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20 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 15 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 721439 RJ 2005/0017059-9
Órgão Julgador
T2 - SEGUNDA TURMA
Publicação
DJ 31/08/2007 p. 221
Julgamento
21 de Agosto de 2007
Relator
Ministra ELIANA CALMON
Documentos anexos
Inteiro TeorRESP_721439_RJ_1271642063030.pdf
Certidão de JulgamentoRESP_721439_RJ_1271642063032.pdf
Relatório e VotoRESP_721439_RJ_1271642063031.pdf
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Inteiro Teor

RELATORA : MINISTRA ELIANA CALMON
RECORRENTE : SUZANA PFISTERER
ADVOGADO : RAFAEL SALLES E OUTRO (S)
RECORRIDO : UNIÃO
EMENTA
ADMINISTRATIVO RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATO OMISSIVO QUEDA DE ENTULHOS EM RESIDÊNCIA LOCALIZADA À MARGEM DE RODOVIA.
1. A responsabilidade civil imputada ao Estado por ato danoso de seus prepostos é objetiva (art. 37, , CF), impondo-se o dever de indenizar quando houver dano ao patrimônio de outrem e nexo causal entre o dano e o comportamento do preposto.
2. Somente se afasta a responsabilidade se o evento danoso resultar de caso fortuito ou força maior, ou decorrer de culpa da vítima.
3. Em se tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida entre as correntes da responsabilidade objetiva e da responsabilidade subjetiva, prevalece, na jurisprudência, a teoria subjetiva do ato omissivo, só havendo indenização culpa do preposto.
4. Recurso especial improvido.
ACÓRDAO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso, nos termos do voto do (a) Sr (a). Ministro (a)-Relator (a)." Os Srs. Ministros João Otávio de Noronha, Castro Meira (Presidente), Humberto Martins e Herman Benjamin votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Brasília (DF), 21 de agosto de 2007 (Data do Julgamento)
MINISTRA ELIANA CALMON
Relatora
RECORRENTE : SUZANA PFISTERER
ADVOGADO : RAFAEL SALLES E OUTRO (S)
RECORRIDO : UNIÃO
RELATÓRIO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: Trata-se de recurso especial interposto com fundamento nas alíneas a e c do permissivo constitucional contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região assim ementado:
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DESTRUIÇAO DE CASA. ENTULHO À MARGEM DA ESTRADA. DNER. ATO OMISSIVO. NECESSIDADE DEMONSTRAR CULPA. ÔNUS PROVA.
1. Responsabilidade do Estado, quando o dano derivar de ato omissivo do poder público falta de serviço ou falha de serviço é subjetiva, porquanto se concretizada mediante prova de culpa.
2. Ônus da prova. A autora não se desincumbiu. Inexistência de demonstração de culpa do Estado, consubstanciada na falta do serviço, falha do serviço ou culpa do serviço.
3. Recurso improvido.
(fl. 315)
Aponta a recorrente dissídio jurisprudencial e violação dos arts. 5355 doCPCC e155 doCódigo Civil de 19166 (atual art. 42 do CC/2002), sustentando que o Tribunal de origem não se pronunciou sobre este dispositivo bem como que é inquestionável a obrigação legal do recorrido de conservar as rodovias federais, de modo que as casas situadas às margens das rodovias não sejam soterradas por entulhos acumulados nas estradas.
Nesse sentido, defende que a responsabilidade do Estado é objetiva, sendo necessário que a recorrente demonstre nos autos apenas a existência do dano e do nexo de causalidade entre o dano e a omissão do Estado.
Sustenta ainda que a responsabilidade em casos tais não se restringe aos atos comissivos, mas também aos omissivos.
É o relatório.
RELATORA : MINISTRA ELIANA CALMON
RECORRENTE : SUZANA PFISTERER
ADVOGADO : RAFAEL SALLES E OUTRO (S)
RECORRIDO : UNIÃO
VOTO
EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (Relatora): Preliminarmente, afasto a alegada violação do art. 535 do CPC, por entender implicitamente prequestionados os dispositivos indicados no recurso especial.
Observo que a situação descrita nos autos não atrai a incidência da Súmula 7 desta Corte, porque não se trata de reexame do contexto fático-probatório dos autos, havendo tese abstraída no recurso especial e que se consubstancia, resumidamente, no seguinte: há responsabilidade civil por dano decorrente de culpa do Estado, que não removeu em tempo hábil entulho acumulado em beira de estrada de modo a evitar que casa situada à margem da estrada não fosse atingida por entulhos?
A hipótese dos autos envolve, assim, a responsabilidade civil do Estado por omissão de um de seus agentes.
A matéria vinha regulada no art. 15 do estatuto civil revogado, não sendo aplicável ao Estado a responsabilidade extracontratual prevista no seu art. 159.
A teoria predominante na doutrina moderna é a objetiva, tendo sido acolhida na CF de 88 (art. 37, 6º). Na responsabilidade objetiva, há sempre o dever de indenizar pela só verificação do dano e do nexo de causalidade entre este e o comportamento do agente estatal, não dependendo do exame do elemento subjetivo por parte dos prepostos estatais.
A única hipótese de afastar-se a responsabilidade objetiva é o Estado provar que o fato danoso ocorreu por culpa da vítima ou por caso fortuito ou força maior.
Não obstante, no que toca especificamente à responsabilidade do Estado por omissão, a própria doutrina diverge em relação a qual das teorias deve ser observada, se a objetiva ou a subjetiva, aparentemente relativizando e temperando o rigor da primeira.
Celso Antônio Bandeira de Mello, em seu "Curso de Direito Administrativo" (Malheiros Editores, 8ª ed.), leciona que nesses casos a responsabilidade estatal por ato omissivo somente exsurge quando o dano decorrer de comportamento ilícito da Administração, o que leva, necessariamente, a perquirir-se o elemento culpa do agente público (negligência, imprudência ou imperícia). Resumindo-se, entende ser aplicável a teoria subjetiva às omissões estatais.
Contudo, essa não é a opinião majoritária da doutrina e da jurisprudência, que não têm uniformidade de entendimento.
A questão tem origem na Constituição, a qual consagra, com todas as letras, a responsabilidade objetiva do Estado e a responsabilidade subjetiva do seus agentes, já que só por dolo ou culpa respondem eles em ação de regresso.
Entretanto, não é possível, com respaldo no que dispõe o art. 37, , da CF, afirmar ser o Estado o segurador universal.
Advirto que este Tribunal não tem competência para examinar matéria constitucional. Todavia, o recurso especial aborda aspectos do Código Civil e dissídio jurisprudencial, sendo impossível a análise de ambos sem proceder-se a incursões na origem da tese jurídica: responsabilidade civil do Estado, cuja sede é, sem dúvida, constitucional.
O dano causado a uma vítima pode derivar de uma atuação ou de uma omissão.
Se há ação causadora de dano, não há dúvida de que temos a responsabilidade objetiva, ou seja, a vítima de uma ação estatal deve ser objetivamente ressarcida, muito embora, no exame do nexo de causalidade, seja necessário, muitas vezes, incursão no aspecto subjetivo do preposto estatal. Outras vezes, é preciso analisar o elemento subjetivo para que comprove o Estado culpa da vítima, o que afasta a sua responsabilidade.
A questão muda de ângulo, quando se está diante de danos causados por omissão, ou seja, quando houve falta do agir por parte de quem tinha o dever legal de agir e não agiu, ou agiu tardia ou ineficientemente.
Se é verdade a afirmação, a conseqüência inarredável é de que, na responsabilidade estatal por omissão, a referência é sempre sobre o elemento subjetivo, dolo ou culpa, visto que só a inação estatal ilícita rende ensejo a indenização.
Se o Estado não tem o dever de agir, sua inação é inteiramente inócua para efeito de responsabilidade.
Carmem Lúcia Antunes Rocha, por exemplo, entende ser inteiramente objetiva a responsabilidade estatal, cobrindo o campo da ação ou da omissão (Princípios Constitucionais dos Servidores Públicos, Saraiva, 1999, pág. 381).
A conseqüência maior dos que entendem ser subjetiva a responsabilidade por omissão é a de inverter-se o ônus da prova, de forma a impô-la à vítima, inteiramente libertada da prova na responsabilidade objetiva.
Na dicção do Professor Celso Antônio Bandeira de Mello, a omissão do Estado não é causa do dano, é uma mera condição para que ele ocorra, sendo a condição uma ausência de causa. Se o dano ocorreu, deve-se ele a outro fato e não à omissão. Em artigo intitulado Responsabilidade Extracontratual do Estado por Atos Administrativos está dito:
"Quando o Estado se omite e graças a isto ocorre um dano, este é causado por outro evento, e não pelo Estado."Ergo", a responsabilidade, aí, não pode ser objetiva. Cumpre que exista um elemento a mais para responsabiliza-lo. Deveras, não haveria de supor, ao menos em princípio, que alguém responda pelo que não fez salvo se estivesse, de direito, obrigado a fazer ".
(Revista dos Tribunais, pág. 13, citado no artigo de Flávia Oliveira Tavares na Rev. Fund. Esc. Superior do Ministério Público do DF e Territórios, Ed. Especial, Ano II, setembro 2003)
Sem dúvida alguma, dentre os autores nacionais, quem melhor enfocou o aspecto da responsabilidade do Estado por omissão foi o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello, o qual completa o seu pensamento, no artigo já citado, dizendo:
"É razoável e impositivo que o Estado responda objetivamente pelos danos que causou. Mas só é razoável e impositivo que responda pelos danos que não causou quando estiver de direito obrigado a impedi-los".
A orientação do autor, com poucas variantes, é seguida por Toshio Mukai, Yussef Said Cahali, Márcio Luiz Coelho de Freitas e Sérgio Cavalieri Filho, dentre outros.
É interessante observar que, para o professor Sérgio Cavalieri Filho, há dois tipos de omissão, a genérica e a específica, só ensejando a responsabilização sem verificação da culpa a omissão específica. Mas o que vem a ser omissão específica? Dá ele o seguinte exemplo:
"Veículo muito velho, sem condições normais de trânsito, causa um acidente por defeito de freio ou falta de luz traseira. A Administração não pode ser responsabilizada pelo fato de esse veículo ainda estar circulando. Isso seria responsabilidade por omissão genérica. Mas se esse veículo foi liberado em uma vistoria, ou passou pelo posto de fiscalização sem problemas, já teremos omissão específica".
Parece que o STF vem seguindo a orientação última, a qual, para ter sustentação legislativa, respalda-se no art. 15 do Código Civil, afirmando-se a não-revogação integral dele pela CF/88, porque aplicável, quando houver omissão genérica. Observe-se, entretanto, que há aí uma grande dificuldade quanto à prova porque cabe à vítima demonstrar que o Estado poderia agir, mas não o fez.
Não poderiam ser esquecidos os nomes de Lúcia Valle Figueiredo e Maria Sylvia Zanella di Pietro, entre os doutrinadores que seguem a linha de Celso Antônio Bandeira de Mello.
O direito pretoriano, a partir do Supremo Tribunal Federal, vem adotando o entendimento da subjetividade da responsabilidade por ato omissivo. Nesse sentido o RE 179.147, de relatoria do Ministro Carlos Velloso:
Tratando-se de ato omissivo do Poder Público, a responsabilidade civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, numa de suas três vertentes, negligência, imperícia ou imprudência, não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica, a fante du service dos franceses.
No julgamento, prevaleceu o entendimento de que o dolo ou a culpa devem ser investigados para fins de fixação da responsabilidade estatal por condutas omissivas. Responsabilidade subjetiva, portanto.
Pode-se afirmar, com base em pesquisas feitas por estudiosos do tema, dentre os quais a doutora Flávia Oliveira Tavares, na sua monografia apresentada no Curso da Fundação Escola Superior do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, que a jurisprudência do STF tradicionalmente, funda suas decisões sobre responsabilidade estatal por omissão na teoria da falta do serviço. A orientação vem da época da CF de 1946, mas ainda prevalece sob a égide da Carta de 1988, conforme atestam os arestos seguintes:
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ART. 37, , DA CONSTITUIÇÃO. PRESO ASSASSINADO NA CELA POR OUTRO DETENTO. Caso em que resultam configurados não apenas a culpa dos agentes públicos na custódia do preso posto que, além de o terem recolhido à cela com excesso de lotação, não evitaram a introdução de arma no recinto mas também o nexo de causalidade entre a omissão culposa e o dano. Descabida a alegação de ofensa ao art. 37, da CF. Recurso não conhecido.
( RE 170.014/SP, Rel. Ministro Ilmar Galvão, Primeira Turma, unânime, julgado 31/10/97, DJ 13/2/98)
EMENTA: Responsabilidade civil do Estado: morte de passageiro em acidente de aviação civil: caracterização. 1. Lavra dissenção doutrinária e pretoriana acerca dos pressupostos da responsabilidade civil do Estado por omissão (cf. RE 257.761), e da dificuldade muitas vezes acarretada à sua caracterização, quando oriunda de deficiências do funcionamento de serviços de polícia administrativa, a exemplo dos confiados ao D.A.C. - Departamento de Aviação Civil -, relativamente ao estado de manutenção das aeronaves das empresas concessionárias do transporte aéreo. 2. No caso, porém, o acórdão recorrido não cogitou de imputar ao D.A.C. a omissão no cumprimento de um suposto dever de inspecionar todas as aeronaves no momento antecedente à decolagem de cada vôo, que razoavelmente se afirma de cumprimento tecnicamente inviável: o que se verificou, segundo o relatório do próprio D.A.C., foi um estado de tal modo aterrador do aparelho que bastava a denunciar a omissão culposa dos deveres mínimos de fiscalização. 3. De qualquer sorte, há no episódio uma circunstância incontroversa, que dispensa a indagação acerca da falta de fiscalização preventiva, minimamente exigível, do equipamento: é estar a aeronave, quando do acidente, sob o comando de um "checador" da Aeronáutica, à deficiência de cujo treinamento adequado se deveu, segundo a instância ordinária, o retardamento das medidas adequadas à emergência surgida na decolagem, que poderiam ter evitado o resultado fatal.
( RE 258726/AL, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, unânime, julgado 14/5/2002, DJ 14/6/2002)
Recurso extraordinário. Responsabilidade civil do Estado. Morte de preso no interior do estabelecimento prisional. 2. Acórdão que proveu parcialmente a apelação e condenou o Estado do Rio de Janeiro ao pagamento de indenização correspondente às despesas de funeral comprovadas. 3. Pretensão de procedência da demanda indenizatória. 4. O consagrado princípio da responsabilidade objetiva do Estado resulta da causalidade do ato comissivo ou omissivo e não só da culpa do agente. Omissão por parte dos agentes públicos na tomada de medidas que seriam exigíveis a fim de ser evitado o homicídio. 5. Recurso conhecido e provido para condenar o Estado do Rio de Janeiro a pagar pensão mensal à mãe da vítima, a ser fixada em execução de sentença.
( RE 215981/RJ, Rel. Min. Néri da Silveira, Segunda Turma, unânime, julgado 8/4/2002, DJ 31/5/2002)
No STJ a jurisprudência vem se desenvolvendo no mesmo sentido, como atesta recente julgado desta Turma, relatado pelo Ministro Franciulli Netto:
RECURSO ESPECIAL - ALÍNEAS A E C - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - ATO OMISSIVO - RESPONSABILIDADE SUBJETIVA - NEGLIGÊNCIA NA SEGURANÇA DE BALNEÁRIO PÚBLICO - MERGULHO EM LOCAL PERIGOSO - CONSEQÜENTE TETRAPLEGIA - IMPRUDÊNCIA DA VÍTIMA - CULPA RECÍPROCA - INDENIZAÇAO DEVIDA PROPORCIONALMENTE.
O infortúnio ocorreu quando o recorrente, aos 14 anos, após penetrar, por meio de pagamento de ingresso, em balneário público, mergulhou de cabeça em ribeirão de águas rasas, o que lhe causou lesão medular cervical irreversível.
Para a responsabilização subjetiva do Estado por ato omissivo, “ é necessário, que o Estado haja incorrido em ilicitude, por não ter acorrido para impedir o dano ou por haver sido insuficiente neste mister, em razão de comportamento inferior ao padrão legal exigível ” (Celso Antônio Bandeira de Mello, "Curso de Direito Administrativo" , Malheiros Editores, São Paulo, 2002, p. 855).
Ao mesmo tempo em que se exige da vítima, em tais circunstâncias, prudência e discernimento - já que pelo senso comum não se deve mergulhar em local desconhecido -, imperioso reconhecer, também, que, ao franquear a entrada de visitantes em balneário público, sejam eles menores ou não, deve o Estado proporcionar satisfatórias condições de segurança, mormente nos finais de semana, quando, certamente, a freqüência ao local é mais intensa e aumenta a possibilidade de acidentes.
"Não há resposta a priori quanto ao que seria o padrão normal tipificador da obrigação a que estaria legalmente adstrito. Cabe indicar, no entanto, que a normalidade da eficiência há de ser apurada em função do meio social, do estágio de desenvolvimento tecnológico, cultural, econômico e da conjuntura da época, isto é, das possibilidades reais médias dentro do ambiente em que se produziu o fato danoso ” (Celso Antônio Bandeira de Mello, op. cit ., loc. cit .).
Há, na hipótese dos autos, cuidados que, se observados por parte da Administração Pública Estadual, em atuação diligente, poderiam ter evitado a lesão. A simples presença de salva-vidas em locais de banho e lazer movimentados é exigência indispensável e, no particular, poderia ter coibido a conduta da vítima. Nem se diga quanto à necessidade de isolamento das zonas de maior risco, por exemplo, por meio de grades de madeira, cordas, corrimãos etc.
Em passeios dessa natureza, amplamente difundidos nos dias atuais sob a denominação de “turismo ecológico”, não somente para as crianças, como para jovens e adultos, é de se esperar, conforme as circunstâncias peculiares do local, a presença de cabos de isolamento e a orientação permanente de guias turísticos e funcionários que conheçam o ambiente visitado.
Segundo a lição do notável Aguiar Dias, doutrinador de escol no campo da responsabilidade civil, “ a culpa da vítima, quando concorre para a produção do dano, influi na indenização, contribuindo para a repartição proporcional dos prejuízos ” ( in “Da responsabilidade civil”, Forense, Rio de Janeiro, 1960, Tomo II, p. 727).
Recurso especial provido em parte para reconhecer a culpa recíproca e, como tal, o rateio das verbas condenatórias e das despesas e custas processuais meio a meio, arcando cada parte com a verba honorária advocatícia do respectivo patrono.
(Resp 418713/SP, unânime, julgado 20/5/2003, DJ 8/9/2003)
No mesmo sentido, decidiu a Primeira Turma desta Corte:
Administrativo - Responsabilidade Civil - Mercado de Capitais - Prejuízos Causados pelo Grupo Coroa-Brastel - Lei nº 4.595/65 - Lei nº 6.024/74.
1. Afastada a teorização do extremado risco integral ou do risco administrativo, não é possível amoldar-se a obrigação de indenizar, se a lesividade teria ocorrido por omissão, que pode condicionar sua ocorrência, mas não a causou. Assim, se a indenização, no caso, só poderia ser inculcada com a prova de culpa ou dolo (responsabilidade subjetiva), hipóteses descogitadas no julgado, inaceitável a acenada responsabilidade objetiva.
2. Não se deve flagelar a Administração Pública com reclamados danos patrimoniais sofridos por investidores atraídos ao mercado financeiro por altas taxas dos juros e expectativa de avultados lucros sobre o capital investido, por si, sinalização dos vigorosos riscos que rodeam essas operações. Se reconhecido o direito à socialização dos prejuízos, seria judicialmente assegurar lucros ao capital, eliminando-se o risco nas aplicações especulativas.
3. Precedentes jurisprudenciais.
4. Recurso provido.
(Resp 148641/DF, rel. Min. Milton Luiz Pereira, unânime, julgado 21/6/2001, DJ 22/10/2001)
Portanto, tendo em vista as considerações acima e o fato de que restou consignado no acórdão do Tribunal de origem que a autora não se desincumbiu de provar a culpa do Estado, consubstanciada na falta do serviço, falha do serviço ou culpa no serviço, deve ser mantido o aresto recorrido.
Com essas considerações, nego provimento ao recurso especial.
É o voto.
CERTIDAO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
Número Registro: 2005/0017059-9 REsp 721439 / RJ
Números Origem: 8800275001 92199 9502259149
PAUTA: 21/08/2007 JULGADO: 21/08/2007
Relatora
Exma. Sra. Ministra ELIANA CALMON
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA
Subprocuradora-Geral da República
Exma. Sra. Dra. DULCINÉA MOREIRA DE BARROS
Secretária
Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI
AUTUAÇAO
RECORRENTE : SUZANA PFISTERER
ADVOGADO : RAFAEL SALLES E OUTRO (S)
RECORRIDO : UNIÃO
ASSUNTO: Administrativo - Responsabilidade Civil do Estado - Indenização - Ato Ilícito - Dano Material
CERTIDAO
Certifico que a egrégia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
"A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso, nos termos do voto do (a) Sr (a). Ministro (a)-Relator (a)."
Os Srs. Ministros João Otávio de Noronha, Castro Meira (Presidente), Humberto Martins e Herman Benjamin votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Brasília, 21 de agosto de 2007
VALÉRIA ALVIM DUSI
Secretária

Documento: 713439 Inteiro Teor do Acórdão - DJ: 31/08/2007
Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/8900876/recurso-especial-resp-721439-rj-2005-0017059-9/inteiro-teor-14021595

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