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21 de Março de 2019
2º Grau

Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 868120 SP 2006/0165438-4 - Inteiro Teor

Superior Tribunal de Justiça
há 11 anos
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Inteiro Teor

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RECURSO ESPECIAL Nº 868.120 - SP (2006/0165438-4)
RELATOR : MINISTRO LUIZ FUX
RECORRENTE : JOAO JOSÉ DA SILVA E OUTRO
ADVOGADO : JOSÉ EDGARD DA SILVA JUNIOR E OUTRO (S)
RECORRIDO : MUNICÍPIO DE CUBATAO
PROCURADOR : FÁBIA MARGARIDO ALENCAR DALÉSSIO E OUTRO (S)
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - RETROCESSAO - DESVIO DE FINALIDADE PÚBLICA DE BEM DESAPROPRIADO - DECRETO EXPROPRIATÓRIO. CRIAÇAO DE PARQUE ECOLÓGICO. NAO EFETIVAÇAO. BENS DESTINADOS AO ATENDIMENTO DE FINALIDADE PÚBLICA DIVERSA. TREDESTINAÇAO LÍCITA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO À RETROCESSAO OU À PERDAS E DANOS.
1. A retrocessão é o instituto por meio do qual ao expropriado é lícito pleitear as conseqüências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados no decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada do seu direito de propriedade, possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur) , venha postular em juízo a reparação pelas perdas e danos sofridos.
2. A retrocessão constitui-se direito real do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas não preposto a finalidade pública ( Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 17ª edição, pg. 784 ).
3. Precedentes: RESP n.º 623.511/RJ , Primeira Turma, deste relator, DJ de 06.06.2005) RESP nº 570.483/MG, Segunda Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 30.06.2004).
4. Outrossim, o Supremo Tribunal Federal também assentou a natureza real da retrocessão: "DESAPROPRIAÇAO - Retrocessão - Prescrição - Direito de natureza real - Aplicação do prazo previsto no art. 177 do CC e não do quinquenal do De. 20.910/32 - Termo inicial - Fluência a partir da data da transferência do imóvel ao domíinio particular, e não da desistência pelo Poder expropriante." (STF, ERE 104.591/RS, Rel. Min. Djaci Falcão, DJU 10/04/87)
5. Consagrado no Código Civil, o direito de vindicar a coisa, ou as conseqüentes perdas e danos, forçoso concluir que a lei civil considera esse direito real, tendo em vista que é um sucedâneo do direito à reivindicação em razão da subtração da propriedade e do desvio de finalidade na ação expropriatória.
6. O Supremo Tribunal Federal concluiu que: "Desapropriação. Retrocessão. Alienação do imóvel. Responsabilidade solidária. Perdas e danos. Código Civil, art. 1150 - Transitado em julgado o reconhecimento da impossibilidade de retrocessão do imóvel por já incorporado ao patrimônio público e cedido a terceiros, razoável é o entendimento, em consonância com doutrina e jurisprudência, do cabimento de perdas e danos ao expropriados - Recursos extraordinários não conhecidos." (STF - RE nº 99.571/ES, Rel. Min. Rafael Mayer, DJU de 02/12/83).
7. É cediço na doutrina que o Poder Público não deve desapropriar imóveis sem lhes destinar qualquer finalidade pública ou interesse social, exigência constitucional para legitimar a desapropriação. Com efeito, "não pode haver expropriação por interesse privado de pessoa física ou organização particular" (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 576).
8. O e. STJ através da pena do Exmº Sr. Ministro Humberto Gomes de Barros no julgamento do REsp 412.634/RJ , afirmou que a obrigação de retroceder "homenageia a moralidade administrativa, pois evita que o Administrador abusando da desapropriação locuplete-se ilicitamente às custas do proprietário. Não fosse o dever de retroceder, o saudável instituto da desapropriação pode servir de instrumentos a perseguições políticas e, ainda ao enriquecimento particular dos eventuais detentores do Poder" (EDREsp 412.634/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, DJ de 09.06.2003).
9. In casu, o Tribunal a quo com ampla cognição de matéria fático-probatória, cujo reexame é vedado ao E. STJ a teor do disposto na Súmula n.º 07/STJ, assentou que, muito embora não cumprida a destinação prevista no decreto expropriatório - criação de Parque Ecológico -, não houve desvio de finalidade haja vista que o interesse público permaneceu resguardado com cessão da área expropriada para fins de criação de um Centro de Pesquisas Ambientais, um Polo Industrial Metal Mecânico e um Terminal Intermodal de Cargas Rodoviário e Estacionamento.
10. Consectariamente, em não tendo havido o desvio de finalidade, uma vez que, muito embora não efetivada a criação de Parque Ecológico, conforme constante do decreto expropriatório, a área desapropriada for utilizada para o atingimento de outra finalidade pública, não há vício algum que enseje ao particular ação de retrocessão, ou, sequer, o direito a perdas e danos.
11. Precedentes que trataram de matéria idêntica à versada nos presentes autos: RESP n.º 800.108/SP , Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 20.03.2006; RESP n.º 710.065/SP , Rel. Min. José Delgado, DJ de 06.06.2005; RESP n. 847092/SP , Rel. Min. Denise Arruda, DJ. 18.09.2006.
12. Inexistente o direito à retrocessão uma vez que inocorreu desvio de finalidade do ato, o expropriados não fazem jus, da mesma forma, à percepção de indenização por perdas e danos.
13. Não há falar em retrocessão se ao bem expropriado for dada destinação que atende ao interesse público, ainda que diversa da inicialmente prevista no decreto expropriatório.
14. Recurso especial improvido.
ACÓRDAO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça acordam, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, negar provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki (Presidente), Denise Arruda e José Delgado votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Francisco Falcão.
Brasília (DF), 27 de novembro de 2007 (Data do Julgamento)
MINISTRO LUIZ FUX
Relator
RECURSO ESPECIAL Nº 868.120 - SP (2006/0165438-4)
RELATÓRIO
O EXMO. SR. MINISTRO LUIZ FUX (Relator): Trata-se de recurso especial interposto por JOAO JOSÉ DA SILVA E OUTRO, com fulcro no art. 105, III, a, do permissivo constitucional, em face do acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:
"DESAPROPRIAÇAO AMIGÁVEL. RETROCESSAO POR DESVIO DE FINALIDADE. ARTIGO 1.150 DO CÓDIGO CIVIL REVOGADO. ESCRITURA PÚBLICO EM QUE OS EXPROPRIADOS RENUNCIARAM O DIREITO DE PREEMPÇAO. NORMA DISPOSITIVA. VILA PARISI. BAIRRO QUE SE TORNOU INABITÁVEL EM RAZAO DE FORTE POLUIÇAO PROVENIENTE DE INDÚSTRIAS PRÓXIMAS. DESTINAÇAO A OUTRA FINALIDADE IGUALMENTE DE INTERESSE PÚBLICO. AÇAO DE RETROCESSAO IMPROCEDENTE. SENTENÇA MANTIDA".
Foram opostos embargos de declaração pela ora recorrente, que restaram rejeitados ante a ausência de omissão, contradição, obscuridade ou erro material.
Noticiam os autos que os ora recorrentes ajuizaram Ação Ordinária de Retrocessão contra o Município de Cubatão-SP, objetivando obter o direito à recompra dos bens expropriados tendo em vista o desvio de finalidade ocorrido pela alteração constante do decreto expropriatório da destinação de referidos imóveis, ou, subsidiariamente, a indenização por perdas de danos, tendo em vista o seguinte:

"Consoante se pode observar do nomeado ato administrativo, os bens expropriados destinavam-se à implantação de Parque Ecológico.

Ocorre, no entanto, que a Municipalidade de Cubatão não deu aos imóveis a destinação estabelecida no Decreto Expropriatório, qual seja, a implantação de Parque Ecológico.

(...)"

O r. Juízo monocrático julgou improcedente o pedido principal, bem como, o pleito alternativo, sob os seguintes fundamentos: a) os autores expressamente renunciaram ao direito de recompra; b) não se vislumbra o desvio de finalidade haja vista que a atual destinação do bem atende, igualmente, ainda que de modo indireto, ao interesse público.

Irresignados, apelaram os demandantes, tendo o Tribunal de origem, por unanimidade, negado provimento ao recurso, nos termos da ementa supratranscrita.

Na presente irresignação especial, sustentam os demandantes, em síntese, a ocorrência de violação aos arts. 1150, do Código Civil de 1.916 e 35, do Decreto-lei n.º 3.365/41, além de apontar dissídio jurisprudencial com julgado do E. STJ, aduzindo que a alteração de da destinação constante do decreto expropriatório constitui desvio de finalidade do ato, sendo que "a simples inserção de uma cláusula de renúncia ao direito de recompra constante da escritura pública de desapropriação amigável (claúsula essa que foi inserida unilateralmente e nos moldes de um verdadeiro contrato de adesão) não pode se sobrepor e tonar sem eficácia as prescrições contidas no artigo 1.150 do então Código Civil.."

Contra-razões ofertadas pelo Município de Cubatão pugnando, preliminarmente, pelo não conhecimento do recurso ante a ausência de prequestionamento explícito e, no mérito, pela manutenção do acórdão recorrido.

O recurso especial recebeu o crivo de admissibilidade após o provimento do agravo de instrumento interposto.

Parecer do Ministério Público Federal pela improvimento do apelo nobre.

É o relatório.

RECURSO ESPECIAL Nº 868.120 - SP (2006/0165438-4)
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - RETROCESSAO - DESVIO DE FINALIDADE PÚBLICA DE BEM DESAPROPRIADO - DECRETO EXPROPRIATÓRIO. CRIAÇAO DE PARQUE ECOLÓGICO. NAO EFETIVAÇAO. BENS DESTINADOS AO ATENDIMENTO DE FINALIDADE PÚBLICA DIVERSA. TREDESTINAÇAO LÍCITA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO À RETROCESSAO OU À PERDAS E DANOS.
1. A retrocessão é o instituto por meio do qual ao expropriado é lícito pleitear as conseqüências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados no decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada do seu direito de propriedade, possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur) , venha postular em juízo a reparação pelas perdas e danos sofridos.
2. A retrocessão constitui-se direito real do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas não preposto a finalidade pública ( Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 17ª edição, pg. 784 ).
3. Precedentes: RESP n.º 623.511/RJ , Primeira Turma, deste relator, DJ de 06.06.2005) RESP nº 570.483/MG, Segunda Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 30.06.2004).
4. Outrossim, o Supremo Tribunal Federal também assentou a natureza real da retrocessão: "DESAPROPRIAÇAO - Retrocessão - Prescrição - Direito de natureza real - Aplicação do prazo previsto no art. 177 do CC e não do quinquenal do De. 20.910/32 - Termo inicial - Fluência a partir da data da transferência do imóvel ao domíinio particular, e não da desistência pelo Poder expropriante." (STF, ERE 104.591/RS, Rel. Min. Djaci Falcão, DJU 10/04/87)
5. Consagrado no Código Civil, o direito de vindicar a coisa, ou as conseqüentes perdas e danos, forçoso concluir que a lei civil considera esse direito real, tendo em vista que é um sucedâneo do direito à reivindicação em razão da subtração da propriedade e do desvio de finalidade na ação expropriatória.
6. O Supremo Tribunal Federal concluiu que: "Desapropriação. Retrocessão. Alienação do imóvel. Responsabilidade solidária. Perdas e danos. Código Civil, art. 1150 - Transitado em julgado o reconhecimento da impossibilidade de retrocessão do imóvel por já incorporado ao patrimônio público e cedido a terceiros, razoável é o entendimento, em consonância com doutrina e jurisprudência, do cabimento de perdas e danos ao expropriados - Recursos extraordinários não conhecidos." (STF - RE nº 99.571/ES, Rel. Min. Rafael Mayer, DJU de 02/12/83).
7. É cediço na doutrina que o Poder Público não deve desapropriar imóveis sem lhes destinar qualquer finalidade pública ou interesse social, exigência constitucional para legitimar a desapropriação. Com efeito, "não pode haver expropriação por interesse privado de pessoa física ou organização particular" (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 576).
8. O e. STJ através da pena do Exmº Sr. Ministro Humberto Gomes de Barros no julgamento do REsp 412.634/RJ , afirmou que a obrigação de retroceder "homenageia a moralidade administrativa, pois evita que o Administrador abusando da desapropriação locuplete-se ilicitamente às custas do proprietário. Não fosse o dever de retroceder, o saudável instituto da desapropriação pode servir de instrumentos a perseguições políticas e, ainda ao enriquecimento particular dos eventuais detentores do Poder" (EDREsp 412.634/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, DJ de 09.06.2003).
9. In casu, o Tribunal a quo com ampla cognição de matéria fático-probatória, cujo reexame é vedado ao E. STJ a teor do disposto na Súmula n.º 07/STJ, assentou que, muito embora não cumprida a destinação prevista no decreto expropriatório - criação de Parque Ecológico -, não houve desvio de finalidade haja vista que o interesse público permaneceu resguardado com cessão da área expropriada para fins de criação de um Centro de Pesquisas Ambientais, um Polo Industrial Metal Mecânico e um Terminal Intermodal de Cargas Rodoviário e Estacionamento.
10. Consectariamente, em não tendo havido o desvio de finalidade, uma vez que, muito embora não efetivada a criação de Parque Ecológico, conforme constante do decreto expropriatório, a área desapropriada for utilizada para o atingimento de outra finalidade pública, não há vício algum que enseje ao particular ação de retrocessão, ou, sequer, o direito a perdas e danos.
11. Precedentes que trataram de matéria idêntica à versada nos presentes autos: RESP n.º 800.108/SP , Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 20.03.2006; RESP n.º 710.065/SP , Rel. Min. José Delgado, DJ de 06.06.2005; RESP n. 847092/SP , Rel. Min. Denise Arruda, DJ. 18.09.2006.
12. Inexistente o direito à retrocessão uma vez que inocorreu desvio de finalidade do ato, o expropriados não fazem jus, da mesma forma, à percepção de indenização por perdas e danos.
13. Não há falar em retrocessão se ao bem expropriado for dada destinação que atende ao interesse público, ainda que diversa da inicialmente prevista no decreto expropriatório.
14. Recurso especial improvido.
VOTO

O EXMO. SR. MINISTRO LUIZ FUX (Relator): Preliminarmente, verifica-se que a matéria federal restou devidamente prequestionada, bem como, demonstrado o dissídio jurisprudencial, motivo pelo qual merece ser conhecido o presente apelo extremo.

A matéria discutida nos autos ainda hoje é extremamente complexa e controvertida no próprio seio do Direito Administrativo.

A retrocessão é o instituto por meio do qual ao expropriado é lícito pleitear as conseqüências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados no decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada do seu direito de propriedade, possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur) , venha postular em juízo a reparação pelas perdas e danos sofridos.
O que subjaz é saber se a retrocessão tem natureza real ou pessoal.
Celso Antônio Bandeira de Mello leciona que a retrocessão é um direito real do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas não preposto a finalidade pública (Curso de Direito Administrativo, 15ª edição, pg. 761/768), verbis:
"Retrocessão, em sentido técnico próprio, é um direito real, o do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas não preposto a finalidade pública.
(...)
..., os que propugnam pela existência do direito real de raver o bem sempre se esforçaram diretamente noTexto Constitucionall. Hoje, a base para tanto reside notadametne no art. 5º, XXIV. É que o nele estatuído, tal como as disposições do passado (mesmo variando suas redações ao longo do tempo), configura o direito de propriedade como direito básico, que só deve ceder à demissão compulsória para a realização de uma finalidade pública.
Disto se extrai que, vindo falecer tal fundamento, por desistência de aplicação do bem ao destino que justificaria a expropriação, esvai-se o presumido suporte jurídico para o sacrifício do direito de quem o perdeu. Via de conseqüência, cabe o retorno do bem ao ex-proprietário, ante a insubsistência, ulteriormente patenteada, do arrimo constitucional que a susteria.
Donde, em vista da supremacia da Constituição, lei alguma poderia dar à matéria tratamento que contraditasse o que é simples resultado da proteção que a Lei Magna outorga à propriedade, já que a garantia que lhe conferes só é absolvida para satisfação de uma finalidade pública. Daí a impotência da invocação do art. 1.150 do Código Civil anterior (ou do atual, art. 519) para arrimar entendimento diverso, ou do art. 35 do Decreto-lei 3.365 para infirmar - nos casos em que caiba - o direito ao retorno do bem ao expropriado.
Parece-nos, em sintonia com tais inobjetáveis argumentos, que não se pode negar ao ex-proprietário o direito de reaver o bem nos casos aludidos, e é isto que se constitui na retrocessão propriamente dita, direito de natureza real. De resto, é a orientação jurisprudencial dominante na atualidade.
(...)
Cumpre anotar, todavia, que reconhecer ao ex-proprietário o direito de recuperar o bem expropriado e não afetado a destino público não significa que não lhe deva ser oferecido o bem, tal como previa o art. 1.150 e hoje igualmente resulta do art. 519 c/c o art. 513. Ou seja, não significa que o expropriante esteja liberado do dever de afrontá-lo. Donde também não significa que esteja isento da obrigação de pagar perdas e danos, como previa o art. 1.156 e hoje prevê o art. 518, caso viole tal dever. Ou seja: o art. 519 (anterior 1.150) tal como o art. 518 (correspondente ao anterior art. 1.156) são disposições válidas, constitucionais. Inconstitucional, isto sim - o que já é outra coisa -, seria negar ao ex-proprietário o direito de retrocessão, isto é, o dever de reaver o bem, sub color de que, violada tal pretensão, caber-lhe-ia unicamente direito a perdas e danos.
(...)
Convém ressaltar enfaticamente, contudo, que a jurisprudência pacificou-se no entendimento de que, se o bem desapropriado para uma específica finalidade for utilizado em outra finalidade pública, não há vício algum que enseje ao particular ação de retrocessão, considerando-se que, no caso, não teria havido obrigação do Poder Público de lhe oferecer o bem para reaquisição. (...)
(...)
A obrigação do expropriante de oferecer o bem em preferência nasce no momento em que este desiste de aplicá-lo à finalidade pública. A determinação exata deste momento há que ser verificada em cada caso. Servirão como demonstração da desistência a venda, cessão ou qualquer ato dispositivo do bem praticado pelo expropriante em favor de terceiro. Poderá indicá-la também...