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28 de Novembro de 2021
2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça STJ - AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL : AREsp 0026910-57.2011.8.15.0011 PB 2015/0318488-9

Superior Tribunal de Justiça
há 6 anos
Detalhes da Jurisprudência
Publicação
DJ 24/05/2016
Relator
Ministro SÉRGIO KUKINA
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_ARESP_831948_d63c3.pdf
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Decisão

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 831.948 - PB (2015/0318488-9) RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA AGRAVANTE : ANTÔNIO MENDONÇA COUTINHO FILHO ADVOGADO : RAFAEL SANTIAGO ALVES E OUTRO (S) AGRAVADO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA PARAÍBA DECISÃO Trata-se de agravo manejado contra decisão que não admitiu recurso especial, este interposto com fundamento no art. 105, III, a, da CF, desafiando acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, assim ementado (fl. 631): APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONSTATADOS POR MEIO DE AUDITORIA DO TRIBUNAL DE CONTAS. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. IRRESIGNAÇÃO. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. REJEIÇÃO. ATOS DE IMPROBIDADE QUE CAUSAM PREJUÍZOS AO ERÁRIO. ART. 10 DA LEI nº 8.429/92. USO EXCESSIVO DE COMBUSTÍVEL. DESPESAS EFETUADAS SEM COMPROVAÇÃO. NECESSÁRIO DOLO PARA CARACTERIZAÇÃO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DAS CONDUTAS DESCRITAS NOS ARTIGOS 9o E 11 E, AO MENOS A CULPA, PARA A HIPÓTESE DO ARTIGO 10. RESSARCIMENTO DEVIDO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. DESPROVIMENTO. Nessa senda, analisando a Lei de Improbidade Administrativa, Lei nº 8.429/92, é possível concluir que a mesma se aplica aos agentes políticos, pois foi bem abrangente quando especificou que recairia contra qualquer agente público, seja ele ocupante de qualquer cargo, função, mandato, emprego ou mesmo os que transitoriamente exerçam alguma atividade pública, mesmo sem remuneração, ainda que por qualquer meio de investidura, atingindo até o particular que favorece ou participa do ato de improbidade. - Nesse sentir, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que é necessária a existência do elemento subjetivo dolo para caracterização da improbidade administrativa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o e 11 e, ao menos, a culpa, para a hipótese do artigo 10, situação esta do caso em tela. Não foram opostos embargos declaratórios. Nas razões do recurso especial, a parte agravante sustenta a inadequação da via eleita pelo Ministério Público autor, porquanto os agentes políticos não estão sujeitos à Lei nº 8.429/92. Aduz que não houve enriquecimento ilícito ou dolo, o que violaria o art. 9º do mencionado diploma. Por fim, aponta que as sanções aplicadas devem ser anuladas, por ausência de fundamentação. O Ministério Público Federal, em parecer ofertado pela Subprocuradora-Geral da República, Maria Caetana Cintra Santos, opinou pelo desprovimento do agravo (fls. 719/726). É o relatório. Passo a decidir. Registre-se, de logo, que o acórdão recorrido foi publicado na vigência do CPC/73; por isso, no exame dos pressupostos de admissibilidade do recurso, será observada a diretriz contida no Enunciado Administrativo n.2/STJ, aprovado pelo Plenário do STJ na Sessão de 9 de março de 2016 (Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/73 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça). Feita essa observação, anoto que, no tocante à sustentada inadequação da via eleita, a parte recorrente não apontou, com precisão, qual regramento legal teria sido efetivamente violado pelo acórdão recorrido. Assim, nos termos da jurisprudência pacífica deste Tribunal, a indicação de violação genérica a lei federal, sem particularização precisa dos dispositivos violados, implica deficiência de fundamentação do recurso especial, atraindo, por analogia, a incidência da Súmula 284/STF ("É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia."). Acerca do tema, os seguintes julgados ganham relevo: AgRg no Ag 1.325.843/PR, Rel. Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, DJe 21/11/2011; REsp 865.843/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJ 7/11/2006. Ainda que superado tal óbice, fato é que, ao contrário do alegado pela parte recorrente, a firme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que a Lei nº 8.429/92 é aplicável aos agentes políticos. Confiram-se, a propósito, as seguintes ementas: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUBMISSÃO DE AGENTE POLÍTICO (PREFEITO) À LEI N. 8.429/1992. SÚMULA N. 168 DO STJ. 1. Os agentes políticos se submetem às normas da Lei n. 8.429/1992 - Lei de Improbidade Administrativa. A respeito, dentre outros: AgRg nos EREsp 1119657/MG, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Seção, DJe 25/09/2012. 2. Nos termos da Súmula n. 168 do STJ, "não cabem embargos de divergência, quando a jurisprudência do tribunal se firmou no mesmo sentido do acórdão embargado". 3. Agravo regimental não provido. (AgRg nos EREsp 1243779/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 25/9/2013, DJe 7/10/2013) ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. INOCORRÊNCIA. IMPUTAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPRAS E CONTRATAÇÕES FRAUDULENTAS DESTINADAS A BENEFICIAR PESSOAS DETERMINADAS. ALEGAÇÃO DE QUE OS AGENTES POLÍTICOS NÃO ESTÃO SUBMETIDOS À LEI 8.429/92. PRECEDENTE DA CORTE ESPECIAL. RCL 2.790/SC, MIN. REL. TEORI ALBINO ZAVASCKI. RESSARCIMENTO DE DANO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. RESSALVA DO PONTO DE VISTA DO RELATOR. RECURSO ESPECIAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não se reconhece da violação ao art. 535 do CPC, porquanto a lide foi resolvida com a devida fundamentação, não sendo obrigatório ao órgão julgador responder, um a um, os questionamentos suscitados pelas partes, mormente se notório o caráter de infringência do julgado. 2. A Corte Especial, no julgamento da RCL 2.790/SC, de relatoria do eminente Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, já orientou caber a submissão dos Agentes Políticos à Lei de Improbidade Administrativa, e a jurisprudência desta Corte e do STF vem se mantendo majoritária nesse sentido. 3. A prescrição das sanções pela prática de atos de improbidade não impede o ajuizamento de ação objetivando ressarcimento de dano, mas deverá cursar segundo o procedimento civil comum ordinário, previsto no CPC, porque a Ação Civil Pública tem finalidade específica e inampliável, conforme lições processuais antigas e reverenciadas; o processo civil, há muito tempo, tornou-se capítulo importante da Ciência Jurídica, munido de metodologia e autonomia didática próprias. 4. A jurisprudência desta Corte inclina-se em favor da imprescritibilidade da ação de ressarcimento de dano ou prejuízo ao Erário, embora o tema esteja submetido, no STF, a apreciação em sede de recurso em repercussão geral (RE 669.069/MG), ainda pendente de solução. 5. O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustre Subprocuradora-Geral da República MARIA CAETANA CINTRA SANTOS, manifestou-se pelo não conhecimento do Recurso. 6. Recurso Especial a que se nega provimento. (REsp 1232548/SP, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/9/2013, DJe 24/10/2013) O Supremo Tribunal Federal, a seu turno, perfilha o mesmo entendimento. Com efeito, recentemente, ao apreciar recurso no qual se sustentava que, tendo em conta a decisão proferida na Reclamação nº 2.138, a Lei de Improbidade Administrativa seria inaplicável aos Prefeitos Municipais, aquela Suprema Corte assim se pronunciou (AI 790.829-AgR/RS, Rel. Ministra Cármen Lúcia, DJe 19/10/2012) : [...] O agravante interpretou de forma equivocada a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Reclamação n. 2.138 (DJe 18.4.2008), Redator para o acórdão o Ministro Gilmar Mendes. Naquele julgado, este Supremo assentou que, para os agentes políticos detentores de prerrogativa de foro prevista no art. 102, inc. I, alínea c, da Constituição não seria possível a cumulação de dois regimes de responsabilidade político-administrativa, devendo-se-lhes aplicar aquele previsto na Lei n. 1.079/1950. [...] (sem destaques no original) A ementa do mencionado precedente ficou assim redigida: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. PREFEITO MUNICIPAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO DA LEI N. 8.429/1992. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. Em suma: no julgamento da mencionada reclamação, o Supremo Tribunal Federal consignou que a Lei de Improbidade Administrativa não é aplicável apenas aos agentes políticos submetidos ao regime especial de responsabilidade da Lei nº 1.079/1950 (Presidente da República, Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal e Procurador-Geral da República). Os Prefeitos Municipais não foram excluídos do âmbito de incidência da Lei nº 8.429/92. Por outro lado, quanto à configuração do ato ímprobo, o recorrente, como relatado, apontou violação ao art. 9º da Lei nº 8.429/92. Ocorre que, na presente hipótese, a sentença (mantida no julgamento da apelação) julgou procedentes os pedidos formulado pelo Ministério Público para condenar o réu com base no art. 10 da mencionada lei. Nesse contexto, o recurso especial apresenta razões dissociadas do quadro fático e das premissas jurídicas expostos no acórdão recorrido, atraindo a incidência da Súmula 284/STF ("É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia."). Nessa linha de raciocínio, citam-se os seguintes julgados: REsp 1.260.020/GO, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 30/8/2011; AgRg no Ag 1.238.729/PE, Rel. Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, DJe 13/9/2010. Seja como for, especificamente quanto à configuração do ato de improbidade, o Tribunal a quo se manifestou nos seguintes termos (fls. 637/638) : [...] Primeiramente, vamos abordar a irregularidade do gasto excessivo de óleo diesel. O Recorrente alega que a imputação de débito pelo órgão fiscalizador, em relação ao excesso com gastos de óleo diesel, diz respeito a cálculos aritméticos realizados pelo Tribunal de Contas do Estado, e que o mencionado excesso ocorreu devido a uma falha na auditoria, tendo em vista que esta deixou de considerar um forte período de chuvas que atingiu a região, o que fez necessário a utilização de máquinas para a recuperação das estradas vicinais. Exsurge dos autos, às fís. 17/18, que o suposto erro na apuração do gasto de combustível não ocorreu, já que a Corte de Contas do Estado deixou claro que "para efetuar o cálculo do consumo de combustível a Auditoria separou, de acordo com as informações constantes nas notas fiscais, as quantidades consumidas por cada um dos veículos e máquinas ou implementos, quantificando o excesso pelo total". Além disso, consta à fl. 18 que o Recorrente sequer manifestou-se quanto ao cálculo do consumo dos veículos movidos a óleo diesel. Sendo assim, levando em consideração que cabe ao Promovido demonstrar a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do Autor (art. 33, inciso I"I, do CPC), e que para apuração do excesso, foi utilizado o procedimento legal e auditorial da mensuração, resta claro que houve ato de improbidade, já que há a despesa sem comprovação. No que diz respeito à despesa autorizada e não comprovada pelo Recorrente, tem-se que o mesm o só apresentou a nota fiscal de parte da despesa, restando o valor de R$ 22.643,82 (vinte e dois mil seiscentos e quarenta e três reais e oitenta e dois centavos) para a compra de combustível que não foi devidamente comprovada (fis. 247/256). Por esta razão, há de ser mantida a sentença, quando determina o ressarcimento da quantia referente ao excesso de combustível injustificado e despesas não comprovadas. Na Apelação de fís. 537/557, o Recorrente alega que os gastos em excesso, comprovadamente existentes, não podem ser confundidos com improbidade, tendo em vista que não houve dolo de sua parte, elemento este que seria essencial para se caracterizar a improbidade administrativa. Entretanto, é importante ressaltar que para que ocorram os atos de improbidade disciplinados pela legislação supracitada, é indispensável que reste demonstrado o dolo, ou, até mesmo, a culpa nas condutas do administrador público. [...] do gestor público, como bem fundamentou o magistrado a quo:" E o caso dos autos em que o promovido manuseou recursos públicos e não fez prova da regularidade das despesas realizadas com os correspondentes documentos exigidos legalmente, agindo com negligência atraindo para si a consequente responsabilidade de ressarcir os gastos irregulares que executou ou concorreu, inclusive por temerária gerência "(fI. 533) Além disso, resta consubstanciado o prejuízo pecuniário suportado pela Edilidade, já que houve a utilização de dinheiro público sem a devida comprovação da destinação. Dessa forma, há de haver o ressarcimento da quantia despendida. Portanto, não há que se fazer reparo algum na sentença. Por tais razões, rejeito as preliminares e DESPROVEJO A APELAÇÃO CIVEL, mantendo a sentença vergastada em todos os seus termos. [...] Como se vê, de acordo com a moldura delineada pelas instâncias de origem, restaram claramente demonstrados o prejuízo ao Erário e a culpa, o que é suficiente para a configuração do ato de improbidade administrativa de que trata o art. 10 da Lei nº 8.429/92. Nessa linha de percepção, leiam-se as seguintes ementas: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL OMISSÃO. PREMISSA FÁTICA EQUIVOCADA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE POLÍTICO. PREFEITO. ARTIGO 10 DA LEI 8.429/92. CONFIGURAÇÃO DA CULPA DO AGENTE PÚBLICO E DO PREJUÍZO AO ERÁRIO. REDISCUSSÃO DE QUESTÕES DECIDIDAS. INOVAÇÃO RECURSAL. INVIABILIDADE. EMBARGOS REJEITADOS. 1. De acordo com a norma prevista no art. 535 do Código de Processo Civil, são cabíveis embargos de declaração nas hipóteses de obscuridade, contradição ou omissão da decisão recorrida. No caso, não se verifica a existência de quaisquer das deficiências em questão, pois o acórdão embargado enfrentou e decidiu, de maneira integral e com fundamentação suficiente, toda a controvérsia posta no recurso. 2."A jurisprudência atual desta Corte é no sentido de que não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Logo, para a tipificação das condutas descritas nos arts. 9º e 11 da Lei 8.429/92 é indispensável para a caracterização de improbidade, que o agente tenha agido dolosamente e, ao menos, culposamente, nas hipóteses do art. 10."(AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, DJe 28/8/2014) 3. Decisão embargada que, com lastro na afirmação da sentença e do acórdão estaduais, reconheceu a conduta negligente do alcaide, bem como os prejuízos que daí resultaram para o erário municipal. 4. Incabível, em sede recursal integrativa, a análise de questões não suscitadas pela parte embargante em momento oportuno, caracterizando inovação recursal, como sucede em relação às aventadas desproporcionalidade da suspensão dos direitos políticos e existência de coisa julgada formada em anterior ação popular. 5. Embargos declaratórios rejeitados. (EDcl no REsp 1130584/PB, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/10/2015, DJe 09/11/2015) ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS. 10 E 11 DA LEI N. 8.429/92. NÃO OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). NÃO CARACTERIZAÇÃO DO ATO IMPROBO. PRECEDENTES. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE CONSIGNA NÃO OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E AUSÊNCIA DE DOLO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 7/STJ. 1. À luz da atual jurisprudência do STJ, para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (atos de Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao erário), exige-se a presença do efetivo dano ao erário (critério objetivo) e, ao menos, culpa. Precedentes: REsp 1206741 / SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 24/04/2015; REsp 1228306/PB, Segunda Turma, Rel. Ministro Castro Meira, DJe 18/10/2012. 2. No tocante ao enquadramento da conduta no art. 11, caput, da Lei 8.429/92, esta Corte Superior possui entendimento uníssono segundo o qual, para que seja reconhecida a tipificação da conduta como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para o tipo previsto no art. 11 da aludida legislação. Precedentes: AgRg no AREsp 630605 / MG, Rel. Min. Og Fernades, Segunda Turma, DJe 19/06/2015; REsp 1504791 / SP, Rel. Min. Marga Tessler (Juíza Federal Convocada do TRF 4ª Região), Primeira Turma, DJe 16/04/2015. 3. Na hipótese, foi com base no conjunto fático e probatório constante dos autos, que o Tribunal de Origem afastou a prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 e 11 da lei 8.429/92, diante da inexistência de dano ao erário público e ausência do elemento subjetivo (dolo). Assim, a reversão do entendimento exarado no acórdão exige o reexame de matéria fático-probatória, o que é vedado em sede de recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ. 4. Agravos regimentais não providos. (AgRg no AREsp 370.133/RJ, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/10/2015, DJe 07/10/2015) Acresce que, para se chegar a conclusão diversa da adotada pela Corte de origem seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, providência vedada, em recurso especial, pela Súmula 7/STJ. Finalmente, ressalto que o Tribunal de origem não se manifestou sobre a sustentada ausência de fundamentação na aplicação das sanções que foram aplicadas ao recorrente, tampouco foram opostos embargos declaratórios para suprir eventual omissão. Portanto, à falta do necessário prequestionamento, incide o óbice da Súmula 282/STF. Ante o exposto, nego provimento ao agravo. Publique-se. Brasília (DF), 18 de maio de 2016. MINISTRO SÉRGIO KUKINA Relator
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