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25 de Novembro de 2020
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 1631225 DF 2016/0265717-3

Superior Tribunal de Justiça
há 8 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 1631225 DF 2016/0265717-3
Publicação
DJ 23/03/2020
Relator
Ministro BENEDITO GONÇALVES
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1631225_8703e.pdf
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Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1.631.225 - DF (2016/0265717-3) RELATOR : MINISTRO BENEDITO GONÇALVES RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS RECORRIDO : DISTRITO FEDERAL PROCURADOR : LUIZ FELIPE DA MATA MACHADO SILVA E OUTRO (S) - DF034296 RECORRIDO : COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO HABITACIONAL DO DISTRITO FEDERAL - CODHAB/DF PROCURADORA : DAYANNE FERREIRA VIANA BORGES E OUTRO (S) - DF023683 DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios do Distrito Federal, com fundamento no artigo 105, III, a, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo TJDFT, assim ementado (fl. 590/595): CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA FORMULADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. ANULAÇÃO DO EDITAL DE CHAMAMENTO Nº 05/2013 DITEC/CODHAB. SELEÇÃO DE EMPRESAS DO SETOR DA CONSTRUÇÃO CIVIL. OBJETO. ELABORAÇÃO DE PROJETO URBANÍSTICO, ARQUITETÔNICO E INFRA ESTRUTURAL DO TRECHO 2 DO ITAPOÃ PARQUE; EXECUÇÃO DE INFRAESTRUTURA, CONSTRUÇÃO DE UNIDADES HABITACIONAIS E EQUIPAMENTOS PÚBLICOS. EMPREENDIMENTO INSERITO NO ÂMBITO DO PROGRAMA HABITACIONAL "MINHA CASA MINHA VIDA". INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. LEI Nº 8.666/93. SUBMISSÃO E OBSERVÂNCIA. NATUREZA DE LICITAÇÃO. TERMO DE ADESÃO DO DISTRITO FEDERAL AO PROGRAMA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PELA UNIÃO. DISPONIBILIZAÇÃO À EMPRESA VENCEDORA DO CERTAME PARA IMPLEMENTAÇÃO DO EMPREENDIMENTO HABITACIONAL. DOAÇÃO VINCULADA. LEGITIMIDADE. RECEBIMENTO DE RECURSOS PÚBLICOS. INOCORRÊNCIA. FOMENTO DA AQUISIÇÃO POR INSTITUIÇÃO FINANCEIRA OFICIAL FEDERAL. DISPOSIÇÕES EDITALÍCIAS. VALIDADE. PRETENSÃO. RESOLUÇÃO. ALCANCE. INVALIDAÇÃO DE CERTAME SELETIVO. COMPETÊNCIA. VARA DE FAZENDA PÚBLICA. INSERÇÃO. RESOLUÇÃO Nº 003/2009-TJDFT. 1. A competência conferida à Vara do Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal fora definida sob o critério ex rationae materiae, alcançando as ações que versam sobre o meio ambiente natural, urbano e cultural, sobre ocupação do solo urbano ou rural, assim compreendidas as questões fundiárias e agrárias de interesse público ou de natureza coletiva, e o parcelamento do solo para fins urbanos (Lei n.º 11.697/08, art. 34; Resolução n° 03/09, art. 2°). 2. A ação civil pública que tem como a invalidação de procedimento seletivo sob o prisma de que destoa do estabelecido pela Constituição Federal e pela Lei das Licitações - Lei nº 8.666/93 -, pautando a controvérsia sob a subsistência de nulidades maculando o certame, é impassível de ser compreendida nas ações reservadas à competência da Vara do Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal, à medida em que a causa de pedir formatada, ao modular a pretensão formulada, não derivara da alegação de ofensa ao meio ambiente, mas de vícios de ilegalidade, tendo a arguição que tangenciara a questão ambiental sido alinhavada como compreensiva de um dos próprios vícios imprecados ao certame deflagrado por não ter sido, segundo o defendido, precedido de prévio licenciamento ambiental. 3. A licitação, emergindo dos princípios que pautam a administração pública - legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade -, destina-se a viabilizar a contratação, pela administração, de obra, serviço, aquisição, locação ou alienação de bens mediante o preço mais vantajoso, compreendendo a aferição da vantagem pecuniária a apuração da qualificação técnica da licitante e sua aptidão para a prestação ou fornecimento como forma de ser resguardado o implemento do objeto licitado, resguardados o caráter competitivo e seletivo, a impessoalidade, legalidade e moralidade do procedimento (CF, art. 37, XXI; Lei n° 8.666/93, art. 3°). 4. O procedimento seletivo deflagrado por entes públicos sob a denominação de "edital de chamamento", estando direcionado à seleção de empresa do ramo da construção civil tecnicamente habilitada à confecção de projeto urbanístico e à execução das obras e serviços de infraestrutura e das unidades imobiliárias individuais e equipamentos públicos que compreende o empreendimento imobiliário lançado no âmbito do programa habitacional "Minha Casa Minha Vida", encerra nítido certame licitatório, inclusive porque não compreendido o objeto do procedimento nas hipóteses que legitimam a dispensa ou inexigibilidade de prévio processo seletivo, estando, portanto, sujeito à incidência e observância do disposto na Lei das Licitações e Contratos Administrativos - Lei nº 8.666/93. 5. Conquanto o objeto do procedimento seja complexo, não compreendendo o dispêndio de recursos públicos para consecução das obras e serviços licitados, envolve a disposição do imóvel público no qual será erigido o empreendimento licitatório, alcançando, pois, a disposição de patrimônio público, e, de sua parte, a licitante contratada via da seleção deflagrada, ao final, auferirá a contrapartida pelos serviços e obras executados via do vertido pelos adquirentes das unidades imobiliárias individuais erigidas através de financiamentos imobiliários, compreendendo o que perceberá a lucratividade almejada, não sobejando lastro para que o certame assim engendrado seja reputado infenso à incidência da licitação como premissa para a celebração do contrato administrativo. 6. O programa habitacional "Minha Casa Minha Vida", disciplinado pela Lei nº 11.977/2009, destinando-se a criar mecanismo de incentivos à produção, construção, reaparelhamento e aquisição de unidades habitacionais por famílias de baixa renda, expressamente autorizara a doação pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios de terrenos localizados em áreas urbanas para implantação de empreendimentos vinculados ao programa (artigos 1º e 3º, § 1º, I), donde derivara a doação com encargo, pela União ao Distrito Federal, de imóveis a serem inseridos nos empreendimentos destinados e alcançados pela fórmula engendrada para materialização das ações inerentes ao programa habitacional. 7. A regulação legal que confere sustentação e efetividade ao programa habitacional "Minha Casa Minha Vida", a par de autorizar a União a doar imóveis próprios aos demais entes públicos para fins de realização das ações que compreende, engendrara a fórmula segundo a qual os entes federados estão autorizados a doar os imóveis inseridos no projeto às empresas selecionadas para elaboração dos projetos e execução dos empreendimentos, as quais, em contrapartida, concluindo as unidades habitacionais inseridas no empreendimento, as alienarão aos destinatários finais, que, de sua parte, custearão os preços via de financiamentos imobiliários fomentados pela Caixa Econômica Federal, auferindo as empreendedoras, nesse estágio, os custos e lucros esperados com a consecução dos projetos. 8. A Lei Distrital nº 5.197/2013, em observância ao disposto no artigo 18, inciso IV, da LODF, que veda a doação de imóveis de titularidade do Distrito Federal sem que expressa autorização da Câmara Legislativa, expressamente autorizara a alienação e doação de imóveis públicos inseridos na estratégia de oferta de áreas habitacionais do Plano Diretor de Ordenamento Territorial e os que já foram objeto de procedimentos administrativos com vistas à execução da Política Habitacional de Interesse Social do Distrito Federal, havendo a Corte de Justiça local assentado a constitucionalidade da aludida norma legal. 9. Sob a realidade dos programas habitacionais locais compreendidos pelo programa "Minha Casa Minha Vida" e da fórmula de consecução dos empreendimentos, afigura-se possível que o projeto urbanístico do empreendimento seria inserido no objeto do certame seletivo deflagrado para contratação da sua executora, porquanto insere-se no conceito de trabalho de caráter técnico -profissional e, portanto, como serviço técnico, de forma que, estabelecendo o edital que o objeto licitado compreende a elaboração do projeto básico do empreendimento habitacional, prescindível que o procedimento seja precedido da confecção do projeto básico, notadamente quando as normas que regulam o programa em âmbito nacional não exigem da administração a elaboração do projeto básico. 10. Conquanto passível de fraccionamento o objeto do certame licitatório, sua aglutinação em único procedimento não traduz prática irregular hábil a impregnar nulidade à licitação, tendo em vista que a administração, devidamente embasada em critérios técnicos e econômicos, tem autonomia para definir o campo de incidência do objeto licitado e optar pela aglutinação em um único procedimento licitatório obras e serviços diversos, encontrando respaldo a junção dos objetos - elaboração de projetos urbanísticos e construção de empreendimento habitacional - na Portaria nº 182/2013 do Ministério das Cidades, que debita às empresas do setor da construção civil interessadas em participar do programa habitacional "Minha Casa Minha Vida" a responsabilidade pela confecção do projeto de produção do empreendimentoe sua respectiva execução. 11. A licença ambiental, de acordo com o previsto na Resolução nº 237/97 do Conama, somente pode ser concedida após a elaboração do projeto de planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, de modo que, constituindo a elaboração do projeto urbanístico um dos objetos licitados em razão das particularidades do certame, impossível exigir que os entes licitantes ou os participantes do procedimento licitatório exibam prévia licença ambiental como pressuposto de validade do processo seletivo, pois ainda inexistente o projeto do empreendimento nessa fase, circunstância que legitima a empresa vencedora da licitação a obtenção e exibição da licença ambiental em momento posterior ao certame, ou seja, após se sagrar vencedora e como pressuposto para início dos serviços e obras. 12. Dispensável previsão editalícia concernente à dotação orçamentária e estimativa do impacto orçamentário -financeiro das despesas advindas com a contratação quando o ente distrital licitante, no âmbito do programa habitacional "Minha Casa Minha Vida", cinge-se a dispor do imóvel público no qual será erigido o empreendimento em favor de empresa do ramo da construção civil à qual será confiado o objeto licitado para que execute empreendimento habitacional, porquanto não verterá à vencedora do certame nenhum recurso financeiro diante da nuança de que os custos e lucros derivados do empreendimento serão, ao final, custeados via de financiamentos imobiliários obtidos pelos destinatários finais das unidades imobiliárias erigidas. 13. As disposições editalícias que, observando as espécies licitatórias e modalidades de julgamento das propostas, (i) descrevem expressa e detalhadamente o objeto do certame, (ii) fixam o prazo para a apresentação das propostas, (iii) indicam precisamente os critérios de avaliação dos preços apresentados pelas empresas proponentes, (iv) e estabelecem os critérios de desempate em caso de empate de pontos entre os proponentes, conformam-se com os princípios da isonomia, da legalidade e da impessoalidade e com as disposições albergadas pela Lei nº 8.666/93, devendo ser preservadas incólumes e prestigiado o certame seletivo que pautam, conquanto lhe tenha sido conferido denominação não contemplada pelo legislador, pois suprem o exigido da licitação como pressuposto para a celebração de contratos administrativos que envolvam a execução de serviços e obras públicos ou de interesse público. 14. Apelação conhecida e desprovida. Preliminar rejeitada. Sentença mantida. Unânime. O recorrente alega violação dos artigos arts. , parágrafo único, , , inciso IX, 14,38, caput, 40, I, 54, § 1º, 55, I, todos da Lei 8.666/1993, defendendo, em suma, que a contratação de empresa para a implementação do programa habitacional Minha Casa Minha Vida deve observar o regime da referida lei de licitação, com a devida delimitação do objeto do projeto básico e a realização de prévio estudo de impacto ambiental. Com contrarrazões às fls. 675/725 e 733/756. Juízo positivo de admissibilidade às fls. 759765. O MPF opinou pelo não conhecimento do recurso especial, mediante a seguinte ementa (fls. 832): RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. HABITAÇÃO. EDITAL. LICITAÇÃO. SUBMISSÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM O QUANTO PLEITEADO PELO RECORRENTE. SÚMULA Nº 283 DO STF. NÃO CONHECIMENTO. I. A tese fixada no acórdão recorrido, resultante do julgamento da apelação, encontra-se em conformidade com as razões aventadas em sede de recurso especial, ambos no sentido da incidência da Lei nº 8.666/93. II. O recorrente deixou de impugnar os fundamentos adotados pelo aresto combatido, limitando-se a reiterar as razões aventadas em sede de apelação. III. Não evidenciada a controvérsia entre o quanto decidido e o quanto pleiteado, inviável o conhecimento do recurso especial. IV. Ainda que superado o óbice da súmula 283 do STF, não há como afastar a incidência da súmula nº 7 ao caso face a tentativa de se rediscutir os termos do edital destinado ao programa "Minha casa Minha vida" no Distrito Federal, que foi exaustivamente examinado em duas instâncias. V. Parecer pelo não conhecimento do recurso especial. É o relatório. Passo a decidir. Os autos são oriundos de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios contra o Distrito Federal e a Companhia de Desenvolvimento Habitacional do DF, visando o reconhecimento da nulidade da licitação realizada, por intermédio do Edital de Chamamento n. 5/2012 - CODHAB, para selecionar empresa construtora das unidades habitacionais destinadas ao programa Minha Casa Minha Vida, em razão de diversas ilegalilidades (ausência de autorização legal para a venda de bem público, assim como de projeto básico, estudo de impacto ambiental, previsão orçamentária, parcelamento do solo e outros ditames da lei de licitação). A sentença julgou improcedente o pedido, ao fundamento de que não se visualizam as suscitadas ilegalidades no procedimento seletivo em questão, na medida em que a situação dos autos é sui generis, em face da complexidade operacional disposta na Lei 11.997/2009, que criou o programa Minha Casa Minha Vida, de forma que a Lei 8.66693 mostra-se incompatível e inaplicável à espécie. Por sua vez, a Corte de origem negou provimento ao apelo do MPDFT, consignando que, diferentemente do assentado pela sentença, a Lei nº 8.666/1993 se aplica a hipótese dos autos, a qual, todavia, foi devidamente cumprida. Com efeito, o Tribunal a quo, após ampla análise do conjunto fático-probatório, concluiu que o procedimento administrativo impugnado não padece de qualquer ilegalidade, pois, além de ter sido pautado pela observância dos princípios administrativos (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), não se afastou das regras albergada pela referida legislação, na medida em que as disposições editalícias, "observando as espécies licitatórias e modalidades de julgamento das propostas, (i) descrevem expressa e detalhadamente o objeto do certame, (ii) fixam o prazo para a apresentação das propostas, (iii) indicam precisamente os critérios de avaliação dos preços apresentados pelas empresas proponentes, (iv) e estabelecem os critérios de desempate em caso de empate de pontos entre os proponentes, conformam-se com os princípios da isonomia, da legalidade e da impessoalidade e com as disposições albergadas pela Lei nº 8.666/93, devendo ser preservadas incólumes e prestigiado o certame seletivo que pautam, conquanto lhe tenha sido conferido denominação não contemplada pelo legislador, pois suprem o exigido da licitação como pressuposto para a celebração de contratos administrativos que envolvam a execução de serviços e obras públicos ou de interesse público" (fls. 595). Assim, tem-se que a revisão da conclusão a que chegou o Tribunal de origem sobre a questão demanda o reexame dos fatos e provas constantes nos autos, em especial das cláusulas do edital em questão, o que é vedado no âmbito do recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ. Soma-se a isso o fato de que o Tribunal a quo, ao concluir pela legalidade da doação dos terrenos destinados a programas habitacionais, fundamentou o acórdão segundo interpretação da Lei Distrital 5.197/2013, LODF e Lei Complementar Distrital nº 803/2009, o que impede a sua revisão por esta Corte, ante o óbice da Súmula 280/STF ("Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário"). Ante o exposto, nego conheço do recurso especial. Publique-se. Intimem-se. EMENTA ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICITAÇÃO PARA IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA. LEGALIDADE RECONHECIDA PELA CORTE DE ORIGEM COM BASE NOS CONTEXTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS E NA INTERPRETAÇÃO DA LEI DISTRITAL 5.197/2013. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 7/STJ e 280/STF. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO. Brasília, 17 de março de 2020. MINISTRO BENEDITO GONÇALVES Relator
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