jusbrasil.com.br
21 de Janeiro de 2022
2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Superior Tribunal de Justiça
há 10 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 842428 ES 2006/0068856-1
Órgão Julgador
T2 - SEGUNDA TURMA
Publicação
DJ 21/05/2007 p. 560
Julgamento
24 de Abril de 2007
Relator
Ministra ELIANA CALMON
Documentos anexos
Inteiro TeorRESP_842428_ES_1271871397260.pdf
Certidão de JulgamentoRESP_842428_ES_1271871397262.pdf
Relatório e VotoRESP_842428_ES_1271871397261.pdf
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Relatório e Voto

RECORRENTE : LUIZ CÂNDIDO DURAO
ADVOGADO : FLÁVIO CHEIM JORGE E OUTRO
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
RELATÓRIO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: Trata-se de recurso especial, interposto com fundamento na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santos, assim ementado (fls. 271/272):
EMENTA : ADMINISTRATIVO. ATO DE IMPROBIDADE. REINTEGRAÇAO DE EMPREGADO PÚBLICO TEMPORÁRIO EM VIRTUDE DE ESTABILIDADE ACIDENTÁRIA INEXISTENTE. LESAO AO ERÁRIO. CONCURSO PARA ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DE TERCEIRO (ART. 10, XII, LEI Nº 8.429/92). RESPONSABILIZAÇAO DE PREFEITO E PROCURADOR DO MUNICÍPIO. PARECER. RECURSO PROVIDO.
1. Configura ato de improbidade administrativa, por ofensa a princípios de regência da Administração Pública (legalidade, moralidade e impessoalidade) e ao art. 10, inciso XII, da Lei nº 8.429/92, o deferimento indevido de reintegração a servidor.
2. A reintegração só é possível aos servidores públicos estáveis e, no caso de licença médica, acaso regularmente certificada a ocorrência de acidente de trabalho. Pressupostos ausentes. Inexistência de estabilidade acidentária (art. 118 da Lei nº 8.213/91). Descabimento da reintegração aos não estáveis (art. 41 CF/88).
3. Responsabilização de procurador municipal em virtude da emissão de parecer que lastreia o ato de improbidade. Limites da autonomia funcional em decorrência do exercício de função pública (ADIn 470/AM STF), a qual vincula o procurador à observância dos estreitos limites do interesse público e da hierarquia administrativa. Manifestação técnica incorreta a respeito de matéria em relação à qual não há divergência doutrinária ou jurisprudêncial. Mera aplicação de previsões legais expressas. Erro grave e inescusável que demonstram a culpa do procurador na verificação do dano ao erário.
4. Previsão ampliativa do rol de sujeitos passivos da ação de improbidade pelo art. da Lei 8.429/92, bastante à responsabilização do procurador que participou das ilegalidades.
5. Apelo provido para julgar procedente o pedido. Aplicação das sanções de suspensão de direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público, condenação de ressarcimento ao erário e pagamento de multa civil. Remessa prejudicada.
Dessa decisão foram opostos embargos declaratórios, que restaram assim decididos:
EMENTA : EMBARGOS DE DECLARAÇAO EM APELAÇAO. AUSÊNCIA DE OMISSAO, CONTRADIÇAO E OBSCURIDADE. OBJETIVO DE RENOVAR O JULGAMENTO DA CAUSA. PREQUESTIONAMENTO. RECURSOS DESPROVIDOS.
1. Não se prestam os embargos de declaração a renovar o julgamento da questão decidida, já que o art. 535, do CPC, lhes reserva função integrativa atrelada à existência de omissão, contradição ou obscuridade, elementos não verificados no presente.
2. A interposição de embargos de declaração, com finalidade de prequestionamento, pressupõe haja omissão do ato judicial em relação a argumento da parte que dê ensejo ao cabimento de recurso excepcional. Omissão inexistente, ante ao fato de que o acórdão apreciou todas as questões submetidas à atividade jurisdicional.
3. O Ministério Público possui legitimidade ativa para ajuizar ação civil pública, visando ao ressarcimento de dano ao erário por ato de improbidade administrativa. Inteligência do art. 129, inciso III, da CF/88. Precedentes do STJ.
4. Recursos conhecidos, mas desprovidos, com condenação do embargante Francisco Gama Curto ao pagamento da multa, prevista no art. 538, do CPC, arbitrada no percentual de 1% sobre o valor da causa.
(fl. 322)
Aponta o recorrente violação dos arts.º,1288 e4600 doCPCC, sustentando que o Tribunal de origem proferiu julgamento extra petita , visto que o pedido formulado pelo Parquet, nesta ação de improbidade, era o de incidência do art.100, caput, e111, I, da Lei8.4299/92, e a decisão se fundamentou no art.100, XII, da Lei8.4299/92.
Afirma não se tratar somente de diferenciar fundamento legal de fundamento jurídico, pois o acórdão recorrido incluiu situação de fato que não estava presente na causa de pedir do Ministério Público, não foi objeto do contraditório dos réus, nas provas produzidas e não foi analisada pelo juiz de primeiro grau.
Ressalta que a conduta descrita no art. 10, XII, da Lei 8.429/92 requer demonstração do enriquecimento de terceiro às custas da Administração, devendo haver o elemento anímico entre a conduta do agente público e o enriquecimento do terceiro, estabelecendo o nexo entre ambos, o que não ocorreu nesta demanda.
Esse desvio da causa de pedir está também comprovado, se comparado ao art. 11, I, da referida lei, amplamente discutido nesta ação, em que o Parquet teria afirmado que o recorrente teria agido fora dos limites de sua competência, praticando ato ilegal e imoral. Destaca que muitas das discussões da causa tiveram por objeto demonstrar que não houve má-fé do ato administrativo e poderia a Administração rever os seus próprios atos. Aliás, assim o fez ao reintegrar o servidor.
Traz à colação precedente desta Corte no sentido de que deve ser observado o princípio da congruência nas causas envolvendo tipificação de improbidade, sob pena de nulidade da decisão.
Afirma não desconhecer a existência de julgados deste Tribunal que concluíram que a ação de improbidade é fungível, permitindo a "troca" da causa de pedir. Porém, entende que quanto mais típica e específica é a causa de pedir jurídica, menor será a liberdade quanto ao iura novit curia. Dessa forma, evita-se que o réu seja surpreendido na sentença com uma qualificação jurídica distinta daquela na qual baseou sua defesa.
Aponta, ainda, violação do art. 10, XII, da Lei 8.429/92, pois o acórdão recorrido qualificou equivocadamente os fatos (incontroversos) como ato de improbidade do recorrente, tipificado nesse dispositivo, sem existir elementos configuradores de culpa ou dolo.
Afirma que o decreto editado pelo ex-Prefeito, ora recorrente, baseou-se em parecer jurídico emanado do Procurador-Geral do Município, cujo embasamento depende de fundamentação técnico-jurídica de que não dispunha, motivo pelo qual socorreu-se de profissional habilitado em função para a qual foi legalmente investido.
Argumenta que era prática comum no Município antes e depois do mandado do recorrente a demissão e recontratação de servidores.
Por outro lado, sustenta que a interpretação quanto à estabilidade provisória do servidor prevista no art. , I, da CF/88, regulamentado pelo art. 118 da Lei 8.213/91, cujo equívoco teria fundamentado a condenação do recorrente por ato ímprobo, não havia se consolidado na jurisprudência pátria à época do ato, em 1992, no sentido de que a estabilidade somente seria reconhecida se o empregado demitido estivesse no gozo de auxílio-doença (o que se dá após 15 dias de afastamento por licença médica).
Na hipótese em questão, o parecer do Procurador-Geral do Município baseou-se na interpretação dos art. , I, da CF/88 e 118 da Lei 8.213/91, predominante na época da respectiva emissão, ou seja, poucos meses após a edição da norma legal.
Aduz que o que hoje em dia pode ser considerado erro inescusável, conforme interpretação da Corte a quo , há 15 anos atrás não era ser assim entendida.
Requer seja provido o presente recurso especial, decretando-se a nulidade do acórdão recorrido, a fim de que outro seja prolatado.
Se esse não for o entendimento, pede seja julgada improcedente a ação de improbidade.
Após as contra-razões, admitido o especial, subiram os autos.
É o relatório.
RELATORA : MINISTRA ELIANA CALMON
RECORRENTE : LUIZ CÂNDIDO DURAO
ADVOGADO : FLÁVIO CHEIM JORGE E OUTRO
RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
VOTO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (RELATORA): - As questões discutidas neste recurso giram em torno de uma base fática que pode ser assim resumida:
1) Osvaldo Borges da Silva era empregado temporário da Prefeitura de Linhares, Estado do Espírito Santo, quando veio a ser exonerado em 30 de março de 1990, juntamente com outros servidores, pois não tinha alcançado a estabilidade que lhes permitisse passar para os quadros da Prefeitura. Nessa oportunidade foram-lhe pagos todos os direitos trabalhistas da rescisão;
2) pelo Decreto 00364, de 26 de agosto de 1992, o Prefeito Municipal, LUIZ CÂNDIDO DURAO, apoiado em parecer jurídico do Procurador Municipal FRANCISCO GAMA CURTO, reintegrou provisoriamente o servidor Osvaldo Borges da Silva no cargo de "Fiscal B", pagando-lhe os salários do período que vai da data da sua exoneração, em 30 de março de 1990 à data de 31 de dezembro de 1992, suportando o pagamento os cofres municipais;
3) evidenciado está que de 30 de março de 1990 à data do decreto, 26 de agosto de 1992 o servidor não trabalhou, sendo camuflada a falta com a alegação de estar o servidor em precário estado de saúde desde a sua exoneração em 1990;
4) o Ministério Público ajuizou ação de improbidade, alegando estarem as condutas do Prefeito e do Procurador enquadradas no artigo 10 caput e 11, II, da Lei nº 8.429/92;
5) a sentença de primeiro grau julgou improcedente o pleito ministerial (fls. 223/238), ao argumento de que o servidor fora admitido como temporário em 1984, quando a Constituição assim permitia e exonerado irregularmente, quando estava afastado do serviço em razão de doença grave; também considerou o Prefeito isento de responsabilidade por entender que os agentes políticos, obrigados a tomar decisões dificeis e perigosas só podem ser responsabilizados quando agem com dolo, culpa ou má fé.
6) o Tribunal de Justiça, entretanto, não acolheu a tese da sentença e dando provimento ao recurso ministerial para julgar procedente a ação de improbidade deixando consignado os tópicos seguintes:
a) configuração de ato de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade o patrocínio de uma ilegal reintegração de servidor, incidindo na espécie o disposto no inciso XII do art. 10 da Lei 8.429/92;
b) a reintegração é instituto de direito administrativo dirigido aos servidores estáveis, quando ocorre acidente de trabalho, inexistindo na espécie a estabilidade indispensável;
c) responsabilidade do Procurador Municipal que emitiu parecer para lastrear o ato ilegal, estando o procurador limitado a agir em favor do interesse público, sendo incorreta a sua manifestação sobre assunto não controvertido, seja na doutrina, seja na jurisprudência;
d) aplicação das sanções de suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público, condenação de ressarcimento ao erário e pagamento de multa.
Assim, resumida a controvérsia, vejamos o conteúdo do recurso especial.
Preliminarmente, verifico que incide o óbice da Súmula 7/STJ no que toca à alegação de violação dos arts. , 128 e 460 do CPC.
O primeiro ataque ao acórdão diz respeito à alegação de ter o Tribunal proferido julgamento com desvio de fundamento, ao enquadrar o ato de improbidade em dispositivo diverso do apontado na inicial, como também incluído situação de fato não presente na causa de pedir, o que levou os réus a não contraditarem a alegação, ao tempo em que não houve exame da tese pelo juiz de primeiro grau.
Entendo que tais alegações não configuram tese jurídica a respeito de má ou equivocada interpretação de dispositivo de lei, aspecto que enseja a interposição de recurso especial, na forma prevista no art. 105, III, a, da CF/88. Trata-se, em verdade, de pedido de reexame do contexto fático-probatório dos autos, com incursão sobre controvérsia de natureza fática, providência vedada a esta Corte Superior, como espelha a ementa seguinte:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. JULGAMENTO EXTRA PETITA. MATÉRIA DE FATO. SÚMULA 7/STJ. AÇAO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇAO PARA A PENA APLICADA. NULIDADE.
1. A ofensa à lei federal, para ensejar recurso especial, deve ser direta, como tal considerada a que decorre de dicção contrária ao preceito normativo. Não tendo o acórdão recorrido afirmado a possibilidade de adoção, como fundamento para a condenação, de causa de fato não veiculada na inicial, inexiste controvérsia sobre a interpretação dos arts. 128 e 460 do CPC a ser dirimida por esta Corte. A investigação a respeito de ter sido invocada matéria de fato estranha à causa de pedir posta na inicial, é atividade que consiste, não em juízo sobre o conteúdo de norma federal, e sim a respeito do conteúdo da petição inicial e de sua confrontação com os fundamentos do acórdão recorrido. Trata-se de atividade estranha ao âmbito constitucional do recurso especial, vedada pela Súmula 7/STJ.
2. Havendo, na Lei 8.492/92 (Lei de Improbidade Administrativa), a previsão de sanções que podem ser aplicadas alternativa ou cumulativamente e em dosagens variadas, é indispensável, sob pena de nulidade, que a sentença indique as razões para a aplicação de cada uma delas, levando em consideração o princípio da razoabilidade e tendo em conta "a extensão do dano causado assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente" (art. 12, parágrafo único).
3. Recurso especial parcialmente provido, para anular o acórdão recorrido, na parte em que aplicou penalidade ao recorrente, determinando-se que, quanto ao ponto, nova decisão seja proferida.
(REsp 507.574/MG, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15.09.2005, DJ 20.02.2006 p. 206, REPDJ 08.05.2006 p. 174)
Entretanto, em homenagem ao bem elaborado memorial apresentado pelo recorrente e apenas em reforço ao que ele próprio já sabe, tem esta Corte entendimento de que inexiste na espécie violação ao princípio da congruência, pois a indicação do dispositivo da lei de improbidade é meramente figurativo, valendo para o magistrado a descrição de conduta capaz de ensejar a incidência.
Por último, tenha-se presente que na lei de improbidade os atos nela veiculados como passíveis de sanção estão divididos em três grupos: a) no art. 9º estão os atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito; b) no art. 10 estão os atos de improbidade que causam prejuízo ao erário e c) no art. 11 estão os atos de improbidade que atentam contra os princípios da administração.
Na hipótese em exame, o MP tipificou, na inicial, a conduta dos réus como inserida nos arts. 10 caput e 11, inciso I da Lei 8.429/92, ou seja, conduta ensejadora de enriquecimento ilícito e atentatória aos princípios da administração. O Tribunal, ao optar por outra classificação, apontando a conduta dos réus inserida no art. 10, inciso XII da Lei, manteve a tipificação dentro da mesma categorização e até melhorou a situação dos ora recorrentes, ao abstrair a conduta do art. 11, inciso I.
De referência à alegação dos recorrentes, sobre o sentido e alcance do art. 10, inciso XII, da Lei 8.429/92, entendendo que a sua configuração só se faz pertinente quando demonstrado nos autos o nexo de causalidade entre o enriquecimento de terceiro e o prejuízo da administração, temos o seguinte posicionamento.
Sem ser tolerante com os desvios administrativos, quando no trato com a coisa pública, entendo que a avaliação não pode abstrair o universo fático da sociedade, sob o prisma local e temporal. A sociedade brasileira tenta sair das viciadas práticas oligárquicas e individualistas. Queiramos ou não, na avaliação do que é moral ou imoral, do que é ético ou não ético, nós esbarramos nos obstáculos deste país que, à míngua de uma educação social historicamente apurada, construiu frouxos valores sociais: o que é meu, é meu; o que é público é de ninguém.
Grassando soberano o descaso com a coisa pública, somente na última década, a partir da CF/88, quando se estabeleceu um março histórico na sociedade brasileira, é que se deu início a um aparato institucional voltado para o controle e a fiscalização dos atos da administração. Figuram como instrumentos maiores nesse controle a Lei da Ação Civil Pública, a Lei da Ação por Ato de Improbidade, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a posição constitucional angariada pelo Ministério Público e, sobretudo, a força democrática da mídia, que, entre erros e acertos, pecados e virtudes, tem exercido relevantíssimo papel na construção da nova sociedade brasileira. E tudo isso vem a propósito da necessidade de alguma tolerância com certos comportamentos, como o uso privado de viatura oficial, o recebimento de diárias em desacordo com as normas do Tribunal de Contas, etc.
Nessa avaliação, não me parece demasiado dizer que não se deve radicalizar e colocar o servidor público como indigno ou ímprobo, se o seu proceder foi de leveza extrema. Ademais, na configuração do ato de improbidade, é de importância capital que se abstraia a questão do moralismo, para situar os fatos no seu devido contexto legal. Têm afirmado os doutrinadores, dentre os quais José Afonso da Silva, que para configurar a improbidade, não basta seja o ato imoral, porque este é imune à punição. Só se pune o ato imoral quando ele gera prejuízo para o erário público. Complemento para dizer que, segundo minha convicção, é prejudicial também ato que, sem molestar o erário, molesta a moralidade pública. Nesse contexto não se pode prescindir do elemento subjetivo para aplicar as normas sancionatórias, mesmo na esfera cível.
A presença do elemento subjetivo é a marca, como tem reconhecido a doutrina e a jurisprudência, destacando-se como só passíveis de forma culposa as infrações do art. 10, como anuncia o próprio artigo em seu caput:
Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. desta lei.
Exige-se, além de comportamento doloso ou culposo, a demonstração de prejuízo ao ente público, sem o qual não pode haver improbidade, nos termos do art. 10.
Neste sentido, preleciona Mauro Roberto Gomes de Mattos, em "O Limite da Improbidade Administrativa", Editora América Jurídica, 3a. Ed., pag. 210/211:
"O prejuízo concreto aos cofres públicos, ensejador de perda do erário, devido a lesão patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres, causados pelos agentes públicos, é um dos requisitos básicos, como visto, ao enquadramento do dispositivo em comento, independentemente se houve ou não recebimento ou obtenção de vantagem patrimonial do agente. O nexo da oficialidade, verificado entre o exercício funcional e o prejuízo concreto gerado ao erário público, pelo agente, deverá estar presente, sob pena de se descaracterizar o referido enquadramento".
Como bem alegado pelo recorrente, não se preocupou o Tribunal em demonstrar na fundamentação do decisório, o elemento subjetivo ou a má fé dos recorrentes, nem a demonstração do prejuízo que o ato acoimado de ilegal, causou ao erário, descaracterizando-se, por isso mesmo, a tipicidade de conduta.
Ademais, pelas drásticas sanções previstas na Lei 8.429/92, deve o magistrado atentar para os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Com essas considerações, dou provimento ao recurso para, reformando o acórdão, restaurar a sentença de primeiro grau, inclusive no tocante às verbas de sucumbência.
É o voto .

Documento: 2933105 RELATÓRIO E VOTO
Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/8932573/recurso-especial-resp-842428-es-2006-0068856-1-stj/relatorio-e-voto-14099754

Informações relacionadas

Tribunal de Justiça de Minas Gerais
Jurisprudênciahá 10 anos

Tribunal de Justiça de Minas Gerais TJ-MG - Apelação Cível : AC 0557571-14.2006.8.13.0521 Ponte Nova

Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 842428 ES 2006/0068856-1

Josimar Wellington dos Santos, Estudante
Artigoshá 5 anos

Prejuízo ao erário por atos de improbidade administrativa - o efetivo e intregral ressarcimento