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25 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp 1643971 RS 2016/0325290-7

Superior Tribunal de Justiça
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Publicação

DJ 04/02/2019

Relator

Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO

Documentos anexos

Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1643971_7d072.pdf
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Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1.643.971 - RS (2016/0325290-7) RELATOR : MINISTRO NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO RECORRENTE : UNIÃO RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL INTERES. : MUNICÍPIO DE GAROPABA DECISÃO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DEMARCAR E VERIFICAR A POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO DAS OCUPAÇÕES NO LOTEAMENTO NA BEIRA DA LAGOA DE GAROPABA/SC. INOCORRÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. AUSÊNCIA DE JULGAMENTO EXTRA PETITA. AFERIR A ADEQUAÇÃO DA MULTA DIÁRIA OU DO PRAZO PARA SEU CUMPRIMENTO É MATÉRIA QUE DEMANDARIA O REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. RECURSO ESPECIAL DA UNIÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Trata-se de Recurso Especial interposto pela UNIÃO, com fundamento na alínea a do art. 105, III da Constituição Federal, objetivando a reforma do acórdão do Tribunal Regional Federal da 4a. Região, assim ementado: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DA UNIÃO DE DEMARCAR E VERIFICAR A POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO DAS OCUPAÇÕES NO LOTEAMENTO NA BEIRA DA LAGOA DE GAROPABA. AGRAVO RETIDO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO DA UNIÃO COM OS OCUPANTES. NULIDADE DA SENTENÇA. EXTRA PETITA. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. OMISSÃO NA SENTENÇA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. MULTA DIÁRIA. Não há litisconsórcio passivo necessário porque os pedidos da inicial são voltados somente à União, para fazer cumprir sua obrigação de demarcar os terrenos de marinha, analisar se a ocupação pode ser regularizada e adotar as providências administrativas cabíveis para tanto. A sentença não é extra petita porque a condenação está restrita à área objeto da lide e aos pedidos feitos na inicial. O pedido é juridicamente possível considerando que a Lei nº 9.636/98 autoriza o Poder Executivo, por intermédio da Secretaria do Patrimônio da União, a executar ações de identificação, demarcação, cadastramento, registro e fiscalização dos bens imóveis da União, bem como a regularização das ocupações nesses imóveis. O Decreto-Lei 9.760/46, por sua vez, prevê que compete ao Serviço do Patrimônio da União - SPU a determinação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831. Assim, diante das ocupações perpetradas no loteamento em exame, é possível o pleito do Ministério Público Federal. Há interesse de agir como a própria União reconheceu no curso da ação, referindo que houve realmente demora da SPU/SC em regularizar a área. Não há contradição, mas apenas omissão no dispositivo da sentença. Questão resolvida no sentido de julgar improcedente o pedido de desapossamento porque não é possível emanar essa ordem neste feito sob pena de cercear o direito de defesa dos ocupantes, os quais não participaram da ação. Sentença reformada no ponto para julgar parcialmente procedente a ação. Não há no presente caso afronta ao princípio da separação dos poderes, insculpido como cláusula pétrea no artigo 2o da Constituição Federal, porque o poder judiciário não está invadindo a esfera de discricionariedade da União avaliando os mais diversos aspectos que envolvem a realização de determinadas ações administrativas. O poder judiciário está condenando a União a realizar os procedimentos administrativos que lhe incumbem por lei porque o poder público está omisso quanto à situação relatada na inicial, que é relevante. Prazo para cumprimento da obrigação majorado para 1 (um) ano. A fixação de multa para o caso de descumprimento da obrigação encontra amparo no art. 461, § 5º, do Código de Processo Civil e pode ser imposta à Fazenda Pública. Apelação do Ministério Público Federal improvida e apelação da União e reexame necessário parcialmente providos para julgar improcedente o pedido de desapossamento caso não seja possível regularizar a ocupação e para majorar o prazo de cumprimento da obrigação para 1 (um) ano (fls. 1.039/1040). 2. Os Embargos de Declaração opostos foram parcialmente acolhidos apenas para fins de prequestionamento (fls. 1.062/1.069). 3. Em seu Apelo Especial, sustenta a parte recorrente violação dos arts. 114, 322, § 2o., 489, § 1o., IV, 490, 492 e 1.022, II e parágrafo único, II do Código Fux; 460, parágrafo único e 461 do CPC/1973; e 11 da Lei 7.347/1985, aos seguintes argumentos: (a) o acórdão recorrido, a despeito da oposição dos Embargos de Declaração, foi omisso sobre pontos relevantes ao deslinde da controvérsia; (b) existência de nulidade processual, uma vez que a indicação do local é precisa e já existe identificação dos proprietários, razão porque, não há razoabilidade em não incluir tais cidadãos como litisconsortes passivos necessários (fls. 1.087); (c) a sentença desbordou os limites da lide, eis que o autor não pediu a condenação da União na efetiva preservação das áreas ocupadas ou não, bem como na fiscalização destas áreas, restringindo-se o pedido a área do Loteamento Ludwig II e área remanescente (fls. 1.085); (d) a sentença afigura-se genérica e condicional, na medida em que a efetiva preservação e fiscalização da área depende de fato futuro e incerto, quais sejam, os percalços dos processos administrativos pela atuação dos particulares quer judicial como extrajudicial (fls. 1.090); (e) constituindo atribuição do Poder Executivo a demarcação e a homologação da LPM 1831, no caso, através do Serviço de Patrimônio da União (art. 1o da Lei nº 9.636/98 e art. 9o do Decreto-lei nº 9.760/46), e a correspondente execução do cadastramento, há que observar a conveniência e a oportunidade pertinente ao respectivo Poder. Ademais, e igualmente importante, o administrador público só poderá efetuar despesa se existir prévia dotação orçamentária (fls. 1.100) (...) cumprindo ao Judiciário o controle dos atos administrativos quanto à obediência aos princípios da legalidade, da moralidade, da eficiência, da impessoalidade e da finalidade, não lhe é dado simplesmente determinar a citada demarcação e posterior cadastramento, sem se averiguar as reais condições de que dispõe o administrador para implementá-las, que dificuldades não podem ser confundidas com inércia nem descaso, devendo também considerar o que vem sendo feito pela União, dentro do farto universo de atribuições da SPU/SC (fls. 1.101); (f) a multa na forma adrede fixada, e com prazo reduzido dado a complexidade da tarefa, constitui-se em verdadeiro intuíto indenizatório, o que contraria as disposições legais então suscitadas (fls. 1.104). 4. O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustre Subprocuradora-Geral da República MARIA CAETANA CINTRA SANTOS, opinou pelo não provimento do Recurso Especial (fls. 1.176/1.184): RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DA UNIÃO DE DEMARCAR E DISCIPLINAR A REGULARIZAÇÃO DAS OCUPAÇÕES NO LOTEAMENTO NA BEIRA DA LAGOA DE GAROPABA. OMISSÃO NO JULGADO RECORRIDO. INOCORRÊNCIA. REVISÃO DA MULTA IMPOSTA. REEXAME DA MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ. JULGAMENTO EXTRA PETITA. INOCORRÊNCIA. ALEGADA VIOLAÇÃO A DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. VIA ELEITA INADEQUADA. - Parecer pelo desprovimento do recurso. 5. É o relatório. 6. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal contra a UNIÃO, na qual se requer a condenação da parte ré à obrigação de verificar a parcela de loteamento na beira da Lagoa de Garopaba (Loteamento Ludwig II), praia da Ferrugem, Município de Garopaba/SC, que se localiza em terreno de marinha, passível de regularização/demarcação e, sendo o caso, cobrar as respectivas taxas; ou à obrigação de promover o desapossamento dos ocupantes, caso seja inviável a regularização. 7. Inicialmente, no que diz respeito à suposta ofensa aos arts. 489, § 1o., IV e 1.022 do Código Fux, observa-se que o Tribunal de origem, ao contrário do alegado, manifestou-se fundamentadamente a respeito de todas as questões postas à sua apreciação e, ao final, decidiu contrariamente aos interesses da parte recorrente, que buscou, com os Embargos de Declaração, a reapreciação do mérito da causa. Logo, em virtude da não ocorrência de omissão, contradição, obscuridade ou erro material, não se verifica ofensa às regras ora invocadas. 8. No que se refere à alegação de nulidade processual ante a ausência de intimação dos litisconsortes passivos necessários, merece destaque o seguinte trecho do acórdão combatido: Estou negando provimento ao agravo retido porque os pedidos da inicial são voltados somente à União, para fazer cumprir sua obrigação de demarcar os terrenos de marinha, analisar se a ocupação pode ser regularizada e adotar as providências administrativas cabíveis para tanto. Assim, não é caso de litisconsórcio passivo necessário entre a União e os ocupantes dos imóveis em questão, motivo pelo qual nego provimento ao agravo retido (fls. 1.032). 9. Como se vê, concluiu a Corte de origem que os pedidos constantes da inicial se restringem à condenação da União ao cumprimento da obrigação legal de fazer, consubstanciada na demarcação da LPM 1831, ato que não compete ou depende dos proprietários do loteamento. Com efeito, a eficácia da sentença, nos termos do que formulado no pedido inicial, deve ser suportada exclusivamente pela UNIÃO, de modo que não há que se falar em violação do art. 114 do Código Fux. 10. No tocante à alegação de que a sentença seria nula por ser extra petita, genérica e condicional, o Tribunal de origem afastou tais alegações aos seguintes fundamentos: A União alega que a sentença é extra petita porque não houve pedido de condenação da União à efetiva preservação e fiscalização das áreas e porque o pedido restringe-se à área do loteamento Ludwig II e área remanescente, e não toda a extensão da Praia da Ferrugem. Quanto à extensão da área, a sentença não é extra petita porque a condenação está restrita à área objeto da lide, tal como delimitado na inicial e no dispositivo da sentença: Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido contido na inicial, extinguindo o processo com julgamento de mérito, forte no artigo 269, I, do CPC para CONDENAR a ré à obrigação de fazer através de regular processo administrativo, resguardando-se aos eventuais interessados o direito de defesa e questionamentos inclusive na via judicial, já que não integram a presente lide, no prazo de 90 dias, a efetiva preservação das áreas ocupadas ou não, com a demarcação das mesmas, cadastramento e fiscalização, por intermédio da SP U/SC, sobre todos os imóveis localizados em terrenos de marinha e acrescidos, abrangidos na área Lagoa de Garopaba, Praia da Ferrugem, Município de Garopaba/SC - Loteamento Ludwig II, sob pena de fixação de multa diária de R$ 500,00 (quinhentos reais) para o caso de descumprimento, sem prejuízo da verificação das sanções cíveis e criminais no caso. Quanto à outra questão, verifico que merece apenas um esclarecimento. A referência no dispositivo à preservação e à fiscalização não diz respeito à obrigação de reparar o meio ambiente, mas de proteger aquele patrimônio, o que é objeto da ação. O dispositivo da sentença é claro que a União está sendo condenada à obrigação de fazer, através de regular processo administrativo, com demarcação das áreas, cadastramento e fiscalização. Assim, não parece que o comando a sentença tenha extrapolado os pedidos iniciais (fls. 1.032/1.033). 11. A leitura atenta do trecho acima transcrito revela que o Tribunal de origem concluiu que o comando da sentença se limitou aos pedidos constantes da inicial, consignando que a União está sendo condenada à obrigação de fazer, através de regular processo administrativo, com demarcação das áreas, cadastramento e fiscalização (fls. 1.033), de modo que não há que se falar em julgamento extra petita. 12. Não é demais lembrar a orientação desta Corte Superior de que não incorre em julgamento extra ou ultra petita quando o provimento jurisdicional representar decorrência lógica do pedido, compreendido como aquilo que se pretende com a instauração da demanda e se extrai a partir de uma interpretação lógico-sistemática do afirmado na petição inicial, como na hipótese dos autos. A esse respeito, convém a transcrição dos seguintes precedentes: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO PREVIDENCIÁRIA. RESTABELECIMENTO DE PENSÃO POR MORTE. CANCELAMENTO INDEVIDO DO BENEFÍCIO. RESTABELECIMENTO. PAGAMENTO DOS ATRASADOS COM CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS DE MORA. REFLEXOS DA EXORDIAL. JULGAMENTO EXTRA PETITA. NÃO OCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA 83/STJ. PRETENSÃO DE REEXAME DE PROVA. SÚMULA 7/STJ. 1. O Tribunal a quo decidiu de acordo com jurisprudência desta Corte, no sentido de que não ocorre julgamento extra petita, quando o órgão julgador decide questão que é reflexo do pedido inicial. Incidência da Súmula 83/STJ. 2. Ademais, o Tribunal de origem, com base nos elementos de convicção dos autos, decidiu que não houve contrariedade aos arts. 128 e 460 do CPC, consistente em julgamento extra petita, porquanto um dos pedidos era exatamente o pagamento dos valores vencidos. 3. Inviável a revisão do referido entendimento, nesta via recursal, por demandar reexame de matéria fática, nos termos da Súmula 7/STJ. Agravo regimental improvido (AgRg no REsp. 1.478.654/PR, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 1o.12.2015). ² ² ² TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO DE SENTENÇA. HONORÁRIOS FIXADOS EM PERCENTUAL DO DÉBITO FISCAL ATUALIZADO. CÁLCULO. REFLEXO DO PEDIDO DA INICIAL. JULGAMENTO ULTRA PETITA. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Esta Corte de Justiça firmou entendimento no sentido de que "não ocorre julgamento ultra petita se o Tribunal local decide questão que é reflexo do pedido na exordial. O pleito inicial deve ser interpretado em consonância com a pretensão deduzida na exordial como um todo, sendo certo que o acolhimento da pretensão extraído da interpretação lógico-sistemática da peça inicial não implica julgamento extra petita" ( AgRg no AREsp 322.510/BA, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/6/2013). 2. Agravo regimental a que se nega provimento (AgRg no REsp. 1.462.355/SC, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 25.6.2015). ² ² ² AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DESVIO DE FUNÇÃO. DIREITO AOS VALORES REFERENTES AO CARGO OCUPADO. JULGAMENTO ULTRA PETITA. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Consoante entendimento pacífico desta Corte, na hipótese de desvio de função, conquanto não tenha o servidor direito a ser promovido ou reenquadrado no cargo ocupado, tem ele direito às diferenças vencimentais devidas em decorrência do desempenho de cargo diverso daquele para o qual foi nomeado. Incidência da Súmula 378/STJ. 2. Não se cogita a existência de julgamento ultra petita, quando o Tribunal a quo, diante do desvio de função, nega a incorporação da vantagem inerente ao cargo ocupado, mas reconhece o direito à indenização pelas diferenças salariais decorrentes. 3. Agravo regimental improvido ( AgRg no Ag 1.261.874/RJ, Rel. Min. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, DJe 19.12.2011). 13. Quanto à argumentação da parte recorrente no que se refere à impossibilidade de intervenção judicial para compelir a administração pública a praticar atos situados no âmbito de sua discricionariedade administrativa, percebe-se que a celeuma é de natureza constitucional, por se pautar nos princípios da separação de poderes e da legalidade (arts. 2o., 5o., II e 37 da Constituição Federal), de modo que não pode ser examinada neste Apelo Nobre, sob pena de usurpação da competência do STF. 14. Por fim, observa-se que o entendimento adotado pela Corte de origem não destoa da jurisprudência do STJ, segundo a qual é cabível a cominação de multa contra a Fazenda Pública por descumprimento de obrigação de fazer. 15. Ademais, a apreciação dos critérios previstos no art. 461 do CPC/1973 para a fixação de seu valor e a análise da adequação do prazo fixado para o cumprimento da obrigação ensejariam o reexame de matéria fático-probatória, o que encontra óbice na Súmula 7 desta Corte. Excepcionam-se apenas as hipóteses de valor irrisório ou exorbitante, o que não se configura neste caso, uma vez que a medida foi fixada com razoabilidade, tendo a Corte de origem, inclusive, aumentado o prazo para cumprimento da obrigação. Confiram-se: ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. IMPOSIÇÃO DE MULTA DIÁRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. RAZOABILIDADE NA APLICAÇÃO. MODIFICAÇÃO DO JULGADO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem encontra-se em consonância com a jurisprudência do STJ, segundo a qual é cabível a cominação de multa contra a Fazenda Pública por descumprimento de obrigação de fazer. No caso em tela, a apreciação dos critérios previstos no art. 461 do CPC para a fixação de seu valor demandaria o reexame de matéria fático-probatória, o que encontra óbice na Súmula 7 desta Corte. Precedentes: AgRg no AREsp 564.753/MG, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 29/10/2014 e AgRg no AREsp 335.808/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 19/09/2014. 2. Agravo regimental não provido. (AgRg no AREsp. 597.211/SP, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 28.11.2014). ² ² ² PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. EMISSÃO DE TDA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ASTREINTES. REDUÇÃO DA MULTA. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. Este Tribunal Superior admite a estipulação de multa diária pelo descumprimento da obrigação de emissão de Títulos da Dívida Agrária (TDAs), tanto porque a cominação de astreintes é possível contra a fazenda pública, quanto porque a sua natureza é de obrigação de fazer."( AgRg no REsp 1.353.924/GO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 28/2/2014). 2. Em regra, não se mostra possível em recurso especial a revisão do valor fixado a título de multa diária (astreintes) pelo descumprimento de decisão judicial, pois tal providência igualmente exigiria incursão na seara fático-probatória dos autos, atraindo a incidência da Súmula 7/STJ. No caso, não restou configurada a excepcionalidade exigida pela jurisprudência desta Corte, merecendo ser mantido o acórdão local. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no REsp. 1.467.280/AL, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 5.11.2014). ² ² ² PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. FAZENDA PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. MULTA DIÁRIA. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. REDUÇÃO. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa ao art. 535 do CPC. 2. Rever o montante fixado a título de astreintes implica, em regra, revolvimento dos fatos e circunstâncias da causa, o que encontra óbice no enunciado da Súmula 7/STJ. 3. Agravo Regimental não provido. (AgRg no AREsp. 617.329/PE, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 6.4.2015). ² ² ² ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO. INTERESSE SOCIAL. REFORMA AGRÁRIA. EXECUÇÃO. TÍTULO JUDICIAL. EXPEDIÇÃO. TDA. DEMORA. PRORROGAÇÃO. PRAZO. NOVO DESCUMPRIMENTO. COMINAÇÃO. ASTREINTES. POSSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA. STJ. VALOR. AFERIÇÃO. RAZOABILIDADE. SÚMULA 07/STJ. 1. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite a possibilidade de cominação de astreinte contra a fazenda pública, inclusive para obrigar autarquia federal a providenciar a escrituração de Títulos da Dívida Agrária (TDA) para o pagamento de indenização pactuada em decorrência de desapropriação, por interesse social, para fins de reforma agrária. 2. No caso concreto, a expedição dos TDA é feita pela Secretaria do Tesouro Nacional mediante solicitação do órgão expropriante, esta última providência, contudo, sendo retardada pelo INCRA, de forma que a multa, portanto, objetiva o cumprimento desta obrigação de fazer (solicitar a expedição dos TDA à Secretaria do Tesouro Nacional). 3. A estipulação do valor e da periodicidade da multa deve considerar o contexto fático-probatório da demanda, de maneira a que o devedor sinta-se compelido a adimplir a obrigação o quanto antes, sob pena de vir a sofrer uma diminuição patrimonial proporcional ao prejuízo infligido ao credor da obrigação. 4. Em vista disso, a verificação da justeza do valor da multa é providência que esbarra na dicção da Súmula 07/STJ. 5. Agravo regimental não provido. (AgRg no AREsp. 555.542/AC, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 18.2.2015). 16. Diante dessas considerações, nega-se provimento ao Recurso Especial da UNIÃO. 17. Publique-se. 18. Intimações necessárias. Brasília (DF), 17 de dezembro de 2018. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO MINISTRO RELATOR
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