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30 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 12 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

REsp 1124538 SP 2009/0031009-8

Publicação

DJ 05/04/2010

Relator

Ministro HAMILTON CARVALHIDO

Documentos anexos

Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1124538_92688.pdf
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Decisão Monocrática

RECURSO ESPECIAL Nº 1.124.538 - SP (2009/0031009-8)

RELATOR : MINISTRO HAMILTON CARVALHIDO

RECORRENTE : MUNICÍPIO DE GUARULHOS

ADVOGADO : REGINA FLÁVIA LATINI PUOSSO E OUTRO(S)

RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO

INTERES. : FRANCISCO GALDINO

INTERES. : IVO AUGUSTO DA SILVA

DECISÃO

Recurso especial interposto pelo Município de Guarulhos, com fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas "a" e "c", da Constituição Federal, impugnando acórdão da Câmara Especial de Meio Ambiente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:

"LOTEAMENTO CLANDESTINO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LIMINAR DEFERIDA PARA QUE O MUNICÍPIO FISCALIZE E CONTROLE O USO DA ÁREA, COM PROVIDÊNCIAS DE INTERDIÇÃO, EMBARGO E OUTRAS E AINDA COM INSERÇÃO DE AVISO SOBRE IRREGULARIDADES NO PARCELAMENTO DO SOLO - PRESENÇA DOS REQUISITOS LEGAIS - DEVER DO AGRAVANTE DE DEFENDER E PRESERVAR O MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO - MUNICÍPIO QUE NÃO SE LIMITOU A ARGÜIR A NULIDADE DO PROCEDIMENTO (CF. LEI N. 8437/92, ARTIGO 2º), MAS DESDE LOGO SE MANIFESTOU SOBRE O PEDIDO LIMINAR - MULTA CABÍVEL, NO CASO - AGRAVO NÃO PROVIDO." (fl. 129).

Além da divergência jurisprudencial, a insurgência especial está fundada na violação dos artigos 2º da Lei nº 8.437/92, 40 da Lei nº 6.766/79 e 12 da Lei nº 7.347/85, cujos termos são os seguintes:

Lei nº 8.437/92

"Art. 2º No mandado de segurança coletivo e na ação civil pública, a liminar será concedida, quando cabível, após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de setenta e duas horas ."

Lei nº 6.766/79

"Art. 40 - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes."

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Lei nº 7.347/85

"Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo."

O artigo 2º da Lei nº 8.437/92 teria sido violados, porque:

"(...)

A R. Decisão agravada concedeu medida liminar sem a oitiva prévia do Município de Guarulhos , ora recorrente, o que é uma flagrante afronta ao artigo 2º. da Lei Federal 8437/92.

(...)" (fl. 167).

E o artigo 40 da Lei nº 6.766/79 teria sido violado, porque:

"(...)

Não importa se o Município não embargou ou demoliu as obras, eis que se trata de loteamento implantado à revelia do Poder Público, ou seja, sem a sua autorização, e a Lei 6766/79 trata exatamente destes casos, definindo que, nestas hipóteses, o Poder Público pode , ou seja, tem a faculdade de regularizar a situação.

Ainda, os atos que impostos pela decisão liminar são discricionários (...) e como tal não podem ser impostos ao Poder Público, ora recorrente. Logo, não há que se falar em aparência do bom direito.

(...)" (fl. 187).

Por fim, o artigo 12 da Lei nº 7.347/85 teria sido violado, porque:

"(...) o Município é parte ilegítima para figurar no pólo passivo de qualquer ação visando compeli-lo a regularizar loteamento clandestino, eis que este ato é de natureza discricionária e como tal não pode lhe ser imposto judicialmente.

(...)" (fl. 181).

Recurso tempestivo (fl. 161), respondido e admitido por interposição de agravo de instrumento (fl. 234).

O Ministério Público Federal manifestou-se pelo não provimento do recurso especial (fl. 249).

Tudo visto e examinado, decido.

O recurso especial não reúne condições de admissibilidade.

Na espécie, são estes os fundamentos do acórdão recorrido:

"(...)

Possível se deduzir dos termos da petição inicial que a inclusão do Município no pólo passivo da demanda resultou, nos termos da denúncia, da falta de atendimento por ele da exigência legal de atuação intensa do Poder Público no exercício da atividade

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fiscalizadora firme e profícua esperada, a acondicionar, com base no poder de polícia, o exercício dos direitos de cada um em benefício do interesse de todos. Todavia, não apenas por omissão se deveu o posicionamento do Ministério Público em relação ao Município como também por antes ter este autorizado atividades na área, que vieram a servir de estímulo para o parcelamento ilegal. Presenciava o Município estar a ser infringido o disposto Lei 6.766/79, sem nada diligenciar em termos de embargos e mesmo de demolição da obra."

(...)

O Município lembra, porém, na pretensão de afastar a liminar, o que reza o artigo 2º. da Lei Federal n. 8.437, de 30.6.1992, a saber: "No mandado de segurança coletivo e na ação civil pública, a liminar será concedida, quando cabível, após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.

Relevante essa invocação, é certo: não cumprida a norma pelo juízo e, aparentemente, havia tempo, nas circunstâncias, para esperar pela manifestação prevista, no tempo fixado, com o que nenhuma escusa estaria a se mostrar devida. Efetivamente, Nelson Nery Junior e Rosa M. Nery advertem que apenas "Quando houver ameaça de iminente perecimento de direito, avaliando o juiz que não dá para esperar as setenta e duas horas para a manifestação do requerido, pode conceder a liminar inaudita altera parte" (cf. "Constituição Federal Comentada e Legislação Constitucional", Editora RT, 2006, nota 6 ao pé do artigo 2º da Lei 8.437/92). Acontece que Município não se limitou a argüir a nulidade do procedimento: desde logo, se manifestou sobre o pedido de liminar. Sem sentido, pois, nesta altura, se concluir que nula a liminar concedida sem respeito ao prazo (...)

Tendo se manifestado o Poder Público contrariamente à liminar, seus argumentos foram rebatidos na forma acima constante, presentes para sustentar a medida, em análise primeira, até decisão pela Turma Julgadora, os pressupostos da aparência do bom direito e do perigo de mora. Aliás, poderá ser revogada a qualquer tempo, desaparecidas que se mostrem as condições que autorizam sua decretação, algumas delas já satisfeitas, de acordo com o informado na argumentação do agravo de instrumento, com comprovação traduzida em certidão lavrada por oficial de justiça.

(...)

No que tange à multa, não distingue a lei em relação ao destinatário, se particular ou público. Além disso, a Lei n. 7.347. de 24 de julho de 1985, estabelece, no artigo 12, parágrafo 2º., que "A multa cominada liminarmente só será exigível do réu após o trânsito em julgado da decisão favorável ao autor...", sendo devida se configurado o descumprimento".

Referidos argumentos, nas circunstâncias, devem prevalecer, ausentes condições para tomada de decisão em sentido contrário. Como bem ponderado, por fim, no parecer subscrito pelo

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Procurador de Justiça Dr. Luiz Antonio de Souza, "Embora o agravante não tenha se voltado propriamente contra os pressupostos para a decisão liminar, cabe assinalar que ambos estão presentes. Há plausibilidade nas alegações do autor, a tese sustentada poderá, a final, ser guarnecida pelo Judiciário, não havendo risco de irreversibilidade, que haverá, sim, se a decisão liminar for revogada. E o perigo da demora obra em desfavor do meio ambiente, o que deve ser evitado. Inclusive, cabe assinalar, a decisão liminar apenas impõe ao Município que adote providências que já configuram obrigação legal, ou seja, que lhe são exigíveis pela legislação de regência, daí ser inadmissível a revisão da medida." (fls. 131/134).

Ao que se tem dos autos, alegação do recorrente quanto aos artigos apontados como violados não merece prosperar, uma vez que a concessão de medida liminar sem a oitiva prévia do Município de Guarulhos, bem como a sua legitimidade para figurar no polo passivo da Ação Civil Pública, encontra-se em consonância com o entendimento desta Corte. Atraindo, dessa forma, o óbice do enunciado nº 83 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça.

E, esta é a jurisprudência:

"PROCESSUAL CIVIL. SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. ANULAÇÃO. NECESSIDADE DE CONCURSO PÚBLICO. LIMINAR. CONCESSÃO SEM OITIVA DO ESTADO. POSSIBILIDADE.

1. Para o deferimento da suspensão é imprescindível a demonstração inequívoca de grave potencial lesivo a um dos bens públicos tutelados pela norma de regência, sendo insuficiente para tanto a simples alegação.

2. A antecipação de tutela, assim como as medidas liminares (vinculadas aos pressupostos da plausibilidade jurídica e do perigo na demora), tem exame célere, dada a urgência natural da demanda, prescindindo de prévia oitiva da parte contrária.

3. Não demonstrado o risco de dano alegado, impõe-se o indeferimento de pedido de suspensão proposto como sucedâneo recursal.

Precedentes.

4. Agravo a que se nega provimento." (AgRg na SLS 18/RJ, Rel. Ministro EDSON VIDIGAL, CORTE ESPECIAL, julgado em 25/10/2004, DJ 06/12/2004 p. 170).

"ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PARCELAMENTO DE SOLO. MUNICÍPIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

1. O Município, em se tratando de Ação Civil Pública para obrigar o proprietário de imóvel a regularizar parcelamento do solo, em face do modo clandestino como o mesmo ocorreu, sem ter sido repelido pela fiscalização municipal, é parte legítima para figurar

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no pólo passivo da demanda.

2. O Município tem o poder-dever de agir para que loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição.

3. O exercício dessa atividade é vinculada.

4. Recurso provido para que o Município, conforme chamamento feito na inicial pelo Ministério Público, autor da ação, figure no pólo passivo da demanda." (REsp 194732/SP, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/02/1999, DJ 21/06/1999 p. 83).

"ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. PODER-DEVER. PRECEDENTES.

1. O art. 40 da Lei 6.766/79, ao estabelecer que o município "poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença", fixa, na verdade, um poder-dever, ou seja, um atuar vinculado da municipalidade. Precedentes.

2. Consoante dispõe o art. 30, VIII, da Constituição da República, compete ao município "promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano".

3. Para evitar lesão aos padrões de desenvolvimento urbano, o Município não pode eximir-se do dever de regularizar loteamentos irregulares, se os loteadores e responsáveis, devidamente notificados, deixam de proceder com as obras e melhoramentos indicados pelo ente público.

4. O fato de o município ter multado os loteadores e embargado as obras realizadas no loteamento em nada muda o panorama, devendo proceder, ele próprio e às expensas do loteador, nos termos da responsabilidade que lhe é atribuída pelo art. 40 da Lei 6.766/79, à regularização do loteamento executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença.

5. No caso, se o município de São Paulo, mesmo após a aplicação da multa e o embargo da obra, não avocou para si a responsabilidade pela regularização do loteamento às expensas do loteador, e dessa omissão resultou um dano ambiental, deve ser responsabilizado, conjuntamente com o loteador, pelos prejuízos dai advindos, podendo acioná-lo regressivamente.

6. Recurso especial provido." (REsp 1113789/SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/06/2009, DJe 29/06/2009).

"PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO ESTADO DE SÃO PAULO FIGURAR NO PÓLO PASSIVO.

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ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA 83/STJ. OFENSA AO ART. 535 DO CPC REPELIDA.

1. Não existe ofensa ao art. 535 do CPC quando o Tribunal de origem, embora sucintamente, pronuncia-se de modo claro e suficiente sobre a questão posta nos autos. Ademais, é cediço nesta Corte que o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos listados pelas partes se ofertou a prestação jurisdicional de forma fundamentada.

2. A decisão de primeiro grau, que foi objeto de agravo de instrumento, afastou a preliminar de ilegitimidade passiva porque entendeu que as entidades de direito público (in casu, Município de Juquitiba e Estado de São Paulo) podem ser arrostadas ao pólo passivo de ação civil pública, quando da instituição de loteamentos irregulares em áreas ambientalmente protegidas ou de proteção aos mananciais, seja por ação, quando a Prefeitura expede alvará de autorização do loteamento sem antes obter autorização dos órgãos competentes de proteção ambiental, ou, como na espécie, por omissão na fiscalização e vigilância quanto à implantação dos loteamentos.

3. A conclusão exarada pelo Tribunal a quo alinha-se à jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, orientada no sentido de reconhecer a legitimidade passiva de pessoa jurídica de direito público para figurar em ação que pretende a responsabilização por danos causados ao meio ambiente em decorrência de sua conduta omissiva quanto ao dever de fiscalizar. Igualmente, coaduna-se com o texto constitucional, que dispõe, em seu art. 23, VI, a competência comum para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que se refere à proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas. E, ainda, o art. 225, caput, também da CF, que prevê o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

4. A competência do Município em matéria ambiental, como em tudo mais, fica limitada às atividades e obras de "interesse local" e cujos impactos na biota sejam também estritamente locais. A autoridade municipal que avoca a si o poder de licenciar, com exclusividade, aquilo que, pelo texto constitucional, é obrigação também do Estado e até da União, atrai contra si a responsabilidade civil, penal, bem como por improbidade administrativa pelos excessos que pratica.

5. Incidência da Súmula 83/STJ.

6. Agravo regimental não-provido." (AgRg no Ag 973577/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/09/2008, DJe 19/12/2008).

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO PARA FINS SOCIAIS IRREGULAR. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO.

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PODER-DEVER. ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO.

1. As exigências contidas no art. 40 da Lei n. 6. 766/99 encerram um dever da municipalidade de , mesmo que para fins sociais, regularizar loteamento urbano, visto que, nos termos do art. 30, VIII, da Constituição Federal, compete-lhe promover o adequado ordenamento territorial mediante planejamento, controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

2. Recurso especial parcialmente conhecido e não-provido." (REsp 131697/SP, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/04/2005, DJ 13/06/2005 p. 216).

Gize-se, em remate, que a jurisprudência desta Corte Superior de Justiça firmou já entendimento no sentido de que o enunciado nº 83 de sua Súmula não se restringe aos recursos especiais interpostos com fundamento na alínea "c" do permissivo constitucional, sendo também aplicável nos recursos fundados na alínea "a".

Nesse sentido, os seguintes precedentes jurisprudenciais:

"PROCESSUAL CIVIL - AGRAVO DE INSTRUMENTO - AGRAVO REGIMENTAL - CADERNETA DE POUPANÇA - JANEIRO DE 1987.

(...)

II - A matéria é jurisprudência pacífica e o acórdão recorrido manifestou-se de acordo com esse entendimento. Qualquer discussão neste sentido fará incidir a Súmula 83 que, não obstante referir-se a alínea 'c' do permissivo constitucional, amolda-se a alínea 'a' por caracterizado, no ponto, a falta de interesse de agir.

(...)

V - Regimental improvido." (AgRg no Ag 98449/PR, Rel. Ministro WALDEMAR ZVEITER, TERCEIRA TURMA, julgado em 11/06/1996, DJ 19/08/1996 p. 28479).

"RECURSO ESPECIAL. SÚMULA Nº 83-STJ. AMPLITUDE.

I - A Súmula nº 83 desta Corte é aplicável, também, aos recursos especiais fundados na letra "a" do permissivo constitucional.

II - Agravo regimental desprovido." (AgRg no Ag 135461/RS, Rel. Ministro ANTÔNIO DE PÁDUA RIBEIRO, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/06/1997, DJ 18/08/1997 p. 37856).

"PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SÚMULA 83 - STJ. DECISÃO. RELATOR. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. PLANO CRUZADO. TARIFA DE ENERGIA ELÉTRICA. MAJORAÇÃO. DL. Nº 2283 E 2284/86.

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PORTARIA 038 E 045/86 DO DNAEE.

1. Também se aplica o Enunciado nº 83 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça quando o recurso especial tiver fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.

2. Distribuído o agravo, o relator proferirá decisão dando ou negando provimento ao recurso.

3. Em face do congelamento de preços impostos pelos referidos Decretos-leis, a majoração da tarifa de energia elétrica, autorizada em franca vigência daquele, é de manifesta ilegalidade.

Agravo improvido." (AgRg no Ag 423531/RS, Rel. Ministro GARCIA VIEIRA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/06/2002, DJ 30/09/2002 p. 200).

Com relação a apontada divergência jurisprudencial, pela qual também se pretende a admissão do presente recurso especial sob o argumento da necessidade de oitiva do Poder Público para a concessão de liminar, não está caracterizada, à falta de similitude fática entre os acórdão recorrido e paradigma.

É que, enquanto, o acórdão recorrido cuida da concessão de medida liminar sem a oitiva prévia do Poder Público, em sede de Ação Civil Pública, onde se discute a fiscalização e controle do uso e ocupação de área loteada irregularmente, o acórdão trazido como paradigma trata da concessão de medida liminar inaudita altera pars para a redução de multa por atraso no pagamento das faturas de água e esgoto:

"Como se depreende do dispositivo citado acima, imprescindível era a notificação do recorrente antes da concessão da medida liminar que determinou a redução da multa por atraso no pagamento das faturas de água e esgoto de 10% para 2%.

A liminar foi concedida na presente ação civil pública inaudita altera pars, ao arrepio da lei, sem ter sido dada oportunidade a que o ente público pudesse rebater os argumentos da associação.

Ainda, não há que se argumentar que o cumprimento da exigência do art. 2º da Lei nº 8.437/92 pode levar à ineficácia da prestação jurisdicional final, porquanto a qualquer tempo pode ser determinada a redução da multa moratória, bem como aos consumidores é dada a possibilidade de pleitear o indébito em caso de recolhimento a maior da mencionada penalidade.

Assim, indispensável é a audiência do representante da pessoa jurídica de direito público interessada antes da concessão de medida liminar em ação civil pública, consoante disciplina do art. 2º da Lei nº 8.437/92, sob pena de nulidade." (REsp 705586/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/10/2005, DJ 19/12/2005 p. 242 - nossos os grifos).

Dessa forma, resta claro a inexistência de similitude fáctica entre o

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acórdão recorrido e o paradigma apresentado.

Nesse passo, vale conferir os seguintes precedentes desta Egrégia Corte Especial:

"Processual civil. Recurso especial não-admitido. Dissídio jurisprudencial incomprovado. Agravo regimental improvido.

1. Para que seja admitido o recurso especial fundado na alínea c, a mera transcrição de ementas e a juntada do inteiro teor dos acórdãos tidos por paradigma não bastam; é indispensável o confronto pormenorizado, isto é, com menção das circunstâncias que identifiquem ou assemelhem os casos comparados. Do contrário, o dissídio não estará demonstrado.

2. No caso, além de ausente o cotejo analítico, não há similitude fática e jurídica entre os arestos.

3. Agravo regimental improvido." (AgRg no Ag 387092/PB, Rel. Ministro NILSON NAVES, SEXTA TURMA, julgado em 28/09/2004, DJ 22/11/2004 p. 394 - nossos os grifos).

"PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA. ART. 255/RISTJ. INOBSERVÂNCIA.

I - É inadmissível o recurso especial, interposto pela alínea "a" do permissivo constitucional, quando a deficiência de sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia. Legislação apontada como malferida inaplicável à hipótese dos autos. Súmula 284 do colendo Supremo Tribunal Federal.

II - A comparação de acórdãos para o fim de demonstrar a divergência jurisprudencial pressupõe identidade fática entre eles e a adoção de teses distintas, o que não ocorre na espécie.

Agravo regimental desprovido." (AgRg no REsp 594710/RS, Rel. Ministro FELIX FISCHER, QUINTA TURMA, julgado em 17/08/2004, DJ 13/09/2004 p. 281 -nossos os grifos).

Pelo exposto, com fundamento no artigo 557, caput , do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso especial.

Publique-se.

Intimem-se.

Brasília, 22 de março de 2010.

Ministro Hamilton Carvalhido, Relator

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