autos.

A presente ação civil pública busca aferir se está aperfeiçoado ato de improbidade administrativa na conduta de servidor público ocupante do cargo de auditor fiscal do Estado do Rio Grande do Norte, que, em ocasiões especificadas na exordial, apropriou-se de valores em espécie provenientes da arrecadação do ICMS e, quando da prestação de contas (emissão do Documento de Arrecadação de Receitas Estaduais - DARE), emitiu cheques pessoais desprovidos de fundos, que foram pagos somente após a notificação do banco sacado à Administração estadual.

De início, acompanho o eminente relator quanto a não ter ocorrido ofensa aos arts. 165 e 535 do CPC, na medida em que o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos presentes autos, não se podendo, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional.

Já com relação à questão de fundo, relacionada à fase de recebimento da ação, ouso dissentir da respeitável conclusão delineada por Sua Excelência.

O recorrente, em suas razões, aduz a nulidade do acórdão recorrido por deixar de trazer os elementos que ensejariam o recebimento da ação de improbidade, fazendo-o nos seguintes termos (fls. 449⁄450):

Diante disso, vislumbra-se claro o não saneamento da omissão do acórdão recorrido, no que pertine à indicação dos elementos que ensejaram o recebimento da ação de improbidade administrativa, e, por conseguinte, a carência na fundamentação do julgado, ensejando, assim, em um primeiro momento, a declaração de nulidade do decisum, com retorno dos autos para a primeira instância a fim de que sejam apontados com precisão os fundamentos que demandaram, sob a ótica do órgão julgador, o recebimento da petição inicial da ação de improbidade administrativa, sob pena de inviabilizar o contraditório, em especial a formulação de razões recursais, ou ainda, ser declarada a nulidade do acórdão por violação aos artigos: 17, § 7º e § 8º da Lei 8.429⁄92; art. 165 do CPC.
IV - PEDIDOS
Por todo o exposto, requer o ora recorrente que seja conhecido e provido o presente Recurso Especial, para que assim:
[...]
b) Caso Vossa Excelência não compreenda pela nulidade por omissão (art. 553, II do CPC), que seja dado provimento ao recurso especial em razão do ferimento ao art. 165 do CPC e 17, § 7º e § 8º da Lei 8.429⁄92, uma vez que carente de fundamentação o acórdão recorrido quanto à indicação dos elementos que ensejariam o recebimento da ação de improbidade, declarando-se com isto a nulidade do acórdão e, igualmente nesta hipótese, determinando-se o retorno dos autos para que seja sanado o vício . (Grifos nossos)

Em que pesem os motivos assim expostos, não há como reconhecer a nulidade do acórdão recorrido sob o enfoque pretendido pelo agente público implicado.

Com efeito, a Corte Potiguar houve por bem reformar a sentença que não recebeu a inicial da ação civil por improbidade administrativa, por entender que não ficou claro se houve dolo do agente público, ou se a conduta praticada tinha substrato legal, conforme se observa do seguinte trecho do acórdão proferido nos embargos declaratórios (fls. 436⁄437):

Mas, sem maiores delongas, passo a explicar o porquê do entendimento de que existem indícios que merecem ser melhor investigados antes de se atestar a inocência do servidor ou a ausência de dolo na sua conduta.
Primeiramente, o recorrido não informa em qual diploma legal ou regimento interno está autorizada sua conduta de substituir numerário em espécie recebido de seus contribuintes por cheques pessoais seus apenas para sua conveniência pessoal, pois 'nunca foi confortável' a ele carregar papel moeda e, certas vezes, 'estava impossibilitado de comparecer à agência bancária por motivos de ordem pessoal '.
Afora tais particularidades, reitero que o servidor reconhece que, embora ciente da falta de provisões paga o pagamento dos boletos por ele gerados, só quitou tal dívida ' com 33 e 24 dias de atraso'.
Destaco, ainda, que ao Estado não importa a razão pelas quais os cheques do servidor foram devolvidos. A ele cabia quitar suas guias no dia do seu vencimento devido e não com o atraso por ele mesmo evidenciado, que, em tese, pode ter dado prejuízo ao erário, na medida em que deixou de arrecadar os valores devidos, isso tudo com hipotético prejuízo aos próprios contribuintes que, de boa-fé, pagaram seus impostos ao funcionário competente e, teoricamente, podem ter sido mantidos no rol de inadimplentes.
Feitas estas considerações, penso estar devidamente justificado o motivo pelo qual afirmei no acórdão ora complementado que 'a conduta do apela caracteriza, em tese, o crime de peculato, o que demanda um exame mais detalhado dos fatos articulados na inicial, sendo inoportuna, portanto, a extinção do feito'.

Dessa forma, tenho por suficientemente justificado o recebimento da ação de improbidade, pois, conforme salienta nossa jurisprudência, em observância ao princípio do in dubio pro societate, a petição inicial só será rejeitada quando constatada a "inexistência do ato de improbidade, a improcedência da ação ou a inadequação da via eleita" (Lei 8.492⁄92 - art. 17, § 8º) (AgRg no AREsp 634.572⁄RJ, Rel. Ministro OLINDO MENEZES (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF 1ª REGIÃO), PRIMEIRA TURMA, julgado em 03⁄11⁄2015, DJe 17⁄11⁄2015).

Ademais disso, não parece de conveniência abortar-se a feitura de uma instrução mais dilargada num caso como o presente, em que o servidor, ao invés de repassar ao tesouro os próprios valores em espécie que arrecadava junto aos contribuintes, apropriava-se desse dinheiro e fazia o repasse por meio de cheques de sua conta corrente pessoal, cujas cártulas, por mais de uma ocasião, foram recusadas pelo banco sacado por falta de fundos. Afastar-se, de plano, o dolo ou a má-fé dessa estranha conduta funcional, como feito já pelo juiz de primeiro grau (fl. 198), não se revela a melhor solução para a espécie.

Em suma, tenho que, como bem decidido pelo acórdão local, o caso é de efetivo recebimento da ação, não havendo, no ponto, falar em ofensa ao art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429⁄92.

Ante o exposto, divergindo da conclusão a que chegaram o eminente Relator e o Ministro Benedito Gonçalves, nego provimento ao recurso especial, consoante fundamentação exposta.

É o voto.

CERTIDÃO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA TURMA
Número Registro: 2012⁄0193633-4
PROCESSO ELETRÔNICO
REsp 1.565.848 ⁄ RN
Números Origem: 1060290359 20100010253 20100010253000100 20100010253000200 20100010253000300 20100010253000400 20100010253000500
PAUTA: 16⁄08⁄2016 JULGADO: 16⁄08⁄2016
Relator
Exmo. Sr. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Relator para Acórdão
Exmo. Sr. Ministro SÉRGIO KUKINA
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro SÉRGIO KUKINA
Subprocuradora-Geral da República
Exma. Sra. Dra. DARCY SANTANA VITOBELLO
Secretária
Bela. BÁRBARA AMORIM SOUSA CAMUÑA
AUTUAÇÃO
RECORRENTE : GERALDO SABINO DE ARAÚJO
ADVOGADO : JOÃO VICTOR DE HOLLANDA DIÓGENES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Atos Administrativos - Improbidade Administrativa
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
Prosseguindo o julgamento, após o voto-vista do Sr. Ministro Sérgio Kukina, a Turma, por maioria, vencidos os Srs. Ministros Relator e Benedito Gonçalves (voto-vista), negou provimento ao recurso especial, nos termos do voto-vista do Sr. Ministro Sérgio Kukina, que lavrará o acórdão.
Votaram com o Sr. Ministro Sérgio Kukina (Presidente) (voto-vista) os Srs. Ministros Regina Helena Costa e Gurgel de Faria (RISTJ, art. 162, § 4º, segunda parte).

Documento: 1468539 Inteiro Teor do Acórdão - DJe: 12/09/2016
Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/862802944/recurso-especial-resp-1565848-rn-2012-0193633-4/inteiro-teor-862802953

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