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25 de Novembro de 2020
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL : AREsp 1570160 SP 2019/0250797-9

Superior Tribunal de Justiça
há 10 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
AREsp 1570160 SP 2019/0250797-9
Publicação
DJ 04/02/2020
Relator
Ministro FRANCISCO FALCÃO
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_ARESP_1570160_6a4fa.pdf
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Decisão

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1.570.160 - SP (2019/0250797-9) AGRAVANTE : ACOFORTE SEGURANÇA E VIGILANCIA EIRELI ADVOGADOS : CRISTIANO BARROS DE SIQUEIRA - SP154203 FABIANA SODRE PAES E OUTRO (S) - SP279107 AGRAVADO : FAZENDA NACIONAL DECISÃO ACOFORTE Segurança e Vigilância Ltda impetrou mandado de segurança, com pedido de liminar contra ato praticado pelo Auditor Fiscal e Delegado da Receita Federal da Cidade de Marília/SP, objetivando a nulidade da notificação que ensejou a sanção de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração Pública pelo período de um ano, além da desobrigação do pagamento de multa administrativa no valor de R$ 6.453,82 (seis mil, quatrocentos e cinquenta e três reais e oitenta e dois centavos), correspondente a 5% (cinco por cento) do valor mensal do contrato. O Tribunal Regional Federal da 3 Região deu provimento ao recurso de apelação da União Federal, reformando a decisão monocrática de concessão parcial do mandamus (fls. 162-177), nos termos da seguinte ementa (fls. 488-489): ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DO DIREITO À CONTRATAÇÃO COM A UNIÃO E DE PARTICIPAÇÃO EM LICITAÇÕES COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL. ART. 87, III, DA LEI 8.666/93. LIMITAÇÃO À UNIDADE CONTRATANTE. IMPOSSIBILIDADE. UNICIDADE DA ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA. PRECEDENTES DO STJ E DESTA CORTE REGIONAL. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL PROVIDAS. 1 - Cuida-se a questão posta de analisar a possibilidade de limitação dos efeitos da suspensão temporária do direito de contratar com a União bem como de participar de procedimento licitatório tão somente à unidade da Administração Pública contratante - Delegacia da Receita Federal em Marilia/SP -, tendo em vista a aplicação da sanção prevista no art. 87, III, da Lei nº 8.666/93 à ora impetrante, em razão da não observância dos termos pactuados no Contrato de Prestação de Serviços DRF/MRA nº 02/2012 celebrado com aquele órgão público. 2 - Não obstante haja divergências acerca da aplicação desse dispositivo, a penalidade de suspensão temporária dos direitos da empresa em participar de licitações e contratar com a administração pela inexecução total ou parcial do contrato tem como finalidade afastar o contratado que agiu com desvio de conduta e inabilitá-lo para contratar com a administração, e, assim, seus efeitos são extensivos e não se restringem apenas ao ente contratante, uma vez que, do contrário, haveria permissão à parte desidiosa de contratar com outro órgão, o que implicaria evidente risco ao interesse público. 3 - Ressalte-se que a expressão "por intermédio da Unidade Contratante" constante da Cláusula Décima Terceira - Das Sanções Administrativas - item a.3 (fl. 91) não tem o condão de se sobrepor à regra imposta pelo art. 87, III, da Lei nº 8.666/93, posto que a Administração Pública é una, não cabendo sua segmentação para o fim de flexibilização de penalidades previstas em lei. 4 - Precedentes do STJ e desta Corte Regional. 5 - Reforma do r. decisum monocrático que se impõe para o fim de determinar a extensão da referida suspensão do direito de contratar com a União e participar de licitações por um ano a todos os entes da Administração Pública Federal, nos termos da fundamentação acima. 6 - Apelação e remessa oficial providas. ACOFORTE interpôs recurso especial, com fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição da República, no qual aponta violação dos arts. , XI e XII, 41, 66 e 87, III, todos da Lei n. 8.666/1993, porquanto, em apertada síntese, o termo "Administração" contida no referido art. 87, III, deve ser interpretado de acordo com o conceito que a própria Lei de Licitação e Contratos dá ao art. 6º, XII, ou seja, o impedimento de participar de licitação deve ficar limitado ao órgão, à entidade ou à unidade administrativa que realiza o certame, e não à Administração Pública como um todo. Alega violação do art. 2º da Lei n. 9.784/1999, sustentando que, na ocasião da notificação da aplicação da penalidade de impedimento de participar de licitação, não estaria caracterizada a inexecução nem parcial e nem total do contrato, visto que, em momento anterior, todas as irregularidades já haviam sido sanadas, ou seja, todas as diferenças salariais pagas aos funcionários da recorrente. Aponta, ainda, dissídio jurisprudencial entre o aresto vergastado e julgado desta Corte relacionado à necessidade de interpretação do art. 87 da Lei n. 8.666/1993 com base na razoabilidade, tendo como critério a gravidade do descumprimento do contrato. Ofertadas contrarrazões às fls. 648-651, o recurso especial teve o seguimento negado pelo Tribunal a quo (fls. 653-655), tendo sido interposto o presente agravo. É o relatório. Decido. Considerando que a agravante impugnou a fundamentação apresentada na decisão agravada, e atendidos os demais pressupostos de admissibilidade dos agravos, passo ao exame do recurso especial. No que trata da alegada violação dos arts. , XI e XII, 41, 66 e 87, III, da Lei n. 8.666/93, sem razão a recorrente a esse respeito, estando o aresto vergastado em consonância com o entendimento firmando neste STJ, no sentido de que, relativamente ao alcance dos efeitos da penalidade de que trata o art. 87, III, da Lei 8.666/93, o termo "Administração Pública" utilizado pelo legislador deve se estender a todas as esferas da Administração e não ficar restrito àquela que efetuou a punição, ou limitado apenas no âmbito da Administração Pública Estadual. Sobre o tema, os seguintes julgados: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA E RECURSO ESPECIAL. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA QUE OBJETIVA CONFERIR EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DA MEDIDA. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR E CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. EFEITOS EX NUNC DA DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE: SIGNIFICADO. PRECEDENTE DA 1a. SEÇÃO (MS 13.964/DF, DJe DE 25.5.2009). PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA REQUERIDO PELA VISAN SEGURANÇA PRIVADA LTDA. INDEFERIDO E RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO PELA ESPARTA SEGURANÇA LTDA A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. [...] 18. Quanto aos argumentos expendidos pela ESPARTA SEGURANÇA LTDA. em seu Apelo Nobre, cinge-se a controvérsia no alcance da penalidade de suspensão do direito de contratar com o Poder Público aos contratos administrativos em curso com ente federado diverso do sancionador. 19. É certo que a jurisprudência desta Corte Superior de Justiça entende que a sanção prevista no art. 87, III da Lei 8.666/93 produz efeitos não apenas no âmbito do ente que a aplicou, mas na Administração Pública como um todo. Vejamos: ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE EXARADA PELO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. IMPOSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO A TODOS OS ENTES FEDERADOS. 1. A questão jurídica posta a julgamento cinge-se à repercussão, nas diferentes esferas de governo, da emissão da declaração de inidoneidade para contratar com a Administração Pública, prevista na Lei de Licitações como sanção pelo descumprimento de contrato administrativo. 2. Insta observar que não se trata de sanção por ato de improbidade de agente público prevista no art. 12 da Lei 8.429/1992, tema em que o Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência limitando a proibição de contratar com a Administração na esfera municipal, de acordo com a extensão do dano provocado. Nesse sentido: EDcl no REsp 1021851/SP, 2a. Turma, Relatora Ministra Eliana Calmon, julgado em 23.6.2009, DJe 6.8.2009. [...] (REsp 1552078/DF, Relator Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Julgamento em 7/06/2016, Dje 10/06/2016). ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. HABILITAÇÃO SOMENTE DA MATRIZ. REALIZAÇÃO DO CONTRATO POR FILIAL. IMPOSSIBILIDADE. DESCUMPRIMENTO DO CONTRATO. SANÇÕES. PROPORCIONALIDADE. ADMINISTRAÇÃO X ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DISTINÇÃO. AUSÊNCIA. 1. Cuida-se, na origem, de mandado de segurança impetrado pela Petrobrás Distribuidora S/A contra ato do Presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, o qual, após rescindir o contrato celebrado entre as partes, para a aquisição de 140.000 litros de gasolina comum, com fornecimento parcelado em doze meses, aplicou sanções de pagamento de multa, no valor de R$ 72.600,00 e de impedimento de licitar e contratar com o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, pelo prazo de um ano. 2. Inicialmente, cabe destacar que é incontroverso nos autos que a Petrobrás Distribuidora S/A, que participara da licitação com documentação da matriz, ao arrepio do que exigia o contrato, forneceu combustível por meio de sua filial sediada no Estado de São Paulo, a quem era devedora do ICMS. 3. Por sua vez, o artigo 87 da Lei n. 8.666/93 prevê expressamente entre as sanções para o descumpridor do acordo a multa, a suspensão temporária de participação em licitação e o impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos. 4. Na mesma linha, fixa o art. 7º da Lei n. 10.520/2002. 5. Ademais, o § 2º do artigo 87 da Lei de Licitação permite a aplicação conjunta das citadas sanções, desde que facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo processo no prazo de cinco dias úteis. 6. Da mesma forma, o Item 12.2 do edital referente ao contrato em questão estabelece a aplicação das sanções estipuladas nas Leis n. 10.520/02 e n. 8.666/93, bem como na Resolução n. 5/93 do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo ao inadimplente. 7. Já o mencionado contrato dispunha na Cláusula Oitava sobre a possibilidade de aplicação ao contratado, diante da inexecução total ou parcial do ajuste, de qualquer das sanções previstas na Lei de Licitações, a juízo fundamentado da prefeitura, de acordo com a gravidade da infração. 8. Nesse contexto, não obstante as diversas advertências efetuadas pelo Tribunal de Contas no sentido de que não poderia a recorrente cometer as irregularidades que motivaram as sanções, esta não cuidou para que a unidade responsável pela execução do contrato apresentasse previamente a documentação que atestasse a observância das normas da licitação e das cláusulas contratadas, de modo que não há que se falar em desproporcionalidade da pena aplicada, sobretudo diante da comprovação das condutas imputadas à recorrente, o que autoriza a aplicação da multa e da sanção de impedimento de contratar com a Administração pelo prazo de um ano, tudo para bem melhor atender ao interesse público. 9. Note-se, ainda, que esta Corte já apontou pela insuficiência da comprovação da regularidade fiscal da matriz e pela necessidade de a filial comprovar tal regularidade se a esta incumbir o cumprimento do objeto da licitação. Precedente. 10. Por fim, não é demais destacar que neste Tribunal já se pontuou a ausência de distinção entre os termos Administração e Administração Pública, razão pela qual a sanção de impedimento de contratar estende-se a qualquer órgão ou entidade daquela. Precedentes. 11. Recurso ordinário não provido"(STJ, RMS 32628/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 14/09/2011). A respeito da apontada violação ao art. 2º da Lei n. 9.784/99, verifica-se da impossibilidade de acolhimento da tese recursal de irrazoabilidade da sanção fixada administrativamente, uma vez que, para tanto, seria necessário proceder ao revolvimento do mesmo acervo fático-probatório já analisado, dentre eles o Contrato DRF/MRA n. 02/2012 e seus Termos Aditivos, e o Termo de Notificação de Sanção, dentre outros, providência vedada em sede de recurso especial, por óbice das Súmulas n. 5/STJ e 7/STJ, que assim dispõem:"A simples interpretação de cláusula contratual não enseja recurso especial", e"A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". A respeito da questão, os seguintes precedentes: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. DESCUMPRIMENTO DO PACTO. MULTA CONTRATUAL. FATO IMPREVISÍVEL. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. 1. O Tribunal de origem, entendeu, com base nos elementos probatórios dos autos, que os prazos de implementação dos parâmetros ambientais para a fabricação dos automóveis já eram conhecidos pela parte agravante em data muito anterior à celebração do contrato administrativo, razão pela qual não seria possível afastar a penalidade aplicada sob a alegação de fato imprevisível. 2. A alteração das conclusões adotadas pela Corte de origem, tal como colocada a questão nas razões recursais, demandaria, necessariamente, o reexame de matéria fática, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. 3. O Tribunal de origem não se manifestou sobre as teses de que ocorreram alterações relevantes no mercado e de que a punição teria sido aplicada em parâmetros desproporcionais, tampouco foram opostos embargos declaratórios para suprir eventual omissão. Portanto, à falta do necessário prequestionamento, incide o óbice da Súmula 282/STF. 4. Agravo interno improvido (AgInt no AREsp 1.129.115/SP, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/2/2018, DJe 8/3/2018). PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. QUALIFICAÇÃO TÉCNICA DESATENDIDA. IMPEDIMENTO DE LICITAR. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DA SANÇÃO. VERIFICAÇÃO. SÚMULAS 5 E 7 DO STJ. INCIDÊNCIA. 1. O Plenário do STJ decidiu que"aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça"(Enunciado Administrativo n. 2). 2. Hipótese em que a Corte Regional reputou desproporcional e contrária à razoabilidade impedir a empresa de licitar com a União pelo prazo de um ano e reduziu a multa pecuniária para 10% do valor do contrato, com base no exame de regra editalícia e na constatação de que a própria Administração reconheceu que o licitante/agravado não agiu de má-fé. 3. Inviável na via do especial" emitir juízo a respeito da proporcionalidade da pena imposta "sem reexame do acervo probatório e nova interpretação das cláusulas do edital licitatório, providência sabidamente vedada no âmbito do apelo nobre em face do teor das Súmulas 5 e 7 desta Corte. 4. Agravo interno desprovido (AgInt no AREsp 357.734/RS, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/11/2017, DJe 19/12/2017). ADMINISTRATIVO. INEXECUÇÃO PARCIAL DE CONTRATO. PENALIDADES. ART. 87 DA LEI 8.666/1993. MULTA E PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO DURANTE TRINTA DIAS. POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO CONCOMITANTE SEM IMPLICAR EXCESSO DE PUNIÇÃO. INTELIGÊNCIA DO § 2o. DO REFERIDO ARTIGO. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DE CLAUSULAS CONTRATUAIS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 5 E 7/STJ. 1. Colhe-se dos autos que, em razão de inexecução parcial de contrato administrativo, aplicou-se à agravante penalidade de multa (art. 87, II, da Lei 8.668/1993) e impedimento temporário de contratar/licitar com a Administração (art. 87, III, da Lei 8.66/1993). 2. O § 2o. do art. 87 da Lei 8.666/1993 prevê expressamente a possibilidade de aplicação conjunta das sanções previstas no caput do referido artigo. Assim não merece guarida a tese da agravante de que" houve excesso de punição. 3. Percebe-se que o Tribunal local formou sua convicção com base no contexto fático-probatório dos autos e nas cláusulas do contrato estabelecido entre a agravante e o agravado. Logo infirmar o entendimento empossado no acórdão recorrido esbarra nos óbices das Súmulas 5 e 7/STJ. 4. Agravo Regimental não provido (AgRg no AREsp. 138.201/SC, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 10.10.2012). Nesse passo, a incidência do impedimento da Súmula 7/STJ também obstaculiza a análise do dissídio jurisprudencial suscitado. Observado que o entendimento aqui consignado, lastreado na jurisprudência, é prevalente no Superior Tribunal de Justiça, aplica-se o enunciado da Súmula n. 568/STJ, nestes termos: O relator, monocraticamente e no STJ, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema. Ante o exposto, com fundamento no art. 253, § único, II, a e b, do RI/STJ, conheço do agravo para conhecer parcialmente do recurso especial e, nesta parte, negar-lhe provimento. Publique-se. Intimem-se. Brasília (DF), 17 de dezembro de 2019. MINISTRO FRANCISCO FALCÃO Relator
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