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9 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Publicação

Relator

Ministro OG FERNANDES

Documentos anexos

Decisão MonocráticaSTJ_ARESP_1427795_ddb59.pdf
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Decisão Monocrática

Superior Tribunal de Justiça

02A

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1.427.795 - RJ (2019/0006732-5)

RELATOR : MINISTRO OG FERNANDES

AGRAVANTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

AGRAVADO : COMPANHIA ESTADUAL DE ÁGUAS E ESGOTOS -CEDAE

ADVOGADOS : LEONARDO FERREIRA LÖFFLER - RJ148445 FELIPE GAMA DE CARVALHO E OUTRO(S) - RJ163915

AGRAVADO : F.AB. ZONA OESTE S.A

ADVOGADOS : BRUNO CALFAT E OUTRO(S) - RJ105258 DIEGO PORTO DE CABRERA - RJ133991 BRUNO COSTA DE ALMEIDA - RJ163939 JORGE LUIZ SILVA ROCHA - RJ156945

AGRAVADO : ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ADVOGADO : RAPHAEL CARNEIRO DA ROCHA FILHO E OUTRO(S) -RJ035132

AGRAVADO : MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO

PROCURADOR : FREDERICK BIGONI BURROWES E OUTRO(S) - RJ087025

DECISÃO

Vistos, etc.

Trata-se de agravo interposto pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro contra decisão que não admitiu o recurso especial com fundamento no óbice da Súmula 7 do STJ.

Impugnada especificamente a decisão, conheço do agravo e passo à análise do recurso especial.

O apelo nobre foi manejado, com base na alínea "a" do permissivo constitucional, em oposição a acórdão assim ementado (e-STJ, fls. 1.230-1.235):

RECURSOS DE APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE O JUDICIÁRIO SE IMISCUIR NAS TAREFAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA NO ESTABELECIMENTO DE PRIORIDADES. DANO AMBIENTAL NÃO COMPROVADO. Com o processo de redemocratização observado em nosso país, houve um fortalecimento de e expansão do Poder Judiciário, acompanhando uma tendência mundial de protagonismo da atividade jurisdicional observada desde o fim da 2ª Guerra Mundial. Tal processo – chamado de judicialização da política – decorre da inserção na Constituição dos Estados Democráticos dos direitos de 2ª geração, os direitos sociais, que dependem de prestação positiva do Estado, como saúde, educação, previdência e assistência social. Se, por um lado, a judicialização das políticas públicas possui uma faceta positiva – no sentido de que existem , de fato, prestações as quais o Judiciário não pode negar, sob pena de restarem violados direitos fundamentais vitais para o cidadão; por

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outro, há uma negativa, tendo em vista que traduz uma ineficiência administrativa na resolução daquela demanda, além, é claro, de representar uma crise de legitimidade democrática: cada vez mais demandas que antes poderiam se exaurir no âmbito dos poderes Executivo e Legislativo, legitimamente investidos para tal, acabam exaurindo-se no âmbito do Judiciário. Nesse contexto, surge um dos maiores dilemas em estudo pelo Direito atualmente: os limites para o controle judicial das políticas públicas especialmente à luz do princípio da separação de poderes. Na distribuição clássica das competências do Estado, cabe ao Poder Executivo a tarefa de administrar, especialmente nos casos em que seja necessário um juízo de conveniência e oportunidade. Por outro lado, é dever do Judiciário assegurar a observância e garantir a efetividade das regras e princípios constitucionais. Busca-se, portanto, a fixação de parâmetros para a atuação do Poder Judiciário no alcance de sua tarefa constitucional sem invadir as competências privativas do Executivo, e até mesmo do Legislativo. Para tanto, vale lembrar que o Estado Constitucional de Direito gravita em torno da centralidade dos direitos fundamentais. A liberdade, a igualdade, a dignidade da pessoa humana e os direitos sociais, dentro da concepção do mínimo existencial, devem ser atendidos pelos três poderes, que têm o dever de realizá-los na maior extensão possível, tendo justamente como limite o núcleo essencial desses direitos. Assim, cabe a intervenção do Judiciário nas hipóteses em que houver violação ao núcleo essencial dos direitos fundamentais – em se tratando de direitos sociais – e aos direitos da liberdade irredutíveis, que compõem a teoria do mínimo existencial. Por outro lado, sempre que necessário uma ponderação de acordo com critérios de conveniência e oportunidade, uma fixação de prioridades do Estado, especialmente não se tratando de direitos ligados ao mínimo existencial, o Judiciário deverá preservar a separação de poderes, reconhecendo a competência da Administração Pública na realização dos referidos juízos. No caso em tela, a sentença recorrida condenou os réus MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, ESTADO DO RIO DE JANEIRO e F.AB. ZONA OESTE S.A., solidariamente, na obrigação de fazer consistente em implementar e concluir obras e serviços de saneamento básico (coleta de esgotamento sanitário em sistema separador absoluto e tratamento adequado aos efluentes coletados) que sirva a toda comunidade do Morro do Canecão, especialmente na Rua João Luso, Realengo, nesta cidade. O saneamento básico, como parte integrante do conjunto de direitos cujo núcleo essencial é a saúde, é direito fundamental de segunda geração, consistindo em um facere do Estado, ou prestação positiva, tornando o munícipe credor da obrigação. Todavia, tal assertiva não possibilita a atuação do Judiciário no sentido de obrigar a Administração Pública a instalar uma rede de esgotamento sanitário em todas as residências do Brasil, sem que haja um planejamento de engenharia, econômico e orçamentário em relação às obras. Ao determinar a realização de obras para implantação da rede em uma localidade específica, como o Morro do Canecão, o Judiciário estaria privilegiando uma área em substituição ao Poder Executivo, o que constitui verdadeira violação à separação de poderes. A questão em análise comporta, então, aparente contradição entre normas constitucionais, por contrapor a inafastabilidade da jurisdição, conforme art. 5º, XXXV e a independência e harmonia entre os poderes (art. 2º), bem assim os direitos sociais à moradia e à moradia e à saúde (art. 6º) e os princípios orçamentários (art. 167, I), todos da Constituição

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da República. Deve-se promover uma coesa interpenetração desses princípios, direitos e garantias contemplados na Carta Magna, de modo a gerar uma orgânica simbiose de valores mutuamente condicionantes. Aqui, em que pese tratar de direitos fundamentais, à saúde, moradia e outros, o caráter programático dessas regras constitucionais não pode ser colhido de modo inconsequente a determinar a ilegítima atuação do Poder Judiciário, em substituição ao Poder Executivo, para eleger uma política em detrimento de outras tantas. No âmbito das políticas públicas, tal realidade especialmente se evidencia num universo concreto de recursos materiais finitos e reconhecidamente insuficientes, em que não é possível suprir, a um só tempo, todas as necessidades da população brasileira. No caso específico desta ação civil pública, os documentos colacionados aos autos demonstram que Estado e Município do Rio de Janeiro firmaram convênio em que a Prefeitura assumiu a responsabilidade pela coleta, transporte e tratamento adequado do esgoto sanitário da Área de Planejamento 05 (AP5), que compreende a região do Morro do Canecão. Posteriormente, houve a concessão de tal serviço para a empresa F.AB. Zona Oeste S.A., que assumiu tal a obrigação de investir na ampliação, conservação e manutenção do sistema de esgotamento, conforme fls. 68/83 do anexo. Nesse sentido, verifica-se que há uma atuação da Administração Pública no sentido de proceder à expansão da rede de esgoto na região abrangida pela AP5 e, portanto, a interferência do Judiciário ao determinar a imediata instalação da rede de esgoto especificamente na região do Morro do Canecão constituiria uma grave ofensa à separação de poderes na medida em que haveria verdadeira substituição dos planejamento, prioridades e escolhas feitas no exercício de conveniência e oportunidade feitos pelo Executivo em seu exercício de poder típico da Administração. Ressalte-se que, além de possuir a representatividade e legitimidade para a escolha e adoção da política de saneamento, a Administração Pública, ao contrário do Judiciário, possui servidores qualificados para respaldar com critérios técnicos suas decisões. Certamente, ao elaborar a política pública por contrato de concessão (fls. 289/320) e estabelecer para a concessão o plano de metas e obras (fls. 364/388), a Administração Pública levou em considerações diversos critérios técnicos, bem como procedeu a um juízo de conveniência e oportunidade que não podem ser substituídos por uma decisão judicial que prioriza um logradouro em específico. Registro que os elementos de prova constante nos autos não demonstram qualquer situação excepcional a autorizar uma intervenção do Judiciário em benefício dos moradores da Rua João Luso. Com efeito, as fotos constantes no inquérito civil (fls. 16/20) não comprovam uma situação de calamidade em que os moradores convivem com esgoto pelas ruas e passagens, mas sim a instalação de canalizações, aparentemente feitas pelos próprios moradores, que levam os dejetos a terrenos baldios. Tal situação é a mesma vivida por todos os moradores da região da AP5 que ainda não foram beneficiadas pela expansão do sistema e, por isso, não cabe a priorização da região do Morro do Canecão se há um planejamento da Administração Pública no sentido de implantar a rede de esgotamento sanitário. Nesse caso, não deve haver abertura para a intervenção judicial, sob pena de o Judiciário se imiscuir na discricionariedade administrativa, na medida em que cabe à Administração Pública a escolha quanto à forma de prestação dos serviços, devendo ser ponderado pelo administrador os custos de eventuais obras, seu impacto sobre o meio

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ambiente e viabilidade técnica da adoção de um método ou outro de prestação dos serviços. Por fim, deve ser destacado que a empresa F.AB. Zona Oeste S.A. atua como concessionária do serviço público e, por isso, está vinculada às metas, cronograma e obras estabelecidas no contrato de concessão e no plano de metas e obras. Em relação à condenação por dano ambiental, apesar de a sentença recorrida ter condenado CEDAE, MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO e ESTADO DO RIO DE JANEIRO, o Ministério Público não trouxe qualquer suporte probatório a comprovar a ocorrência de dano ambiental. Ao contrário do que afirma a sentença a responsabilidade objetiva não conduz à inversão do ônus probatório quanto à existência de dano ambiental, que deve ser provado pelo autor. Além disso, pelas fotos constantes nos autos, aparentemente, os causadores do suposto dano ambiental são os próprios moradores do local que instalaram canos para despejar o esgoto nas ruas, quando poderiam ter optado por métodos não poluentes como instalação de fossas.

Assim, diante da ausência de elementos de prova a demonstrar o dano ambiental e o nexo de causalidade entre a conduta dos réus e tal dano, deve ser julgado improcedente tal pedido. Provimento do recurso dos réus. Recurso ministerial prejudicado.

Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-STJ, fls. 1.304-1.310).

Aponta o agravante malferimento do art. 1.022 do CPC, porquanto o Tribunal de origem não se manifestou expressamente sobre os arts. 3º, I, "b", e 19 da Lei n. 11.445/2007; 3º, IV, e 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981.

Alega existência de violação do disposto nos arts. 3º, I, "b", e 19 da Lei n. 11.445/2007; 3º, IV, e 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, uma vez que o Poder Judiciário pode determinar a execução de políticas públicas, em especial em matéria de infraestrutura urbana, sem que haja intervenção do princípio da separação dos poderes.

Afirma que "[...] o direito à pavimentação, à drenagem de águas pluviais, ao abastecimento de água e à coleta de esgoto são direitos que estão ínsitos ao gozo de vida em condições dignas de saúde, num meio ambiente equilibrado. A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado, pautando-se nos princípios da universalidade e igualdade, prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício [...]" (e-STJ, fls. 1.368).

Parecer do Ministério Público Federal pelo não provimento do recurso especial (e-STJ, fls. 1.744-1.753).

É o relatório.

Não merece prosperar a tese de violação do disposto no art. 1.022 do CPC, porquanto o julgado recorrido fundamentou, claramente, o posicionamento por ele assumido, de modo a prestar a jurisdição que lhe foi postulada.

Conforme se extrai do acórdão impugnado (e-STJ, fls. 1.244-1.248):

Todavia, tal assertiva não possibilita a atuação do Judiciário no sentido de obrigar a Administração Pública a instalar uma rede de esgotamento sanitário em todas as residências do Brasil, sem que haja um planejamento de

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engenharia, econômico e orçamentário em relação às obras.

Ao determinar a realização de obras para implantação da rede em uma localidade específica, como o Morro do Canecão, o Judiciário estaria privilegiando uma área em substituição ao Poder Executivo, o que constitui verdadeira violação à separação de poderes.A questão em análise comporta, então, aparente contradição entre normas constitucionais, por contrapor a inafastabilidade da jurisdição, conforme art. 5º, XXXV e a independência e harmonia entre os poderes (art. 2º), bem assim os direitos sociais à moradia e à moradia e à saúde (art. 6º) e os princípios orçamentários (art. 167, I), todos da Constituição da República.

[...]

No caso específico desta ação civil pública, os documentos colacionados aos autos demonstram que Estado e Município do Rio de Janeiro firmaram convênio em que a Prefeitura assumiu a responsabilidade pela coleta, transporte e tratamento adequado do esgoto sanitário da Área de Planejamento 05 (AP5), que compreende a região do Morro do Canecão.

Posteriormente, houve a concessão de tal serviço para a empresa F.AB. Zona Oeste S.A., que assumiu tal a obrigação de investir na ampliação, conservação e manutenção do sistema de esgotamento, conforme fls. 68/83 do anexo.

Nesse sentido, verifica-se que há uma atuação da Administração Pública no sentido de proceder à expansão da rede de esgoto na região abrangida pela AP5 e, portanto, a interferência do Judiciário ao determinar a imediata instalação da rede de esgoto especificamente na região do Morro do Canecão constituiria uma grave ofensa à separação de poderes na medida em que haveria verdadeira substituição dos planejamento, prioridades e escolhas feitas no exercício de conveniência e oportunidade feitos pelo Executivo em seu exercício de poder típico da Administração.

Ressalte-se que, além de possuir a representatividade e legitimidade para a escolha e adoção da política de saneamento, a Administração Pública, ao contrário do Judiciário, possui servidores qualificados para respaldar com critérios técnicos suas decisões.

Certamente, ao elaborar a política pública por contrato de concessão (fls. 289/320) e estabelecer para a concessão o plano de metas e obras (fls. 364/388), a Administração Pública levou em considerações diversos critérios técnicos, bem como procedeu a um juízo de conveniência e oportunidade que não podem ser substituídos por uma decisão judicial que prioriza um logradouro em específico.

Registro que os elementos de prova constante nos autos não demonstram qualquer situação excepcional a autorizar uma intervenção do Judiciário em benefício dos moradores da Rua João Luso.

Com efeito, as fotos constantes no inquérito civil (fls. 16/20) não comprovam uma situação de calamidade em que os moradores convivem com esgoto pelas ruas e passagens, mas sim a instalação de canalizações, aparentemente feitas pelos próprios moradores, que levam os dejetos a terrenos baldios.

Tal situação é a mesma vivida por todos os moradores da região da AP5 que ainda não foram beneficiadas pela expansão do sistema e, por isso, não cabe a priorização da região do Morro do Canecão se há um planejamento da Administração Pública no sentido de implantar a rede de esgotamento sanitário.

Nesse caso, não deve haver abertura para a intervenção judicial, sob pena de

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o Judiciário se imiscuir na discricionariedade administrativa, na medida em que cabe à Administração Pública a escolha quanto à forma de prestação dos serviços, devendo ser ponderado pelo administrador os custos de eventuais obras, seu impacto sobre o meio ambiente e viabilidade técnica da adoção de um método ou outro de prestação dos serviços.

Sendo assim, não há que se falar em omissão do aresto. O fato de o Tribunal a quo haver decidido a lide de forma contrária à defendida pelo agravante, elegendo fundamentos diversos daqueles por ele propostos, não configura omissão ou qualquer outra causa passível de exame mediante a oposição de embargos de declaração.

De outro lado, o Tribunal de origem entendeu que não há nos autos elementos de prova capazes de comprovar que o recorrido causou danos ambientais. Ressaltou, ainda, que não cabe a intervenção do Poder Judiciário, uma vez que, no caso concreto, haveria violação do princípio da separação dos Poderes.

Concluiu, ainda, que a administração pública tem discricionariedade para determinar quais medidas adotar (e-STJ, fls. 1.244-1.248):

Todavia, tal assertiva não possibilita a atuação do Judiciário no sentido de obrigar a Administração Pública a instalar uma rede de esgotamento sanitário em todas as residências do Brasil, sem que haja um planejamento de engenharia, econômico e orçamentário em relação às obras.

Ao determinar a realização de obras para implantação da rede em uma localidade específica, como o Morro do Canecão, o Judiciário estaria privilegiando uma área em substituição ao Poder Executivo, o que constitui verdadeira violação à separação de poderes.A questão em análise comporta, então, aparente contradição entre normas constitucionais, por contrapor a inafastabilidade da jurisdição, conforme art. 5º, XXXV e a independência e harmonia entre os poderes (art. 2º), bem assim os direitos sociais à moradia e à moradia e à saúde (art. 6º) e os princípios orçamentários (art. 167, I), todos da Constituição da República.

[...]

No caso específico desta ação civil pública, os documentos colacionados aos autos demonstram que Estado e Município do Rio de Janeiro firmaram convênio em que a Prefeitura assumiu a responsabilidade pela coleta, transporte e tratamento adequado do esgoto sanitário da Área de Planejamento 05 (AP5), que compreende a região do Morro do Canecão.

Posteriormente, houve a concessão de tal serviço para a empresa F.AB. Zona Oeste S.A., que assumiu tal a obrigação de investir na ampliação, conservação e manutenção do sistema de esgotamento, conforme fls. 68/83 do anexo.

Nesse sentido, verifica-se que há uma atuação da Administração Pública no sentido de proceder à expansão da rede de esgoto na região abrangida pela AP5 e, portanto, a interferência do Judiciário ao determinar a imediata instalação da rede de esgoto especificamente na região do Morro do Canecão constituiria uma grave ofensa à separação de poderes na medida em que haveria verdadeira substituição dos planejamento, prioridades e escolhas feitas no exercício de conveniência e oportunidade feitos pelo Executivo em

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seu exercício de poder típico da Administração.

Ressalte-se que, além de possuir a representatividade e legitimidade para a escolha e adoção da política de saneamento, a Administração Pública, ao contrário do Judiciário, possui servidores qualificados para respaldar com critérios técnicos suas decisões.

Certamente, ao elaborar a política pública por contrato de concessão (fls. 289/320) e estabelecer para a concessão o plano de metas e obras (fls. 364/388), a Administração Pública levou em considerações diversos critérios técnicos, bem como procedeu a um juízo de conveniência e oportunidade que não podem ser substituídos por uma decisão judicial que prioriza um logradouro em específico.

Registro que os elementos de prova constante nos autos não demonstram qualquer situação excepcional a autorizar uma intervenção do Judiciário em benefício dos moradores da Rua João Luso.

Com efeito, as fotos constantes no inquérito civil (fls. 16/20) não comprovam uma situação de calamidade em que os moradores convivem com esgoto pelas ruas e passagens, mas sim a instalação de canalizações, aparentemente feitas pelos próprios moradores, que levam os dejetos a terrenos baldios.

[...]

Em relação à condenação por dano ambiental, apesar de a sentença recorrida ter condenado CEDAE, MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO e ESTADO DO RIO DE JANEIRO, o Ministério Público não trouxe qualquer suporte probatório a comprovar a ocorrência de dano ambiental.

[...]

Na hipótese dos autos, o Ministério Público não trouxe qualquer elemento de prova a comprovar os danos ambientais nem sequer que o dano ambiental foi causado por conduta dos réus.

Com efeito, as fotos constantes no inquérito civil (fls. 16 e ss do anexo) não são suficientes para demonstrar a ocorrência de qualquer dano ambiental. – grifos acrescidos

Da leitura do acórdão recorrido, dessume-se que a Corte local firmou seu entendimento com base nas provas dos autos, assim, a revisão do julgado implica o imprescindível reexame das provas constantes dos autos, o que é defeso em recurso especial, ante o que preceitua a Súmula 7 do STJ.

A propósito:

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER E DE PAGAR INDENIZAÇÃO PECUNIÁRIA. CUMULAÇÃO. POSSIBILIDADE. REVERSIBILIDADE DO DANO. COMPROVAÇÃO. SÚMULA 7 DO STJ. INCIDÊNCIA.

1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).

2. A jurisprudência desta Corte tem reconhecido a possibilidade de cumulação da condenação em obrigação de fazer e/ou não fazer e indenização em dinheiro por dano ambiental, para fins de recomposição integral do meio

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ambiente.

3. Acolher as razões da agravante acerca da existência de "sofisma" e "premissa falsa" no aresto recorrido ou constatar que "não ficou provado danos irreversíveis a indenizar" reclama inevitável revolvimento do acervo fático-probatório dos autos, o que é vedado na via do recurso especial, a teor da Súmula 7 desta Corte.

4. Agravo desprovido.

(AgInt no REsp 1.421.733/SC, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe 29/11/2018)

Ante o exposto, com fulcro no art. 932, III e IV, do CPC/2015, c/c o art. 253, parágrafo único, II, b, do RISTJ, conheço do agravo para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento.

Publique-se. Intimem-se.

Brasília (DF), 08 de maio de 2019.

Ministro Og Fernandes

Relator

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