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28 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 9 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 1319515 ES 2012/0071028-0
Órgão Julgador
S1 - PRIMEIRA SEÇÃO
Publicação
DJe 21/09/2012
Julgamento
22 de Agosto de 2012
Relator
Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Documentos anexos
Inteiro TeorSTJ_RESP_1319515_96a3c.pdf
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Inteiro Teor

Superior Tribunal de Justiça
Revista Eletrônica de Jurisprudência
Brasília – DF, 06 de fevereiro de 2001
RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
R.P⁄ACÓRDÃO : MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES
RECORRENTE : THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
ADVOGADO : WILSON MÁRCIO DEPES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
EMENTA
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. ART. 7º DA LEI Nº 8.429⁄92. TUTELA DE EVIDÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA. PERICULUM IN MORA . EXCEPCIONAL PRESUNÇÃO. FUNDAMENTAÇÃO NECESSÁRIA. FUMUS BONI IURIS . NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO. CONSTRIÇÃO PATRIMONIAL PROPORCIONAL À LESÃO E AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO RESPECTIVO. BENS IMPENHORÁVEIS. EXCLUSÃO.
1. Trata-se de recurso especial em que se discute a possibilidade de se decretar a indisponibilidade de bens na Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 7º da Lei 8.429⁄92, sem a demonstração do risco de dano ( periculum in mora ), ou seja, do perigo de dilapidação do patrimônio de bens do acionado.
2 . Na busca da garantia da reparação total do dano, a Lei nº 8.429⁄92 traz em seu bojo medidas cautelares para a garantia da efetividade da execução, que, como sabemos, não são exaustivas. Dentre elas, a indisponibilidade de bens, prevista no art. 7º do referido diploma legal.
3. As medidas cautelares, em regra, como tutelas emergenciais, exigem, para a sua concessão, o cumprimento de dois requisitos: o fumus boni juris (plausibilidade do direito alegado) e o periculum in mora ( fundado receio de que a outra parte, antes do julgamento da lide, cause ao seu direito lesão grave ou de difícil reparação).
4. No caso da medida cautelar de indisponibilidade, prevista no art. 7º da LIA, não se vislumbra uma típica tutela de urgência , como descrito acima, mas sim uma tutela de evidência , uma vez que o periculum in mora não é oriundo da intenção do agente dilapidar seu patrimônio e, sim, da gravidade dos fatos e do montante do prejuízo causado ao erário, o que atinge toda a coletividade. O próprio legislador dispensa a demonstração do perigo de dano, em vista da redação imperativa da Constituição Federal (art. 37, § 4º) e da própria Lei de Improbidade (art. 7º).
5. A referida medida cautelar constritiva de bens, por ser uma tutela sumária fundada em evidência, não possui caráter sancionador nem antecipa a culpabilidade do agente, até mesmo em razão da perene reversibilidade do provimento judicial que a deferir.
6. Verifica-se no comando do art. 7º da Lei 8.429⁄1992 que a indisponibilidade dos bens é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no art. 37, § 4º, da Constituição, segundo a qual " os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível ".
7. O periculum in mora , em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429⁄92. Precedentes: (REsp 1315092⁄RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p⁄ Acórdão Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05⁄06⁄2012, DJe 14⁄06⁄2012; AgRg no AREsp 133.243⁄MT, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 15⁄05⁄2012, DJe 24⁄05⁄2012; MC 9.675⁄RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28⁄06⁄2011, DJe 03⁄08⁄2011; EDcl no REsp 1211986⁄MT, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24⁄05⁄2011, DJe 09⁄06⁄2011.
8. A Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes tráfegos, ocultamento ou dilapidação patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnológicos de comunicação de dados que tornaria irreversível o ressarcimento ao erário e devolução do produto do enriquecimento ilícito por prática de ato ímprobo, buscou dar efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do periculum in mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida cautelar sumária (art. 789 do CPC), admitindo que tal requisito seja presumido à preambular garantia de recuperação do patrimônio do público, da coletividade, bem assim do acréscimo patrimonial ilegalmente auferido.
9. A decretação da indisponibilidade de bens, apesar da excepcionalidade legal expressa da desnecessidade da demonstração do risco de dilapidação do patrimônio, não é uma medida de adoção automática, devendo ser adequadamente fundamentada pelo magistrado, sob pena de nulidade (art. 93, IX, da Constituição Federal), sobretudo por se tratar de constrição patrimonial.
10. Oportuno notar que é pacífico nesta Corte Superior entendimento segundo o qual a indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimônio dos réus em ação de improbidade administrativa de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma.
11. Deixe-se claro, entretanto, que ao juiz responsável pela condução do processo cabe guardar atenção, entre outros, aos preceitos legais que resguardam certas espécies patrimoniais contra a indisponibilidade, mediante atuação processual dos interessados - a quem caberá, p. ex., fazer prova que determinadas quantias estão destinadas a seu mínimo existencial.
12. A constrição patrimonial deve alcançar o valor da totalidade da lesão ao erário, bem como sua repercussão no enriquecimento ilícito do agente, decorrente do ato de improbidade que se imputa, excluídos os bens impenhoráveis assim definidos por lei, salvo quando estes tenham sido, comprovadamente, adquiridos também com produto da empreitada ímproba, resguardado, como já dito , o essencial para sua subsistência.
13. Na espécie, o Ministério Público Federal quantifica inicialmente o prejuízo total ao erário na esfera de, aproximadamente, R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais), sendo o ora recorrente responsabilizado solidariamente aos demais agentes no valor de R$ 5.250.000,00 (cinco milhões e duzentos e cinquenta mil reais). Esta é, portanto, a quantia a ser levada em conta na decretação de indisponibilidade dos bens, não esquecendo o valor do pedido de condenação em multa civil, se houver (vedação ao excesso de cautela).
14. Assim, como a medida cautelar de indisponibilidade de bens, prevista na LIA, trata de uma tutela de evidência , basta a comprovação da verossimilhança das alegações, pois, como visto, pela própria natureza do bem protegido, o legislador dispensou o requisito do perigo da demora. No presente caso, o Tribunal a quo concluiu pela existência do fumus boni iuris , uma vez que o acervo probatório que instruiu a petição inicial demonstrou fortes indícios da ilicitude das licitações, que foram suspostamente realizadas de forma fraudulenta. Ora, estando presente o fumus boni juris, como constatado pela Corte de origem, e sendo dispensada a demonstração do risco de dano ( periculum in mora ), que é presumido pela norma, em razão da gravidade do ato e a necessidade de garantir o ressarcimento do patrimônio público, conclui-se pela legalidade da decretação da indisponibilidade dos bens.
15 . Recurso especial não provido.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos esses autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA SEÇÃO do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas, o seguinte resultado de julgamento:
"A Seção, por maioria, vencidos os Srs. Ministros Relator e Cesar Asfor Rocha, negou provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Mauro Campbell Marques."
Votaram com o Sr. Ministro Mauro Campbell Marques os Srs. Ministros Benedito Gonçalves, Teori Albino Zavascki, Arnaldo Esteves Lima, Humberto Martins e Herman Benjamin.
Ausente, ocasionalmente, o Sr. Ministro Francisco Falcão.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Castro Meira.
Brasília (DF), 22 de agosto de 2012.
MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES, Relator
RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
RECORRENTE : THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
ADVOGADO : WILSON MÁRCIO DEPES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
R ELATÓRIO

1. Trata-se de Recurso Especial interposto por THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO, com base nas alíneas a e c do art. 105, III da Carta Magna, que objetiva a reforma do acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, assim ementado:

AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. ACP. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEFERIMENTO DE LIMINAR. INDISPONIBILIDADE E RESERVA DE BENS. DECISÃO MANTIDA.

1. Hipótese na qual a decisão de 1o. grau deferiu a medida liminar e decretou a indisponibilidade e a reserva de todos os bens dos réus quanto bastem para assegurar o integral ressarcimento do dano ao erário, apurado preliminarmente no montante de R$ 5.250.000,00 (cinco milhões e duzentos e cinqüenta mil reais), integrada por outra que não conheceu os embargos de declaração opostos contra a primeira. O magistrado de 1o. grau proferiu apreciação bem fundamentada e concluiu que há indícios convincentes de atuação ilícita, no mínimo ante a falta de planejamento adequado e de cuidado na aplicação de recursos públicos. Assinalou que o acervo probatório que instrui a inicial do MPF apresenta fortes indícios de ilegalidade nas licitações, que foram realizadas supostamente de forma fraudulenta. Apontou, ainda, que o estudo realizado pela COPPETEC-UFRJ traça várias impropriedades detectadas nos projetos e falhas estruturais da construção. Presentes, pois,os requisitos da constrição, que nem causam prejuízo irreparável à parte agravante. De outro lado, a indisponibilidade é inerente ao sistema da Lei 8.429⁄92, e a parte atingida, se for o caso, deve trazer alegação específica sobre o problema incidente em relação a tal ou qual bem. Assim, deve ser mantida a decisão agravada, sem prejuízo de posterior reexame, pelo Juiz da causa, já que tudo é provisório.

2. O êxito do agravo interno, que é fundado no permissivo do parágrafo 1o. do art. 557 do CPC, exige que a parte demonstre a ausência dos pressupostos de aplicação do caput do referido artigo, o que não ocorreu no caso presente.

3. Agravo interno não provido (fls. 1.387).

2. Os Embargos de Declaração opostos foram rejeitados (fls. 1.415).

3. Nas razões do seu Apelo Nobre, o recorrente aduz que o acórdão recorrido, além de divergir do entendimento jurisprudencial do STJ, violou os arts. 7o., parágrafo único da Lei 8.429⁄92 e 798, 527, III, 558 e 535, II do CPC, sob os seguintes fundamentos: (a) apesar da oposição de Embargos de Declaração, permaneceu omisso; e (b) há irregularidade no deferimento da indisponibilidade de bens sem a existência do periculum in mora, uma vez que não se pode afirmar que a demora no provimento jurisdicional pode trazer perigo, pois o próprio recorrido ajuizou as ações após quase 5 anos após o término do mandato.

4. Alega que a indisponibilidade se embasa em supostos atos de improbidade, sem apontar concretamente sequer indícios de que o Recorrente esteja desviando seus bens ou tenha a intenção de fazê-lo. Aliás, o que serviu de base para a decretação da indisponibilidade foi exatamente - e tão só - o resultado automático do ajuizamento da ação. O que constitui uma arbitrariedade sem tamanho (fls. 1.422).

5. Em contrarrazões (fls. 1.483⁄1.489), o recorrido alega preliminar de ausência de prequestionamento e a impossibilidade de reexame de provas em sede especial. No mérito, pugna pelo desprovimento do recurso, alegando que em casos de improbidade administrativa, a dispensa do periculum in mora concreto é impositiva, visto figurar o princípio in dubio pro societate (fls. 1.486).

6. O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustre Subprocuradora-Geral da República MARIA CAETANA CINTRA SANTOS, manifestou-se pelo conhecimento parcial do Recurso Especial e, no mérito, pelo seu desprovimento, nos termos da seguinte ementa:

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282⁄STF E 211⁄STJ. REEXAME DE PROVAS. ANÁLISE INVIÁVEL. SÚMULA 7⁄STJ. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA AGRESSÃO AO ART. 535 DO CPC (fls. 1.503).

7. É o relatório.

RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
RECORRENTE : THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
ADVOGADO : WILSON MÁRCIO DEPES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
V OTO VENCIDO

RECURSO ESPECIAL. DIREITO SANCIONADOR. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO PROPOSTA 5 ANOS APÓS A CESSAÇÃO DA INVESTIDURA. MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. ARTS. 7o. E 16 DA LEI 8.429⁄92. DECRETAÇÃO DE BLOQUEIO DE BENS COM BASE APENAS NA GRAVIDADE DO ILÍCITO E NA ALEGAÇÃO DE QUE A INDISPONIBILIDADE É INERENTE AO SISTEMA DA LEI 8.429⁄92. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE ATO OU TENTATIVA DE ALIENAR, ONERAR OU DILAPIDAR BENS PATRIMONIAIS. NECESSIDADE DE FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA PARA A IMPOSIÇÃO DA MEDIDA CONSTRITIVA. RECURSO PROVIDO, MAS APENAS E SOMENTE PARA AFASTAR O BLOQUEIO DE BENS DO ACIONADO, SEM PREJUÍZO DO TRÂMITE DA AÇÃO E DE NOVA CONSTRIÇÃO, COM FUNDAMENTOS JURIDICAMENTE ADEQUADOS, SE FOR O CASO.

1. A Lei 8.429⁄92 prevê, em seus arts. 7o. e 16, a possibilidade da concessão judicial de providência de natureza preventiva patrimonial (decretação da indisponibilidade de bens) para acautelar ventual ressarcimento ao erário, nos casos de lesão ao patrimônio público (art. 9o. da LIA) e de enriquecimento ilícito (art. 10 da LIA), derivado de ato ímprobo.

2. Essa medida constritiva, pela sua natureza cautelar, pressupõe evidenciados veementes indícios de responsabilidade do agente, pela prática do ato de improbidade (fumus boni iuris), e o fundado receio de frustação do ressarcimento futuro, em caso de alienação, oneração ou dilapidação dos bens do acionado (periculum in mora); o sequestro de bens e o seu bloqueio devem observar o procedimento legal específico (arts. 37, § 4o. da CF⁄88 e 16 §§ 1o. e 2o. da Lei 8.429⁄92).

3. Ainda que se admita que a ação de improbidade administrativa contém, como é comum às ações sancionatórias, por decorrência de sua própria aceitação, a sugestão de sua plausibilidade, vez que o recebimento da inicial exige a prévia demonstração de justa causa, tal não induz a presença do periculum in mora e, muito menos, de condenação: a instrução é que deve concluir, segura e induvidosamente, que o imputado acha-se em culpa, bem como definir a natureza e extensão dos danos passíveis de recomposição, e ainda a sua quantificação.

4. À Ação de Improbidade, dado o seu paralelismo com a Ação Penal, ante sua evidente carga sancionatória, devem ser aplicados os mesmos postulados garantísticos que impedem que uma pessoa, apenas por ter contra si recebida a denúncia, seja automaticamente levada ao cárcere; não se discute que a prisão preventiva, espécie de medida cautelar privativa de liberdade, é possível, mas se requer a demonstração dos requisitos do art. 312 do CPP; assim, as cautelas cabíveis no âmbito da Ação de Improbidade, como a constrição patrimonial, igualmente demandam, para o seu deferimento, os mesmos requisitos exigidos para as ações cautelares em geral: a fumaça do bom direito e o perigo da demora, sem o que perdem toda a sua legitimidade; assim também se dá na Ação Cautelar Fiscal, (Lei 8.397⁄92, arts. 2o. e 3o.) e nas Ações de Direito Ambiental.

5. O pedido cautelar há de ser lastreado no juízo de evidência de sua necessidade, mormente quando a constrição abarca a totalidade dos bens do acionado, quando ainda pendem de demonstração a ocorrência do alegado dano e a sua extensão; essa é a orientação da jurisprudência do STJ: AgRg no REsp. 422.583⁄PR, Rel. Min. JOSÉ DELGADO (DJ 09.09.02); REsp. 469.366⁄PR, Rel. Min. ELIANA CALMON (DJ 02.06.03); REsp. 905.035⁄SC, Rel. Min. CASTRO MEIRA (DJ 18.09.07).

6. O art. 37, § 4o. da Carta Magna, ao aludir à indisponibilidade dos bens e ao ressarcimento ao erário, não estabelece a constrição automática ou necessária, tanto que a subordina à forma e gradação previstas em lei; tal dicção remete essa indisponibilidade à regulação normativa: o art. 16 da Lei 8.429⁄92 prevê que o MP requeira ao Juízo o sequestro de bens do acionado, atendendo aos arts. 822 e 825 do CPC (§ 1o.), enquanto o § 2o. deste dispositivo contempla que outras medidas restritivas – inclusive o bloqueio de bens – se façam nos termos da lei; as medidas cautelares, independentemente das denominações que ostentem, são sempre subordinadas à ação (dita) principal e aos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, cumulativamente.

7. A repressão a quaisquer ilícitos e a persecução da reparação dos seus danos, devem se processar com estrita obediência às garantias subjetivas, pois não têm as autoridades, ainda que movidas por altos e legítimos propósitos, a potestade de superar os limites do ordenamento jurídico, nem interpretar as normas pondo-as em confronto com os superiores princípios do sistema; a lei não pode ceder, como ensinava o Professor Norberto Bobbio.

8. No caso em exame, a ação foi proposta quase 5 anos após a cessação da investidura, e não se evidenciou que tivesse o recorrente praticado, ou tentado praticar, atos visando onerar, dilapidar ou alienar os seus bens, ou parte deles, tendo a Corte de origem considerado bastante para a constrição apenas a gravidade do ilícito e o seu vulto, que não são suficientes para justificar a referida medida judicial de urgência; no âmbito do Direito Sancionador, por calcar-se a iniciativa postulatória em condutas subjetivamente avaliáveis, deve-se evitar a adoção de soluções lineares ou automáticas, pois se trata de normas punitivas, cuja aplicação sempre dependem de ponderações peculiares e tópicas.

9. Recurso Especial provido, mas apenas e somente para afastar o bloqueio de bens, sem prejuízo do regular trâmite da ação de improbidade e de nova decretação de indisponibilidade patrimonial, desde que presentes os seus pressupostos, e com fundamentos juridicamente adequados à medida, se for o caso.

1. A controvérsia gira em torno da possibilidade (ou não) de se decretar a indisponibilidade de bens do promovido em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, quando ausente (ou não demonstrada) a prática de atos (ou a sua tentativa) que induzam a conclusão de risco de alienação, oneração ou dilapidação patrimonial de bens do acionado, dificultando ou impossibilitando o eventual ressarcimento futuro.

2. Acerca dessa questão, assim dispõe o art. 7o. da Lei 8.429⁄92:

Art. 7o. - Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

Parágrafo único - A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

3. Trata-se, portanto, de providência de natureza cautelar que se submete aos requisitos do poder geral de cautela, tal como consagrado na doutrina especializada, dos quais não há razão para desertar:

A teor do art. 7o. da LIA, a medida cautelar de bloqueio dos bens do indiciado (cautelar patrimonial) pode ser decretada nos casos de lesão ao patrimônio público (art. 9o. da LIA) e de enriquecimento ilícito (art. 10 da LIA), não estando prevista, portanto, para o caso de ofensa aos princípios da Administração Pública (art. 11 da LIA); mas deve ser reiterado que a sua legitimidade depende sempre da presença da aparência de bom direito (plausibilidade de êxito da ação de improbidade) e cumulativamente da demonstração de perigo concreto de ato lesivo, na demora natural da solução da lide, devidamente explicitados com base em elementos confiáveis e seguros, de acordo com a doutrina consagrada das medidas cautelares.

O deferimento da indisponibilidade de bens do indiciado (art. 7o. da LIA), antes de concluído o processo de apuração do ilícito, não deve ser praticado à mão larga, sob o impacto do pedido do Ministério Público ou da Entidade Pública que alegadamente tenha sofrido a lesão ou dano – ainda que de monta – ou sob a pressão da mídia, para aplacar a sede de vingança ou de resposta que a sociedade justamente exige, mas há de se pautar na verificação criteriosa da sua necessidade; essa necessidade se demonstra, por exemplo, com a comprovação de que o indiciado se apresta a alienar (ou a simular alienar) o seu patrimônio ou parte dele, a onerar-se (ou a simular onerar-se) com dívidas súbitas ou extraordinárias, a transferir (ou tentar transferir) a titularidade ou o domínio de bens, além de outras iniciativas que denotem a intenção de desfazer-se de patrimônios ou frustrar ulteriores ressarcimentos de prejuízos (Breves Estudos Tópicos de Direito Sancionador, Fortaleza, Curumim, 2011, pp.181⁄182).

4. Corroborando esse entendimento, é a lição do ilustre decano desta Corte, Ministro CESAR ASFOR ROCHA:

Tratando-se, nos dois casos, de medidas cautelares (arts. 7o. e 16 da Lei 8.429⁄92), é indispensável que o pedido do MP venha calcado na demonstração da sua necessidade, ou seja, que o pedido de constrição atenda à demonstração da presença concomitante dos dois requisitos típicos dessa modalidade de tutela, a saber, o fumus boni juris e o periculum in mora; em outras palavras, deve-se entender que , sem a verificação de aparência de bom direito e, cumulativamente, de perigo decorrente da demora no trâmite da ação, essa indisponibilidade patrimonial é juridicamente ilegítima e, portanto, há de ser indeferida pelo Julgador.

As medidas cautelares, como se sabe, são extremamente prestantes no exercício da jurisdição e talvez se possa dizer que sem elas muitos e graves prejuízos poderiam as partes sofrer, porquanto a natural demora na solução das demandas geram, induvidosamente, desgastes de monta ao direito dos litigantes; mas o emprego dessas medidas - ainda quando se faça de ofício, nos casos em que o sistema o admite - se subordina a certos requisitos indispensáveis, pois o Juiz, também nesses casos, não está autorizado a adotar qualquer medida cautelar, achando-se antes, sujeito à observância daqueles aludidos requisitos, aliás de esmerada configuração, no que respeita às medidas cautelares específicas, entre as quais o sequestro (Breves Reflexões Críticas Sobre a Ação de Improbidade Administrativa, Ribeirão Preto, Migalhas, 2012, p. 90⁄91).

5. Observo, ainda, que o infalível magistério do ilustre Ministro Professor TEORI ALBINO ZAVASCKI, um dos mais acatados Ministro do Superior Tribunal de Justiça, escrevendo sobre o poder judicial de cautela, é nesse mesmo sentido:

A primeira nota característica dessa espécie de tutela jurisdicional (o mestre se refere à tutela cautelar) está na circunstância de fato que lhe serve de pressuposto: ela supõe a existência de uma situação de risco ou de embaraço à efetividade da jurisdição, a saber: risco de dano ao direito, risco de ineficácia da execução, obstáculos que o réu maliciosamente põe ao andamento normal do processo e assim por diante.

(...).

Em situações de risco, de perigo de dano, de comprometimento da efetividade da função jurisdicional, será indispensável, por isso, alguma espécie de providência imediata, tomada antes do esgotamento das vias ordinárias. Daí a razão pela qual se pode afirmar que a tutela destinada a prestar tais providências é tutela de urgência (Antecipação da Tutela, São Paulo, Saraiva, 1997, pp. 27⁄28).

6. Há quem sustente que a possibilidade de bloqueio dos bens do promovido é medida ínsita na própria Ação de Improbidade Administrativa, como uma providência que o Juiz, com a só aceitação da inicial da ação, já poderia adotar, como se fosse uma providência admitida ex ante.

7. Com efeito, aceitando-se (não sem ressalva) que a Ação de Improbidade Administrativa contém, por decorrência de sua própria aceitação, a sugestão da plausibilidade do pedido, uma vez que o recebimento da inicial exige a demonstração de justa causa, e deve ser precedido do procedimento previsto no art. 17, § 6o. e 7o. da Lei 8.429⁄92; dessa forma, tendo o Magistrado decidido receber a petição inicial, encontra-se-ia satisfeita a exigência da plausibilidade jurídica e, portanto, implícito está o requisito do fumus boni iuris, necessário à tutela cautelar, segundo essa teoria.

8. No entanto, a demonstração do periculum in mora, o outro requisito da tutela cautelar, por se tratar de requisito de natureza factual, não se pode ter por configurada com a só aceitação da inicial, devendo, portanto, ser demonstrado o fundado temor de desvio, danificação ou ocultação dos bens do acionado, a fim de gerar a convicção do Juiz em torno do perigo efetivo de dano ao ente lesionado.

9. Não se pode perder de vista que a jurisdição cautelar, modernamente dotada de autonomia científica e didática, não se confunde, como se sabe, com o (impropriamente) chamado pedido principal, ou seja, com a pretensão do autor, deduzida no feito-matriz: na verdade, se assim não for, ter-se-á de admitir que o simples acolhimento da inicial de qualquer processo já bastaria, por si só, para justificar a concessão de medidas liminares, sendo fora de dúvida que essa orientação representaria um manifesto exagero e, seguramente, a banalização de um modo específico de atuação do poder jurisdicional (o poder cautelar).

10. Reverencio os doutos entendimentos em contrário – e assinalo que não poucas manifestações o asseguram – mas alinho-me entre os que sustentam que o deferimento de medidas cautelares – quaisquer que sejam os seus conteúdos – sempre se subordinam à devida demonstração dos seus pressupostos singulares, sem o que a sua concessão tenderá a espraiar-se de forma imoderada e sem a aplicação de necessárias contenções formais e materiais; essa orientação segue a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, como se vê nestes julgados:

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LIMINAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. REQUISITOS. FUMUS BONI JURIS E PERICULUM IN MORA.

1. O fato de ser admitida a petição inicial da ação de improbidade não gera a presunção de que o réu irá desviar ou dilapidar seu patrimônio a ponto de dispensar a necessária configuração do periculum in mora para o deferimento do pedido liminar de indisponibilidade de bens.

2. Acórdão que entendeu desnecessária a análise acerca do periculum in mora para a concessão da liminar é nulo.

3. Recurso especial provido em parte para anular a decisão e determinar o retorno dos autos ao Tribunal a quo, para que realize novo julgamento (REsp. 905.035⁄SC, Rel. Min. CASTRO MEIRA, DJU 18.9.2007).

² ² ²

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA.- INEXISTÊNCIA.

1. A indisponibilidade de bens na ação civil pública por ato de improbidade, pode ser requerida na própria ação, independentemente de ação cautelar autônoma.

2. A medida acautelatória de indisponibilidade de bens só tem guarida quando há fumus boni iuris e periculum in mora. O só ajuizamento da ação civil por ato de improbidade não é suficiente para a decretação da indisponibilidade dos bens.

3. Recurso especial parcialmente provido (REsp. 469.366⁄PR, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJU 2.6.2003).

² ² ²

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE EM CONTRATOS DE LEASING. SÓCIO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE E SEQUESTRO DE BENS. CONSIDERAÇÕES GENÉRICAS. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO.

1. Acórdão a quo, que denegou agravo de instrumento cujo objetivo foi a concessão de efeito suspensivo à liminar que decretou a indisponibilidade e sequestro dos bens do recorrente em Ação Civil Pública de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa, a qual objetivou apurar fraudes no âmbito de contratos de leasing.

2. Chamamento do recorrente para integrar o polo passivo da demanda sustentado no fato de ser ele o sócio principal da empresa e ter assumido responsabilidade referente aos contratos firmados.

3. Decisum recorrido que deixou de avaliar a extensão e as consequências graves da medida tomada, além de não ter tido o cuidado de considerar a caracterização da provisoriedade das alegações iniciais do Ministério Público; não se elencam os fatos que demonstram os fortes indícios de responsabilidade, além de não expor em que consistem os riscos determinantes da decretação estatuída.

4. A indisponibilidade de bens, para os efeitos da Lei 8.429⁄92, só pode ser efetivada sobre os adquiridos posteriormente aos atos supostamente de improbidade.

5. A decretação da disponibilidade e o sequestro de bens, por ser medida extrema, há de ser devida e juridicamente fundamentada, com apoio nas regras impostas pelo devido processo legal, sob pena de se tornar nula.

6. Inocorrência de verificação dos pressupostos materiais para decretação da medida, quais sejam, existência de fundada caracterização da fraude e o difícil ou impossível ressarcimento do dano, caso comprovado.

7. Enquanto os bens financiados em garantia ao contrato não forem buscados e executados, em caso de inadimplência, para sustentar, com as suas vendas, as prestações assumidas, é impossível, juridicamente, falar-se em prejuízo patrimonial decorrente do referido negócio jurídico. Os bens financiados são da empresa arrendadora; são apenas entregues ao financiado que, após o término do contrato, poderá optar pela sua compra.

8. Inobservância do Princípio da Proporcionalidade (mandamento da proibição de excesso), tendo em vista que não foi verificada a correspondência entre o fim a ser alcançado por uma disposição normativa e o meio empregado, a qual deve ser juridicamente a melhor possível.

9. A desconsideração da pessoa jurídica é medida excepcional que só pode ser decretada após o devido processo legal, o que torna a sua ocorrência em sede liminar, mesmo de forma implícita, passível de anulação.

10. Agravo regimental provido. Recurso especial provido, para cassar os efeitos da indisponibilidade e do sequestro dos bens do recorrente (AgRg no REsp. 422.583⁄PR, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, DJU 9.9.2002).

11. Deve-se assinalar que os atos noticiados na Ação por Ato de Improbidade Administrativa são inegavelmente graves – ou são mesmo absolutamente graves – e merecem, sem dúvida alguma, a repressão e a censura jurídicas por meio a atuação judicial, mas, no exercício e no desempenho dessa relevante atividade, deve o Magistrado respeitar, em todos os casos, por mais graves que sejam, os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, do devido processo legal e da presunção de inocência, insculpidos superiormente no ordenamento jurídico.

12. Aliás, o desafio da jurisdição moderna – máxime em sede sancionadora – é precisamente o de realizar as tarefas da repressão às ilicitudes sem descambar para a inobservância das garantias processuais das pessoas processadas, embora ceder a essa tentação seja uma ideia que ronda permanentemente, como um fantasma, o exercício da jurisdição repressiva, inclusive (ou sobretudo) no âmbito penal, onde as ilicitudes são mais agressivas e ofendentes dos mais altos valores socialmente prezáveis.

13. Anote-se que, no contexto da jurisdição cautelar (seja genérica ou específica), para o deferimento de medidas liminares ou antecipatórias, deve o Julgador assegurar-se que estejam presentes os seus requisitos autorizadores, quais sejam, o periculum in mora e o fumus boni iuris, pois se trata de providência que tem finalidade exclusivamente preventiva, não veiculando, portanto, qualquer eficácia dotada de definitividade; nos casos de restrição à disponibilidade de bens patrimoniais de qualquer espécie, seria desnecessário dizer que a tutela cautelar, dada a sua provisoriedade, não carrega qualquer eficácia expropriatória.

14. No caso concreto, não houve a imprescindível demonstração, pelo douto órgão ministerial, de qualquer ato ou tentativa de ato, por parte do réu, de dilapidar o seu patrimônio ou parte dele, sendo certo que essa demonstração é juridicamente indescartável para o deferimento judicial de medida cautelar de indisponibilidade de bens, como já orientou esta Corte:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. INDISPONIBILIDADE DE BENS. AGRAVO DE INSTRUMENTO. POSSIBILIDADE DE SE DECRETAR A MEDIDA CAUTELAR NA HIPÓTESE DE APLICAÇÃO DE MULTA PECUNIÁRIA. REQUISITO OBJETIVO. PROVA DA DILAPIDAÇÃO DO PATRIMÔNIO. IMPRESCINDIBILIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO.

1. Não há prevalecer o fundamento firmado pelo Tribunal de origem no sentido da impossibilidade de se decretar a indisponibilidade dada a natureza pecuniária da sanção a ser aplicada no caso de procedência da ação de improbidade.

2. É irrazoável a indisponibilidade de todos os bens do recorrido, a considerar, em especial, a ausência de elementos concretos a evidenciar, in casu, a possibilidade de dilapidação dos bens.

3. Agravo regimental não provido (AgRg no REsp. 1.168.259⁄RJ, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJe 03⁄05⁄2011).

15. Assim, em que pese haver algumas decisões em sentido contrário, afirmando ser a cautelaridade ínsita à Ação de Improbidade Administrativa, deve prevalecer a orientação pré-definida por este Superior Tribunal de Justiça, a fim de se promover a segurança jurídica e impedir que sejam cometidos excessos ou condutas imoderadas, invocando-se o princípio da razoabilidade para deferimento de cautelar de indisponibilidade de bens; no mesmo sentido ensina o Professor MARINO PAZZAGLINI FILHO, ao comentar o princípio da razoabilidade:

A razoabilidade significa a justeza, a coerência da ação administrativa em face do fato ou de motivo que a originou. Ela tem que ser resultante de motivo razoável e justo (aceitável, sensato, não excessivo) que legitima, por necessidade social, sua prática (Lei de Improbidade Administrativa Comentada, São Paulo, Atlas, 2005, p. 41).

16. Por fim, adverte-se que deve haver o máximo de moderação – e mesmo de prudência – na autorização de constrição patrimonial dos bens materiais da pessoa imputada de improbidade, porquanto se trata de medida altamente vexatória que não deve ser praticada à mão larga, mas somente quando se observar, escrupulosamente, todo o elenco de garantias processuais.

17. A repressão a quaisquer ilícitos e a persecução da reparação dos seus danos, devem se processar com estrita obediência às garantias subjetivas, pois não têm as autoridades, ainda que movidos por altos e legítimos propósitos, a potestade de superar os limites do ordenamento jurídico, nem interpretar as normas pondo-as em confronto com os superiores princípios do sistema; aliás, o Professor NORBERTO BOBBIO já advertia, com inteira e total propriedade, que nenhuma norma jurídica pode ser apreendida ou compreendida fora do ordenamento em que se integra, por isso que somente com a visão sincrética em todo o sistema é que se pode reconhecer a aplicabilidade dos enunciados normativos.

18. Alguns eminentes doutrinadores sustentam, mais sem razão, data vênia, ao meu ver que o art. 37, § 4o. da Constituição teria instituído diretamente a indisponiblidade dos bens do acionado por improbidade administrativa; ouso divergir, respeitosamente, dessa orientação, e o faço, primeiramente por uma razão de ordem sistemática, por perceber que o sistema jurídico brasileiro equilibra-se sobre o pilar de ferro da dignidade da pessoa humana a envolver, no seu desdobramento, a presunção de inocência contra qualquer imputação, somente excepcionada quando demonstrada a necessidade do seu afastamento.

19. A outra razão da minha discordância desta diretriz é de ordem constitucional positiva, porquanto, a dicção do referido dispositivo magno anúncia claramente que as sanções ali contempladas - dentre as quais a indisponibilidade dos bens do acionado - deverão se efetivar na forma e gradação previstas em lei; ao que entendo, a norma constitucional remete a aplicação daquelas sanções todas à disciplina do sistema processual, viabilizador das garantias subjetivas (ou individuais) adotadas pelo ordenamento.

20. Na sequência deste raciocínio positivo, observo que a lei 8.429⁄92, no seu art. 16, submete a constricção dos bens do acionado à existência de fundados indícios de responsabilidade, caso em que a comissão processante ou o a Procuradoria do órgão lesado representará ao Ministério Púbblico para que requeira ao Juízo competente a constrcção pretendida; esse mesmo artigo, no seu § 1o., prevê que o sequestro de bens será processado de acordo com os arts. 822 a 825 do CPC, o que me faz pensar que outras medidas constrictivas também deverão seguir a lógica da cautelaridade prevista para o sequestro.

21. Mas, mesmo que se afaste esta conclusão (para mim absolutamente lógica e natural) o art. 16, § 2o. da Lei 8.429⁄92 estabelece que, quando for o caso, o pedido (obviamente de sequestro, porque de outro não se cogita no art. 16 da LIA) incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, o que me convence, definitivamente, que essa medida constritiva (bloqueio de bens) tem a sua efetivação regida pelas normas processuais que se aplicam a todas tutelas cautelares que o sistema jurídico acolhe.

22. Não creio que possa recolher adeptos a increpação frequente de que a observância das garantias processuais das pessoas se confundam com transigência, tolerância ou pacto com as infrações ou infratores; reitero que as garantias processuais são instituídas precisamente em favor dos infratores, pois os que não se acham sob a mira de ações sancionadoras não reclamam a proteção dessas garantias; é voz corrente nesta Corte Superior, segundo ponderações do eminente Ministro SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, que o judiciário e a justiça existem para assegurar os direitos, as liberdades e as garantias, ideia que, aliás, provém da mente iluminada do Professor JOAQUIM CANUDO MENDES DE ALMEIDA.

23. Ante o exposto, dá-se provimento ao Recurso Especial, para afastar a constrição patrimonial, sem prejuízo do trâmite da ação repressiva e do eventual bloqueio futuro da indisponibilidade, se comprovado – e não apenas alegado – a presença dos requisitos processuais da tutela cautelar: aparência de bom direito material e indícios de que o réu pratica, ou se apresta a praticar, atos de alienação ou de oneração patrimonial.

24. Reitero a autonomia do Processo Cautelar, renovando o argumento

de que a utilização das tutelas de urgência não dispensam a demonstração dos seus pressupostos específicos, ainda que o pedido seja incidente em Ação de Improbidade Administrativa.

25. É como voto.

VOTO-VENCEDOR
EMENTA
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. ART. 7º DA LEI Nº 8.429⁄92. TUTELA DE EVIDÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA. PERICULUM IN MORA . EXCEPCIONAL PRESUNÇÃO. FUNDAMENTAÇÃO NECESSÁRIA. FUMUS BONI IURIS . NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO. CONSTRIÇÃO PATRIMONIAL PROPORCIONAL À LESÃO E AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO RESPECTIVO. BENS IMPENHORÁVEIS. EXCLUSÃO.
1. Trata-se de recurso especial em que se discute a possibilidade de se decretar a indisponibilidade de bens na Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 7º da Lei 8.429⁄92, sem a demonstração do risco de dano ( periculum in mora ), ou seja, do perigo de dilapidação do patrimônio de bens do acionado.
2 . Na busca da garantia da reparação total do dano, a Lei nº 8.429⁄92 traz em seu bojo medidas cautelares para a garantia da efetividade da execução, que, como sabemos, não são exaustivas. Dentre elas, a indisponibilidade de bens, prevista no art. 7º do referido diploma legal.
3. As medidas cautelares, em regra, como tutelas emergenciais, exigem, para a sua concessão, o cumprimento de dois requisitos: o fumus boni juris (plausibilidade do direito alegado) e o periculum in mora ( fundado receio de que a outra parte, antes do julgamento da lide, cause ao seu direito lesão grave ou de difícil reparação).
4. No caso da medida cautelar de indisponibilidade, prevista no art. 7º da LIA, não se vislumbra uma típica tutela de urgência , como descrito acima, mas sim uma tutela de evidência , uma vez que o periculum in mora não é oriundo da intenção do agente dilapidar seu patrimônio e, sim, da gravidade dos fatos e do montante do prejuízo causado ao erário, o que atinge toda a coletividade. O próprio legislador dispensa a demonstração do perigo de dano, em vista da redação imperativa da Constituição Federal (art. 37, § 4º) e da própria Lei de Improbidade (art. 7º).
5. A referida medida cautelar constritiva de bens, por ser uma tutela sumária fundada em evidência, não possui caráter sancionador nem antecipa a culpabilidade do agente, até mesmo em razão da perene reversibilidade do provimento judicial que a deferir.
6. Verifica-se no comando do art. 7º da Lei 8.429⁄1992 que a indisponibilidade dos bens é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no art. 37, § 4º, da Constituição, segundo a qual " os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível ".
7. O periculum in mora , em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429⁄92. Precedentes: (REsp 1315092⁄RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p⁄ Acórdão Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05⁄06⁄2012, DJe 14⁄06⁄2012; AgRg no AREsp 133.243⁄MT, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 15⁄05⁄2012, DJe 24⁄05⁄2012; MC 9.675⁄RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28⁄06⁄2011, DJe 03⁄08⁄2011; EDcl no REsp 1211986⁄MT, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24⁄05⁄2011, DJe 09⁄06⁄2011.
8. A Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes tráfegos, ocultamento ou dilapidação patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnológicos de comunicação de dados que tornaria irreversível o ressarcimento ao erário e devolução do produto do enriquecimento ilícito por prática de ato ímprobo, buscou dar efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do periculum in mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida cautelar sumária (art. 789 do CPC), admitindo que tal requisito seja presumido à preambular garantia de recuperação do patrimônio do público, da coletividade, bem assim do acréscimo patrimonial ilegalmente auferido.
9. A decretação da indisponibilidade de bens, apesar da excepcionalidade legal expressa da desnecessidade da demonstração do risco de dilapidação do patrimônio, não é uma medida de adoção automática, devendo ser adequadamente fundamentada pelo magistrado, sob pena de nulidade (art. 93, IX, da Constituição Federal), sobretudo por se tratar de constrição patrimonial.
10. Oportuno notar que é pacífico nesta Corte Superior entendimento segundo o qual a indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimônio dos réus em ação de improbidade administrativa de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma.
11. Deixe-se claro, entretanto, que ao juiz responsável pela condução do processo cabe guardar atenção, entre outros, aos preceitos legais que resguardam certas espécies patrimoniais contra a indisponibilidade, mediante atuação processual dos interessados - a quem caberá, p. ex., fazer prova que determinadas quantias estão destinadas a seu mínimo existencial.
12. A constrição patrimonial deve alcançar o valor da totalidade da lesão ao erário, bem como sua repercussão no enriquecimento ilícito do agente, decorrente do ato de improbidade que se imputa, excluídos os bens impenhoráveis assim definidos por lei, salvo quando estes tenham sido, comprovadamente, adquiridos também com produto da empreitada ímproba, resguardado, como já dito , o essencial para sua subsistência.
13. Na espécie, o Ministério Público Federal quantifica inicialmente o prejuízo total ao erário na esfera de, aproximadamente, R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais), sendo o ora recorrente responsabilizado solidariamente aos demais agentes no valor de R$ 5.250.000,00 (cinco milhões e duzentos e cinquenta mil reais). Esta é, portanto, a quantia a ser levada em conta na decretação de indisponibilidade dos bens, não esquecendo o valor do pedido de condenação em multa civil, se houver (vedação ao excesso de cautela).
14. Assim, como a medida cautelar de indisponibilidade de bens, prevista na LIA, trata de uma tutela de evidência , basta a comprovação da verossimilhança das alegações, pois, como visto, pela própria natureza do bem protegido, o legislador dispensou o requisito do perigo da demora. No presente caso, o Tribunal a quo concluiu pela existência do fumus boni iuris , uma vez que o acervo probatório que instruiu a petição inicial demonstrou fortes indícios da ilicitude das licitações, que foram suspostamente realizadas de forma fraudulenta. Ora, estando presente o fumus boni juris, como constatado pela Corte de origem, e sendo dispensada a demonstração do risco de dano ( periculum in mora ), que é presumido pela norma, em razão da gravidade do ato e a necessidade de garantir o ressarcimento do patrimônio público, conclui-se pela legalidade da decretação da indisponibilidade dos bens.
15 . Recurso especial não provido.

O EXMO. SR. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES:

Trata-se de recurso especial em que se discute a possibilidade de se decretar a indisponibilidade de bens na Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 7º da Lei 8.429⁄92, sem a demonstração do risco de dano (periculum in mora), ou seja, do perigo de dilapidação do patrimônio de bens do acionado.

A improbidade administrativa é a caracterização atribuída pela Lei nº 8.429⁄92 a determinadas condutas praticadas por qualquer agente público e também por particulares contra "a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual" (art. 1º). As definições de tais condutas estão previstas nos artigos (Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilícito), 10 (Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário) e 11 (Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública) da Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

Pela Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa busca-se, além da punição do agente, o ressarcimento do dano causado ao patrimônio público, bem como a reversão dos produtos obtidos com o proveito do ato ímprobo.

Na busca da garantia da reparação total do dano, a Lei nº 8.429⁄92 traz em seu bojo medidas cautelares para a garantia da efetividade da execução, que, como sabemos, não são exaustivas. Elas estão descritas nos artigos 7º, 16 e 20 do referido diploma legal, a saber: a indisponibilidade, o seqüestro de bens e o afastamento cautelar do agente público. No presente caso, abordaremos a indisponibilidade de bens.

De início, é importante ressaltar que não existe qualquer pré-julgamento a respeito da culpa ou não dos agentes em relação às irregularidades na decretação da indisponibilidade dos bens, não ostentando qualquer caráter sancionatório, pois, como já dito, o que se busca com essa medida é a futura reparação do danos.

O art. 7º da Lei 8.429⁄92 (LIA) dispõe:

Art. 7º Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

As medidas cautelares, em regra, como tutelas emergenciais, exigem, para a sua concessão, o cumprimento de dois requisitos: o fumus boni juris (plausibilidade do direito alegado) e o periculum in mora (fundado receio de que a outra parte, antes do julgamento da lide, cause ao seu direito lesão grave ou de difícil reparação).

Ocorre que, no caso da medida cautelar de indisponibilidade, prevista no art. 7º da LIA, não se vislumbra uma típica tutela de urgência, como descrito acima, mas sim uma tutela de evidência, uma vez que o periculum in mora não é oriundo da intenção do agente dilapidar seu patrimônio visando frustrar a reparação do dano e sim da gravidade dos fatos e do montante do prejuízo causado ao erário, o que atinge toda a coletividade. O próprio legislador dispensa a demonstração do perigo de dano, em vista da redação imperativa da Constituição Federal (art. 37, § 4º) e da própria Lei de Improbidade (art. 7º).

A referida medida cautelar constritiva de bens, por ser uma tutela sumária fundada em evidência, não possui caráter sancionador nem antecipa a culpabilidade do agente, até mesmo em razão da perene reversibilidade do provimento judicial que a deferir.

Nessa linha, vejamos trecho do texto "As medidas cautelares previstas na lei de improbidade administrativa: natureza jurídica e sua repercussão no princípio do contraditório" , de autoria do Procurador da República Ronaldo Pinheiro de Queiroz, in verbis:

[...]
A tutela de urgência foi criada para preservar o bem da vida quando a demora na prestação jurisdicional cria o risco de sua inutilidade prática. Já a tutela de evidência prestigia as situações em que há uma grande probabilidade de o autor ter razão, bem como o bem da vida tutelado tem grande relevância social e, por eleição do legislador, confere-se-lhe a possibilidade de fruição imediata e provisória do bem ou que o mesmo seja desde logo resguardado.
Adroaldo Furtado Fabrício traz exemplos de tutela de urgência e de tutela de evidência. Para o renomado autor, quando o juiz concede uma produção antecipada de provas, está privilegiando o critério urgência em detrimento de qualquer outro interesse, sem se precisar cogitar da maior ou menor probabilidade de ter razão o requerente. Já a tutela de evidência pode ser visualizada no deferimento de uma liminar possessória, para a qual basta uma presunção de veracidade do alegado baseada em um dado objetivo, independente de qualquer urgência. Outro exemplo é o caso de tutela antecipada em razão do abuso do direito de defesa (CPC, art. 273, II).
O enfrentamento desta questão é importante porque repercute, ainda que indiretamente, no princípio do contraditório, já que, sendo uma tutela de urgência , o âmbito de reação do réu volta-se para a negação do fumus boni juris e⁄ou do periculum in mora , ao passo que, diante de uma tutela de evidência , a sua contrariedade restringe-se aos fatos apontados pelo autor e que a lei considera suficiente para demonstrar a plausibilidade do direito.
Dentro dessa linha de raciocínio, José Roberto dos Santos Bedaque efetuou um corte metodológico nas duas medidas cautelares patrimoniais, no qual conseguiu apontar diferenças ontológicas e de finalidade.
Para o professor da Universidade de São Paulo, a indisponibilidade prevista no art. 7º da LIA está restrita ao valor do dano causado ou ao acréscimo patrimonial decorrente da atividade ilícita. Necessita a parte apontar o valor do suposto dano ou do acréscimo patrimonial e pleitear a indisponibilidade sobre os bens suficientes ao ressarcimento a ser decidido em outra sede. Aqui basta que se demonstre a verossimilhança. Desnecessário comprovar o perigo de dano, pois o legislador contentou-se com o fumus boni juris , tendo em vista a gravidade do ato e a necessidade de garantir o ressarcimento do patrimônio público.
Adverte o mencionado autor, contudo:
[...] que a tutela sumária fundada na evidência somente é admitida se expressamente prevista no sistema. Em caráter genérico, esse elemento é insuficiente à concessão da medida, sendo necessária a presença do perigo de dano. O poder geral de concessão de tutelas sumárias está relacionado à urgência e à evidência.
De fato, percebe-se claramente que o sistema da LIA admitiu de forma expressa a tutela de evidência. O art. 7º em nenhum momento previu o requisito da urgência, reclamando apenas, para o cabimento da medida, a demonstração, numa cognição sumária, de que o ato de improbidade causou lesão ao patrimônio público ou ensejou enriquecimento ilícito.
[...]

Verifica-se no comando do art. 7º da Lei 8.429⁄1992 que a indisponibilidade dos bens é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no art. 37, § 4º, da Constituição, segundo a qual "os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível".

O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429⁄92.

Assim, a Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes tráfegos, ocultamento ou dilapidação patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnológicos de comunicação de dados que tornaria irreversível o ressarcimento ao erário e devolução do produto do enriquecimento ilícito por prática de ato ímprobo, buscou dar efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do periculum in mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida cautelar sumária (art. 789 do CPC), admitindo que tal requisito seja presumido à preambular garantia de recuperação do patrimônio do público, da coletividade, bem assim do acréscimo patrimonial ilegalmente auferido.

Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. PREVISÃO CONSTITUCIONAL (ART. 37, § 4º) PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. FUMUS BONI IURIS: INDISPENSABILIDADE.
1. A indisponibilidade de bens é medida que, por força do art. 37, § 4º da Constituição, decorre automaticamente do ato de improbidade.
Daí o acertado entendimento do STJ no sentido de que, para a decretação de tal medida, nos termos do art. 7º da Lei 8.429⁄92, dispensa-se a demonstração do risco de dano (periculum in mora), que é presumido pela norma, bastando ao demandante deixar evidenciada a relevância do direito (fumus boni iuris) relativamente à configuração do ato de improbidade e à sua autoria (REsp 1.203.133⁄MT, 2ª T., Min. Castro Meira, DJe de 28⁄10⁄2010; REsp 1.135.548⁄PR, 2ª. T., Min. Eliana Calmon, DJe de 22⁄06⁄2010; REsp 1.115.452⁄MA, 2ª T., Min. Herman Benjamin, DJe de 20⁄04⁄2010; MC 9.675⁄RS, 2ª T., Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 03⁄08⁄2011; EDcl no REsp 1.211.986⁄MT, 2ª T., Min. Herman Benjamin, DJe de 09⁄06⁄2011; e EDcl no REsp 1.205.119⁄MT, 2ª T., Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 08⁄02⁄2011; AgRg no REsp 1256287⁄MT, 2ª T, Min. Humberto Martins, DJe de 21⁄09⁄2011; e REsp 1244028⁄RS, 2ª T, Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 02⁄09⁄2011).
2. No caso concreto, o acórdão recorrido afirmou a presença do requisito de fumus boni iuris com base em elementos fáticos da causa, cujo reexame não se comporta no âmbito de devolutividade próprio do recurso especial (Súmula 7⁄STJ).
3. Recurso especial desprovido, divergindo do relator. (REsp 1315092⁄RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p⁄ Acórdão Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05⁄06⁄2012, DJe 14⁄06⁄2012)
ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. INDISPONIBILIDADE DE BENS. PERICULUM IN MORA. PRESUNÇÃO INSERIDA NO ARTIGO 7º DA LIA. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE.
1. Não se admite inovação de tese não devolvida, expressamente, no recurso especial. No caso, os recorrentes não trouxeram o tema da "transgressão ao direito de propriedade", inviabilizando o conhecimento do recurso. Além disso, não houve o devido prequestionamento, incidindo as Súmulas 282⁄STF e 211⁄STJ.
2. O periculum in mora que fundamenta a indisponibilidade de bens é presumido, sendo dispensável prova concreta de dilapidação patrimonial.
3. Houve, na espécie, motivação suficiente para decretar a medida pleiteada, inexistindo violação do artigo 458 do Código de Processo Civil.
4. Agravo regimental não provido. (AgRg no AREsp 133.243⁄MT, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 15⁄05⁄2012, DJe 24⁄05⁄2012)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MEDIDA CAUTELAR COM PEDIDO LIMINAR PARA A ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO ATIVO A RECURSO ESPECIAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONTRA LIMINAR CONCEDIDA IN LIMINE LITIS. AUSÊNCIA DE JUNTADA DO MANDADO DE CITAÇÃO DOS CORRÉUS AOS AUTOS. PRAZO RECURSAL. TERMO INICIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADO PREJUÍZO AO ERÁRIO. INDISPONIBILIDADE DE BENS. PERICULUM IN MORA PRESUMIDO NO ART. 7º DA LEI N. 8.429⁄92. BLOQUEIO DE BENS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA.
[...]
11. Por fim, relativamente ao periculum in mora, em verdade, tal pressuposto milita em favor do requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429⁄92. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes: REsp 1.177.290⁄MT, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 1º.7.2010; e REsp 1135548⁄PR, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 15⁄06⁄2010, DJe 22⁄06⁄2010.
12. Ação cautelar julgada improcedente, com a consequente revogação da liminar anteriormente concedida. ( MC 9.675⁄RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28⁄06⁄2011, DJe 03⁄08⁄2011)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. ART. 7º DA LEI 8.429⁄1992. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. INFRINGÊNCIA. INVIABILIDADE. VIOLAÇÃO CONFIGURADA. PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. FUMUS BONI IURIS PRESENTE. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DO STJ.
1. Trata-se na origem de Ação Civil de ressarcimento de danos ao Erário combinado com pedido liminar de indisponibilidade de bens e exibição de documentos contra deputados, servidores e gestores da Assembleia Legislativa Estadual alegadamente responsáveis por desvios no montante aproximado de R$ 1,1 milhão (valor histórico). A petição inicial decorre da apuração de denúncia de desvio e apropriação indevida de recursos do Poder Legislativo do Estado de Mato Grosso por meio de pagamentos a empresas inexistentes ou irregulares - fatos esses relacionados com a chamada "Operação Arca de Noé", deflagrada pela Polícia Federal e Ministérios Públicos e referente ao Grupo João Arcanjo Ribeiro e à empresa Confiança Factoring Fomento Mercantil. Há notícia de várias Ações Civis Públicas propostas e danos da ordem de R$ 100 milhões 2. Requerida a indisponibilidade de bens, foi ela indeferida na origem, por ausência dos pressupostos autorizadores. Contra a decisão, o Ministério Público interpôs Recurso Especial - amparado na tese da verossimilhança demonstrada documentalmente e do periculum in mora implícito -, que foi provido pela Turma, acolhendo-se a tese defendida.
3. Os Embargos Declaratórios, manifestamente infringentes, não constituem instrumento adequado para a rediscussão da matéria de mérito.
4. Não fosse isso, é assente na Segunda Turma do STJ o entendimento de que a decretação de indisponibilidade dos bens não está condicionada à comprovação de dilapidação efetiva ou iminente de patrimônio, porquanto visa, justamente, a evitar dilapidação patrimonial. Posição contrária tornaria difícil, e muitas vezes inócua, a efetivação da Medida Cautelar em foco. O periculum in mora é considerado implícito. Precedentes do STJ inclusive em Recursos derivados da "Operação Arca de Noé" (REsp 1205119⁄MT, Segunda Turma, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, Dje 28.10.2010; REsp 1203133⁄MT, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 28.10.2010; REsp 1161631⁄PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 24.8.2010; REsp 1177290⁄MT, Segunda Turma, Relator Ministro Herman Benjamin, Dje 1.7.2010; REsp 1177128⁄MT, Segunda Turma, Relator Ministro Herman Benjamin, Dje 16.9.2010; REsp 1134638⁄MT, Segunda Turma, Relator Ministra Eliana Calmon, Dje 23.11.2009.
5. O fumus boni iuris está presente e foi demonstrado por meio da expressiva lesividade narrada, da vinculação da demanda com a "Operação Arca de Noé", dos altos valores envolvidos, da verossimilhança jamais afastada pelas decisões recorridas e dos pressupostos fáticos narrados no relatório do acórdão recorrido ( referência ao desvio de verbas, aos inúmeros procedimentos de licitação de empenho de pagamentos não apresentados e à dificuldade de encontrar a pessoa jurídica pivô de tais desvios).
6. Embargos de Declaração rejeitados. (EDcl no REsp 1211986⁄MT, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24⁄05⁄2011, DJe 09⁄06⁄2011)

Desse modo, como afirmado pelo Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, no REsp 1315092⁄RJ, DJe 14⁄06⁄2012, "é importante reiterar e salientar essa circunstância: a indisponibilidade de bens é medida que, por força do art. 37, § 4º da Constituição, decorre automaticamente do ato de improbidade. Daí o acertado entendimento do STJ no sentido de que, para a decretação de tal medida, dispensa-se a demonstração do risco de dano (periculum in mora), que é presumido pela norma, bastando ao demandante deixar evidenciada a relevância do direito (fumus boni iuris), ou seja, a configuração do ato de improbidade e a sua autoria".

Ressalta-se que a decretação da indisponibilidade de bens, apesar da excepcionalidade legal expressa da desnecessidade da demonstração do risco de dilapidação do patrimônio, não é uma medida de adoção automática, devendo ser adequadamente fundamentada pelo magistrado, sob pena de nulidade (art. 93, IX, da Constituição Federal), sobretudo por se tratar de constrição patrimonial.

Oportuno notar que é pacífico nesta Corte Superior entendimento segundo o qual a indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimônio dos réus em ação de improbidade administrativa de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma. Neste sentido, confiram-se os seguintes precedentes:

ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – INDISPONIBILIDADE DE BENS – ART. , PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 8.429⁄1992 – REQUISITOS PARA CONCESSÃO – LIMINAR INAUDITA ALTERA PARS – POSSIBILIDADE.
1. O provimento cautelar para indisponibilidade de bens, de que trata o art. , parágrafo único da Lei 8.429⁄1992, exige fortes indícios de responsabilidade do agente na consecução do ato ímprobo, em especial nas condutas que causem dano material ao Erário.
2. O requisito cautelar do periculum in mora está implícito no próprio comando legal, que prevê a medida de bloqueio de bens, uma vez que visa a 'assegurar o integral ressarcimento do dano'.
3. A demonstração, em tese, do dano ao Erário e⁄ou do enriquecimento ilícito do agente, caracteriza o fumus boni iuris.
4. É admissível a concessão de liminar inaudita altera pars para a decretação de indisponibilidade e seqüestro de bens, visando assegurar o resultado útil da tutela jurisdicional, qual seja, o ressarcimento ao Erário. Precedentes do STJ.
5. Recurso especial não provido. (REsp 1.135.548⁄PR, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 22.6.2010)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DOS BENS. DECRETAÇÃO. REQUISITOS. ART. 7º DA LEI 8.429⁄1992.
1. Cuidam os autos de Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público Federal no Estado do Maranhão contra a ora recorrida e outros, em virtude de suposta improbidade administrativa em operações envolvendo recursos do Fundef e do Pnae.
2. A indisponibilidade dos bens é medida de cautela que visa a assegurar a indenização aos cofres públicos, sendo necessária, para respaldá-la, a existência de fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário (fumus boni iuris).
3. Tal medida não está condicionada à comprovação de que os réus estejam dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, tendo em vista que o periculum in mora está implícito no comando legal. Precedente do STJ.
4. Recurso Especial provido. (REsp 1.115.452⁄MA, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 20.4.2010 )

Na espécie, o Ministério Público Federal quantifica inicialmente o prejuízo total ao erário na esfera de, aproximadamente, R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais), sendo o ora recorrente responsabilizado solidariamente aos demais agentes pelo valor de R$ 5.250.000,00 (cinco milhões e duzentos e cinquenta mil reais). Esta é, portanto, a quantia a ser levada em conta na decretação de indisponibilidade dos bens, não esquecendo o valor do pedido de condenação em multa civil, se houver (vedação ao excesso de cautela).

Assim, aplica-se a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, até a liqüidação, devem permanecer bloqueados quantos bens foram bastantes para dar cabo da execução em caso de procedência da ação.

Deixe-se claro, entretanto, que ao juiz responsável pela condução do processo cabe guardar atenção, entre outros, aos preceitos legais que resguardam certas espécies patrimoniais contra a indisponibilidade, mediante atuação processual dos interessados - a quem caberá, p. ex., fazer prova que determinadas quantias estão destinadas a seu mínimo existencial.

Sobre o ponto, vejam-se os julgados abaixo:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. GARANTIA DE EVENTUAL EXECUÇÃO. LIMITES. VALOR DO DANO AO ERÁRIO, ACRESCIDO DE POSSÍVEL IMPOSIÇÃO DE MULTA CIVIL, ESTIMADO PELO AUTOR DA AÇÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA ATÉ A INSTAURAÇÃO DE LIQUIDAÇÃO. PODERES DE CAUTELA E DE CONDUÇÃO DO FEITO PELOS MAGISTRADOS. OBSERVÂNCIA DE PRECEITOS LEGAIS SOBRE VEDAÇÃO À INDISPONIBILIDADE.
1. É pacífico nesta Corte Superior entendimento segundo o qual a indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimônio dos réus em ação de improbidade administrativa de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma. Precedentes.
2. Na espécie, o Ministério Público Federal quantifica inicialmente o prejuízo ao erário na esfera de vinte e cinco milhões de reais.
Esta é, portanto, a quantia a ser levada em conta na decretação de indisponibilidade dos bens, não esquecendo o valor do pedido de condenação em multa civil, se houver (vedação ao excesso de cautela).
3. Ocorre que, contando a ação civil pública com vinte e cinco réus, e dado o desenvolvimento incipiente da instrução processual, não é possível aferir, agora, o grau de participação de cada parte na consecução de eventuais condutas ímprobas.
4. Daí porque aplica-se a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, até a liquidação, devem permanecer bloqueados tanto quantos bens foram bastantes para dar cabo da execução em caso de procedência da ação, na medida em que vigora entre os réus uma responsabilidade do tipo solidária. Precedentes.
5. Deixe-se claro, entretanto, que ao juiz responsável pela condução do processo cabe guardar atenção, entre outros, aos preceitos legais que resguardam certas espécies patrimoniais contra a indisponibilidade, mediante atuação processual dos interessados - a quem caberá, p. ex., fazer prova que determinadas quantias estão destinadas a seu mínimo existencial.
6. Recurso especial provido. (REsp 1195828⁄MA, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 02⁄09⁄2010, DJe 04⁄10⁄2010)
PROCESSUAL CIVIL – ADMINISTRATIVO – MEDIDA CAUTELAR – BLOQUEIO DE BENS – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AUSÊNCIA DE PERIGO DA DEMORA E DE FUMAÇA DO BOM DIREITO – INSUFICIÊNCIA DOS BENS E VALORES BLOQUEADOS PARA O RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – IMPOSSIBILIDADE DE LIBERAÇÃO DA CONSTRIÇÃO POR ESTA CORTE.
[...]
3. O levantamento parcial da constrição pode ser feito, com base na situação concreta, pelo juízo competente de acordo com o seu livre convencimento motivado, utilizando do princípio da proporcionalidade e razoabilidade para liberar as verbas constritas, a fim de se evitar que as empresas envolvidas venham a ter sua atividade comercial inviabilizada.
[...]
Agravo regimental improvido. (AgRg na MC 15.207⁄RJ, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 19.9.2009)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – NATUREZA CÍVEL DA AÇÃO – MINISTÉRIO PÚBLICO – PRAZO EM DOBRO PARA RECORRER – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA ATÉ A INSTRUÇÃO FINAL DO FEITO - INDISPONIBILIDADE DOS BENS LIMITADA AO RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO AO ERÁRIO.
[...]
4. É entendimento assente no âmbito desta Corte que, conforme o artigo , parágrafo único, da Lei n. 8.429⁄92, a indisponibilidade dos bens deve ser limitada ao valor que assegure o integral ressarcimento ao erário e do valor de eventual multa civil.
5. Cumpre à instância ordinária verificar a extensão da medida de indisponibilidade necessária para garantir o ressarcimento integral do dano, pois, avaliar se os bens constritos excederam, ou não, o valor do dano ao erário, implicaria a análise do material probatório dos autos, inviável em sede de recurso especial, nos termos da Súmula 7 desta Corte.
Agravo regimental parcialmente provido, apenas para limitar a extensão da medida de indisponibilidade ao valor necessário para o integral ressarcimento do suposto dano ao erário e do valor de eventual multa civil. (AgRg nos EDcl no Ag 587.748⁄PR, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 23.10.2009)

Nessa linha, a constrição patrimonial deve alcançar o valor da totalidade da lesão ao erário, bem como sua repercussão no enriquecimento ilícito do agente, decorrente do ato de improbidade que se imputa, excluídos os bens impenhoráveis assim definidos por lei, salvo quando estes tenham sido, comprovadamente, adquiridos também com produto da empreitada ímproba, resguardado, como já dito , o essencial para sus subsistência.

Assim, como a medida cautelar de indisponibilidade de bens, prevista na LIA, trata de uma tutela de evidência, basta a comprovação da verossimilhança das alegações, pois, como visto, pela própria natureza do bem protegido, o legislador dispensou o requisito do perigo da demora.

No presente caso, quanto ao fumus boni iuris, o Tribunal de origem, assim consignou (fls. 1385):

[...]
Aliás, nem a constrição provoca qualquer situação de dano irreparável para a parte. No curso da instrução do feito, se for o caso, a medida pode ser levantada, no todo ou em parte. Reitere-se que o magistrado de 1 o grau proferiu apreciação bem fundamentada e concluiu que há indícios convincentes de atuação problemática do agravante. No mínimo teria ocorrido a falta de planejamento adequado e falta de cuidado na aplicação de recursos públicos. Assinalou que o acervo probatório que instrui a petição inicial do MPF apresenta fortes indícios de ilicitude nas licitações, que foram realizadas supostamente de forma fraudulenta. Apontou, ainda, que o estudo realizado pela COPPETEC-UFRJ traça várias impropriedades detectadas nos projetos e falhas estruturais da construção.
[..]

Ora., pela leitura do trecho acima, verifica-se que houve pela Corte de origem conclusão pela existência do fumus boni iuris, uma vez que o acervo probatório que instruiu a petição inicial demonstrou fortes indícios da ilicitude das licitações, que foram suspostamente realizadas de forma fraudulenta.

Ora, estando presente o fumus boni juris, como constatado pela Corte de origem, e sendo dispensada a demonstração do risco de dano (periculum in mora), que é presumido pela norma, em razão da gravidade do ato e a necessidade de garantir o ressarcimento do patrimônio público, conclui-se pela legalidade da decretação da indisponibilidade dos bens.

Com essas considerações, NEGO PROVIMENTO ao recurso especial.

VOTO-VENCIDO
O SR. MINISTRO CESAR ASFOR ROCHA:
Sr. Presidente, peço vênia à divergência e adoto, às inteiras, as razões do voto do eminente Sr. Ministro Relator.
RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
RECORRENTE : THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
ADVOGADO : WILSON MÁRCIO DEPES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
VOTO
O EXMO. SR. MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI: Sr. Presidente, reporto-me à jurisprudência da Primeira e da Segunda Turmas, que sempre foi neste sentido, e faço apenas a observação de que estamos tratando não do sequestro do art. 16 da Lei 8.429⁄92. O que estamos tratando é do art. 7º, da indisponibilidade. A Turma já têm precedentes recentes e reporto-me ao precedente de junho último, REsp n. 1.315.092, de que fui Relator e o Sr. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho ficou vencido. Trouxe jurisprudência do Sr. Ministro Castro Meira, da Sra. Ministra Eliana Calmon, do Sr. Ministro Mauro Campbell Marques, do Sr. Ministro Humberto Martins no mesmo sentido.
VOTO
MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA (Relator):
Sr. Presidente, o voto do eminente Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, gera uma oportunidade para refletir a respeito. A Constituição Federal em seu art. 92, IX e X, quando trata das decisões do Poder Judiciário, determina que devem ser, tanto as judiciais quanto as administrativas, motivadas.
A Constituição Federal trata da improbidade administrativa num artigo e no outro da motivação, que foi uma inovação constitucional muito aplaudida, sobretudo, pela comunidade jurídica, pelo seu relevo. Foi uma oportunidade do Judiciário expor ao jurisdicionado do caso concreto por que aquela decisão está sendo adotada naquele sentido.
A cada caso concreto, essa questão deve ser avaliada. Já relatei e, com certeza, V. Exas. tiveram casos em que se bloqueia tudo. Se o sujeito está sendo demandado com um valor pequeno, fica com o patrimônio totalmente indisponível. Isso é um exagero.
Com a ressalva desse aspecto do voto do Sr. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, voto no sentido de negar provimento ao recurso especial, seguindo a jurisprudência das Turmas que temos orientado. No caso concreto, devemos preservar um espaço decisório para adequar cada situação à realidade, evitando, assim, injustiça.
É o voto.

CERTIDÃO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA SEÇÃO
Número Registro: 2012⁄0071028-0
PROCESSO ELETRÔNICO
REsp 1.319.515 ⁄ ES
Números Origem: 200950020024689 201002010054511 5451622010 54516220104020000
PAUTA: 22⁄08⁄2012 JULGADO: 22⁄08⁄2012
Relator
Exmo. Sr. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Relator para Acórdão
Exmo. Sr. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA
Subprocurador-Geral da República
Exmo. Sr. Dr. MOACIR GUIMARÃES MORAES FILHO
Secretária
Bela. Carolina Véras
AUTUAÇÃO
RECORRENTE : THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
ADVOGADO : WILSON MÁRCIO DEPES E OUTRO (S)
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Atos Administrativos - Improbidade Administrativa
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia PRIMEIRA SEÇÃO, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
"A Seção, por maioria, vencidos os Srs. Ministros Relator e Cesar Asfor Rocha, negou provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Mauro Campbell Marques, que lavrará o acórdão."
Votaram com o Sr. Ministro Mauro Campbell Marques os Srs. Ministros Benedito Gonçalves, Teori Albino Zavascki, Arnaldo Esteves Lima, Humberto Martins e Herman Benjamin.
Ausente, ocasionalmente, o Sr. Ministro Francisco Falcão.

Documento: 1171905 Inteiro Teor do Acórdão - DJe: 21/09/2012
Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/866014047/recurso-especial-resp-1319515-es-2012-0071028-0/inteiro-teor-866014060

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