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5 de Março de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 0001284-06.2012.4.05.8000 AL 2019/0368126-1

Superior Tribunal de Justiça
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Publicação
DJ 03/02/2020
Relator
Ministra ASSUSETE MAGALHÃES
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1852687_687de.pdf
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Decisão

RECURSO ESPECIAL Nº 1.852.687 - AL (2019/0368126-1) RELATORA : MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES RECORRENTE : ESTADO DE ALAGOAS PROCURADOR : PEDRO JOSÉ COSTA MELO E OUTRO (S) - AL009797 RECORRENTE : INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA RECORRIDO : MARCIO FIDELSON MENEZES GOMES ADVOGADO : SAULO LIMA BRITO - AL009737 RECORRIDO : RONALDO AUGUSTO LESSA SANTOS ADVOGADO : ALESSANDRO JOSÉ DE OLIVEIRA PEIXOTO - AL006126 RECORRIDO : CARLOS ALBERTO DE MORAES FREITAS ADVOGADO : JOÃO DANIEL MARQUES FERNANDES - AL006647 RECORRIDO : WELLINGTON DE ARAUJO MELO ADVOGADO : GUSTAVO DE CARVALHO FERNANDES REIS - AL010845 RECORRIDO : JOSÉ JAILSON ROCHA ADVOGADO : CICERO MARCELO DA SILVA - AL011635 RECORRIDO : FERNANDO DE SOUZA ADVOGADO : LUCIANO GUIMARÃES MATA - AL004693 DECISÃO Trata-se de Recurso Especial, interposto pelo ESTADO DE ALAGOAS, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado: "APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. I - Apelações manejadas pelo ESTADO DE ALAGOAS e pelo INCRA, nos autos de uma ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de RONALDO AUGUSTO LESSA SANTOS, CARLOS ALBERTO DE MORAES FREITAS, WELLINGTON DE ARAÚJO MELLO, FERNADO DE SOUZA, JOSÉ JAILSON ROCHA E MÁRCIO FIDELSON MENESES GOMES, pela prática, em tese, de condutas que se enquadram nas hipóteses dos arts. 10, IX e XI, e 11, I e VI, da Lei nº 8.429/92. II - Sinteticamente, diz a sentença: '2. Segundo a inicial, os réus, no desempenho das funções de Governador (o primeiro) e de Secretário de Estado da Infraestrutura - SEINFRA (os demais), firmaram com o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra, nos anos de 2002 e 2004, os Convênios de nºs 5.000/2002 e 12.000/2004, mas não cumpriram os compromissos assumidos. 3. Em relação ao Convênio nº 5.000/2002, foram apontadas as seguintes irregularidades: (i) não efetuação pelo Estado de Alagoas da contrapartida correspondente a R$ 900.000,00 (novecentos mil reais), motivo pelo qual o Incra considerou descumprido o que foi pactuado; (ii) existência de divergência entre o valor que foi autorizado, relatado e efetivamente pago, sobrando um saldo remanescente diverso do que foi informado; (iii) mudança do projeto sem análise técnica e jurídica, inviabilizando-se a fiscalização das obras de abastecimento mencionadas no termo aditivo nº 4. 4. Quanto ao Convênio nº 12.000/2004, alegou o autor que os engenheiros do Incra teriam dito que não poderiam receber as obras de enérgia elétrica e, por isso, estaria descumprido o objeto conveniado. Além disso, aduziu que consta no relatório contábil um saldo a ser devolvido de R$ 3.868,36 (três mil oitocentos e sessenta e oito reais e trinta e seis centavos), bem assim haver várias notas fiscais vencidas cujo valor alcança a cifra de R$ 188.627,16 (cento e oitenta e oito mil seiscentos e vinte e sete reais e dezesseis centavos). Enfim, ressaltou que os compromissos assumidos não foram realizados, de modo que as obras não foram concluídas, permanecendo inacabadas em alguns municípios.'. III - A decisão final teve por improcedentes os pedidos, por não ver presentes elementos subjetivos nas condutas dos PROMOVIDOS/APELADOS de sorte a caracterizar improbidade administrativa. Recorrem o ESTADO DE ALAGOAS e o INCRA, insistindo na condenação dos DEMANDADOS. IV - Já com o recurso processado, a PROCURADORIA DA REPÚBLICA, que está neste feito como custos legis, encaminhou aos autos documentação oriunda do Tribunal de Contas da União, informando que naquela corte Corte pende recurso de reconsideração aviado pelo ESTADO DE ALAGOAS, nos autos da Tomada de Contas Especial referente ao Convênio 5000/2002-INCRA, originariamente julgada em desfavor do ente federativo e de JOSÉ JAILSON ROCHA, ex-Secretário de Infraestrutura do Estado de Alagoas, ora APELADO. Na sequência, opina pelo provimento da apelação. V - A mera falta de integralização da contrapartida convenial, por parte do ente federativo convenente, não atrai para os agentes públicos estaduais, objetivamente, a pecha de ímprobos. De longe vem a advertência para que não se confunda ato irregular com ato de improbidade. VI - A desaprovação de contas pelo TCU não dá certeza da ocorrência de improbidade administrativa, pois se os elementos são suficientes para que aquela Corte Superior exerça o seu mister controlador, inclusive impondo as sanções que estão constitucionalmente ao seu alcance, não é menos certo que esse resultado configura apenas instrumento de argumentação na sede judicial, onde são imperativos os elementos típicos gizados na Lei 8.429/92 (na espécie, art. 10, IX e XI; e art. 11, I e VI). VII - O TCU, pelo seu próprio desenho institucional e pelo papel que exerce no contexto republicano, não pode transmudar-se em 'instrutor' de processo judicial que sindica improbidade administrativa. Assim se conclui em decorrência da inação dos autores em produzir 'outras provas' além das contas, conforme bem dito na sentença: '57. Mesmo diante desse quadro, os integrantes do polo ativo desta ação, intimados para especificarem as provas que pretendiam produzir, foram contundentes na afirmativa de inexistência de novas provas, cf. fls. 735v (Incra) e 739 (Estado de Alagoas). 58.Em suma, para procedência da ação eram necessários outros meios de prova, não cabendo ao juiz indicá-los, sob pena de comprometimento de sua imparcialidade. Deve ser preocupação do Judiciário a garantia da paridade de armas (a par conditio), que, em geral, é motivo de análise em face da superioridade de forças do Estado na relação com os particulares. 59. Restou, pois, a questão da não efetuação da contrapartida, o que não caracteriza, isoladamente, ato de improbidade administrativa, até porque o dano patrimonial, ainda que possa existir hipoteticamente nessa situação, precisa ser demonstrado: perda do que foi realizado (pela impossibilidade de complementação), encarecimento decorrente do atraso na conclusão da obra etc. 60. Nos autos, como dito, não foi especificado o prejuízo material. Demais disso, esse evento, ausência de contrapartida, não expressa, em princípio, desonestidade (intenção de causar prejuízo ao Erário), e sim desorganização/despreparo/falta de planejamento. 61. Todavia, os atos de improbidades representam condutas desonestas, espúrias, consectários de um servidor cuja vontade é dirigida a menosprezar não somente o interesse do Estado, mas igualmente os bens que o compõem e os princípios que o norteiam. O próprio significado gramatical do termo nos remete a essa idéia, como se extrai do verbete no tradicional glossário de Aurélio Buarque de Holanda: falta de probidade, desonestidade; fraude; mau caráter; maldade.'. VIII - Andou certa a sentença quando não identificou, no presente caso, substância à caracterização das improbidades administrativas atribuídas aos APELADOS, à míngua de dolo ou culpa evidentes nos agires dos RECORRIDOS, bem como pelo indemonstrado prejuízo aos cofres do INCRA e do ESTADO DE ALAGOAS. IX - Apelações improvidas" (fls. 980/983e). O acórdão em questão foi objeto de Embargos de Declaração pelo INCRA (fls. 988/995e) e pelo Estado de Alagoas (fls. 1.055/1.058e), os quais restaram rejeitados, nos termos da seguinte ementa: "EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM APELAÇÃO CÍVEL. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO. DESPROVIMENTO. I - O INCRA apresenta embargos declaratórios contra o acórdão que julgou as apelações da autarquia e do ESTADO DE ALAGOAS, sem provimento. Alega que o acórdão deve ser corrigido, pois ocorreu... i) omissão 'quanto à correta interpretação dos dispositivos legais regentes da matéria, em face das irregularidades formais nas prestações de contas dos valores repassados pelos convênios'; ii) omissão configurada quando a Turma 'entendeu que para a configuração da conduta de improbidade administrativa, seria necessária a perquirição de elemento volitivo do agente público e de terceiros, partindo do pressuposto de que a ocorrência de improbidade depende da existência da ma-fé e da desonestidade'; iii) omissão quando não foi dada a devida atenção ao fato de que não foram prestadas contas dos convênios controvertidos, o que caracterizaria o ilícito do art. 11, VI, da Lei 8429/92; iv) omissão quando o acórdão 'deixou de se pronunciar sobre o parágrafo único do art. 79 da CF/88, porque, no caso a irregularidade se evidencia na pratica de ato de gestão com inobservância dos princípios da legalidade e da moralidade, de que resultou grave prejuízo ao erário'. II - O ESTADO DE ALAGOAS também aviou aclaratórios, afirmando que o acórdão foi omisso 'em examinar as condutas causadoras de dano ao erário sob a luz do caput do art. 10 da LIA, quanto a omissão em explicitar por que razão o art. 11, VI, do mesmo diploma, não se aplica à hipótese'. III - O primeiro dos pontos levantados pelo INCRA bem demonstra que o interesse desse EMBARGANTE é conseguir um rejulgamento da causa pela própria Turma, fora dos limites impostos pelo CPC, art. 1.022. Deseja, como diz, uma 'correta interpretação dos dispositivos legais regentes da matéria, em face das irregularidades formais nas prestações de contas dos valores repassados pelos convênios'. Com efeito, omissão é falha, é falta, é ausência. Não se pode dizer de omissão quando a prestação jurisdicional ocorreu, só que 'incorreta' - segundo a visão do EMBARGANTE. Se insatisfeita esta a parte, que avie os recursos adequados para a instância competente, bem diversa da que julga embargos declaratórios. IV - Os demais pontos apontados pelo INCRA como caracterizadores de omissão por parte da Turma, veiculam teses que foram objeto do acórdão. V - Assim, não ha razão de ser para os reclamos do INCRA e do ESTADO DE ALAGOAS, ambos embargantes. Portanto, de rigor o improvimento dos aclaratórios, à luz do art. 1.022, II, do Código de Processo Civil" (fls. 1.089/1.090e). Nas razões do Recurso Especial, interposto com base no art. 105, III, a, da Constituição Federal, a parte ora recorrente aponta violação aos arts. 489 e 1.022 do CPC/2015, sustentando que: "Uma leitura do Acórdão que julgou a apelação revela que o Órgão Julgador optou por delimitar objetivamente, de forma arbitrária, as condutas que seriam examinadas à luz da lei de improbidade administrativa. (...) Ocorre que da própria leitura do Acórdão, em especial seu Relatório, constata-se que os Apelantes narraram uma série de outras condutas qualificáveis como atos ímprobos, como se observa das passagens a seguir: Ainda segundo a exordial, com referência ao Convênio nº 5.000/2002, foram apontadas as seguintes irregularidades: (i) não efetuação pelo Estado de Alagoas da contrapartida correspondente a R$ 900.000,00 (novecentos mil reais), motivo pelo qual o Incra considerou descumprido o que foi pactuado; (ii) existência de divergência entre o valor que foi autorizado, relatado e efetivamente pago, sobrando um saldo remanescente diverso do que foi informado; (iii) mudança do projeto sem análise técnica e jurídica, inviabilizando-se a fiscalização das obras de abastecimento mencionadas no termo aditivo nº 4. Outrossim, afirma o RECORRENTE/DEMANDANTE que consta no relatório contábil um saldo a ser devolvido de R$ 3.868,36 (três mil oitocentos e sessenta e oito reais e trinta e seis centavos), alegando ainda a existência de várias notas fiscais vencidas, totalizando R$ 188.627,16 (cento e oitenta e oito mil seiscentos e vinte e sete reais e dezesseis centavos). Enfim, ressaltou que os compromissos assumidos não foram realizados, de modo que as obras não foram concluídas, permanecendo inacabadas em alguns municípios. (fls. 679/680) Ora, é certo que tais fatos deveriam ser apreciados pelo órgão julgador, em razão do que dispõe expressamente o art. 1.022, II, do CPC, in verbis: (...) Como se observa do texto legal, a não apreciação de fatos que foram narrados como ímprobos, a despeito de ter havido requerimento expresso para pronunciamento, configura omissão a ser sanada por meio de embargos declaratórios. Justamente como ocorrido no caso dos autos. Outrossim, a ocorrência de tais fatos são passíveis de, por si só, modificar o resultado do julgamento. (...) Como se observa, em lugar de enfrentar os pontos indicados como omissos, o Acórdão que julgou os embargos de declaração repetiu a arbitrária delimitação objetiva do que estava sendo julgado, sem qualquer justificativa para que deixasse de apreciar as demais condutas narradas pelos Apelantes como atos de improbidade administrativa. Da mesma forma, nenhuma linha foi destinada, tanto no Acórdão que julgou a apelação, quanto no Acórdão que julgou os embargos declaratórios, à alegada omissão quanto a argumento de direito suscitado nos embargos declaratórios, relativo à reconhecida ocorrência da não prestação de contas da avença, não obstante tal conduta tenha sido narrada pelos Apelantes e esteja expressamente prevista como ato de improbidade no art. 11, VI, da Lei 8.429/92" (fls. 1.153/1.155e). Por fim, requer "o conhecimento do presente recurso especial com fundamento na alinea 'a', inciso III, do art. 105, da Constituição Federal, para que, diante da violação ao disposto no rts. 1.022, II c/c 489, § 1º, IV, do CPC, anular o Acórdão recorrido, a fim de compelir o TRF da 5ª Região a enfrentar os fatos e argumentos que serão suficientes à configuração dos atos de improbidade administrativa praticados pelos Recorridos" (fl. 1.156e). Contrarrazões a fls. 1.165/1.177e. O Recurso Especial foi admitido pelo Tribunal de origem (fls. 1.179/1.181e). A irresignação merece prosperar. Com efeito, o Tribunal de origem não sanou omissão, no exame das seguintes teses trazidas nas razões de Apelação (fls. 863/869e) e reiterada nos Embargos Declaratórios (fls. 1.055/1.058e): "No caso dos autos, nota-se que embora o r. Acórdão embargado tenha apontado, em seu relatório, diversas irregularidades que levaram à frustração do objeto dos convênios, não enfrentou algumas delas. Destaca-se, neste ponto, as seguintes: 'Em relação ao Convênio no 5.000/2002, foram apontadas as seguintes irregularidades: (...) (ii) inexistência de divergência entre o valor que foi autorizado, relatado e efetivamente pago, sobrando um saldo remanescente diverso do que foi informado; (iii) mudança do projeto sem análise técnica e jurídica, inviabilizando-se a fiscalização das obras de abastecimento mencionadas no termo aditivo nº 4. Quanto ao Convênio nº 12.000/2004, alegou o autor (...). Além disso, aduziu que consta no relatório contábil um saldo a ser devolvido de R$ 3.868,36 (cento e oitenta e oito mil seiscentos e vinte e sete reais e dezesseis centavos). Enfim, ressaltou que os compromissos assumidos não foram realizados, de modo que as obras não foram concluídas, permanecendo inacabadas em alguns municípios.' (fl. 677) Perceba-se que o embargante não pretende novo julgamento acerca de tais argumentos, mas a manifestação judicial acerca deles, enfrentando os fatos indicados e comprovados nos autos através de documentação que acompanhou a exordial. Com efeito, o Acórdão embargado limitou-se a enfrentar a falta de integralização da contrapartida pelo Estado de Alagoas e, no que diz respeito ao Convênio nº 12.000/2004, a incompletude da parte elétrica quando do recebimento da obra pelo INCRA. Contudo, tais irregularidades são apenas algumas das muitas cometidas pelos demandados, cujas condutas se amoldam perfeitamente às hipóteses de atos de irnprobidade administrativa previstos pela LIA. Há omissão, portanto, em não enfrentar todos os argumentos de fato deduzidos pelo Estado de Alagoas, em especial por descreverem atos dos demandados qualificáveis como ímprobos. Cabe, portanto, enfrentar tais questões de fato, sanando a omissão para valorar a prova documental dos autos que comprova a prática de tais atos. Mas há também omissão quanto a argumentos de direito, que embora deduzidos pelo Apelante, não foram devidamente enfrentados. Neste diapasão, constata-se que o Acórdão entendeu que a mera irregularidade na execução do convênio não configuraria ato de improbidade, por faltar aos agentes públicos dolo e culpa evidente. Contudo, nota-se que o art. 10 da LIA admite a responsabilização por mera culpa, sendo esta evidente com a inexecução do objeto dos convênios. Ora, se a frustração completa do desiderato dos convênios, levando à rejeição de suas contas não configura atitude negligente e a imperícia dos gestores responsáveis por garantir a sua execução, não há como responsabilizar qualquer agente público pela má-gestão da coisa pública, causadora de danos ao erário e ofensiva aos princípios da Administração constitucionalmente previstos. Ademais, entender como mera irregularidade a não prestação de contas da avença implica negar a incidência do art. 11, VI, da LIA, que prevê expressamente como ato de improbidade atentatório aos princípios da administração pública deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo. É preciso que se justifique, então, porque o dispositivo legal não se aplica ao caso dos autos. Assim, tanto a omissão em examinar as condutas causadoras de dano ao erário sob a luz do caput do art. 10 da LIA, quanto a omissão em explicitar por que razão o art. 11, VI, do mesmo diploma, não se aplica à hipótese, devem ser sanadas por meio deste recurso. E suprindo-se as omissões, será inevitável a atribuição de efeitos infringentes aos embargos declaratórios, julgando procedente a ação de improbidade administrativa" (fls. 1.056/1.058e). Deste modo, a despeito das alegações dos Embargos Declaratórios, o Tribunal de origem sequer fez menção às referidas teses. Assim, têm razão o recorrente quando alega a existência de omissão no acórdão impugnado, tendo em vista que os pontos sobre os quais a Corte de origem não se pronunciou têm o condão, caso sejam procedentes, de eventualmente alterar o julgamento e, por conseguinte, a solução inicialmente dada à controvérsia. Destarte, resta configurada a violação ao art. 1.022 do CPC/2015 e, assim, a negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: "PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. OMISSÃO CARACTERIZADA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. INTERESSE PROCESSUAL DO RECURSO ESPECIAL DA UNIÃO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - É omisso o acórdão que deixa de manifestar-se sobre questões relevantes, oportunamente suscitadas e que poderiam levar o julgamento a um resultado diverso do proclamado. Nessas condições, a não apreciação de tese, à luz de dispositivos constitucional e infraconstitucional indicados a tempo e modo, impede o acesso à instância extraordinária. Prejudicada a análise das demais questões suscitadas no Recurso Especial. III - (...) VI - Agravo Interno improvido" (STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1.676.785/MA, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 25/06/2018). "PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015. OMISSÃO CARACTERIZADA. RETORNO DOS AUTOS AO TRIBUNAL DE ORIGEM. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Na espécie, apesar da oposição dos aclaratórios, o Tribunal de origem não se pronunciou sobre a tese de que, no julgamento do RE 638115, o STF determinou a imediata cessação da ultra-atividade das incorporações em qualquer hipótese. 2. Desse modo, deixando o Tribunal a quo de apreciar tema relevante para o deslinde da controvérsia, o qual foi suscitado em momento oportuno, fica caracterizada a ofensa ao disposto no art. 1.022 do CPC/2015. 3. Agravo interno não provido" (STJ, AgInt no REsp 1.656.524/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 23/05/2017). Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, dou provimento ao Recurso Especial, a fim de anular o acórdão que julgou os Embargos Declaratórios, determinando o retorno dos autos à origem, para novo julgamento, sanando-se as omissões indicadas. Como consequência, torna-se inviável, por ora, a análise do Recurso Especial interposto pelo INCRA (fls. 1.096/1.103e), diante da impossibilidade de cindir o julgamento do processo. I. Brasília (DF), 18 de dezembro de 2019. MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES Relatora
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