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27 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Superior Tribunal de Justiça
há 10 anos

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

S1 - PRIMEIRA SEÇÃO

Publicação

DJ 12/03/2007 p. 185

Julgamento

28 de Fevereiro de 2007

Relator

Ministro HUMBERTO MARTINS

Documentos anexos

Inteiro TeorMS_10491_DF_1272052589523.pdf
Certidão de JulgamentoMS_10491_DF_1272052589525.pdf
Relatório e VotoMS_10491_DF_1272052589524.pdf
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Relatório e Voto

RELATOR : MINISTRO HUMBERTO MARTINS
IMPETRANTE : MUNICÍPIO DE ITAGIBÁ
ADVOGADO : LUIS AFONSO VIEIRA SOUSA E OUTRO
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA FAZENDA
RELATÓRIO
O EXMO. SR. MINISTRO HUMBERTO MARTINS (Relator):
Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo MUNICÍPIO DE ITAGIBÁ-BA contra ato praticado pelo EXMO. SR. MINISTRO DE ESTADO DA FAZENDA, que teria creditado valores na conta do município, referentes ao Fundo de Participação dos Municípios FPM e, ao mesmo tempo, descontado valores referentes ao Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério FUNDEF.
Detalhadamente, narra o MUNICÍPIO DE ITAGIBÁ-BA que percebe repasses constitucionais de verbas da União, relativos ao FUNDEF, e que tais transferências são creditadas nos dias 10, 20 e 30, de cada mês. Relata, ainda, que, em 24.12.2004, após o crédito da última parcela daquele exercício, no valor de R$ 89.627,81, a autoridade coatora efetuou um desconto de R$ 80.445,78 na conta vinculada ao FPM/FUNDEF, a título de “União-Ajustes”. (fl. 4)
Aduz que tal desconto não possui amparo legal, além de que se deu sem qualquer fundamentação ou comunicação ao município.
Alega, outrossim, que o desconto impede a realização dos serviços públicos essenciais à coletividade e o pagamento das obrigações contraídas pelo município.
Por fim, sustenta que foi violado seu direito líquido e certo ao repasse integral dos recursos.
Nas informações prestadas (fls. 53/60), a autoridade coatora afirma que: a ) entre os recursos que integram o FUNDEF está a complementação, por parte da União, prevista no art. da Lei n. 9.424/1996; b ) tal complementação é calculada com base na arrecadação total das receitas para o fundo e repassada aos Estados e Municípios em que a estimativa de arrecadação não alcança o mínimo necessário por aluno; c ) anualmente o Ministério da Fazenda fixa estimativas do valor a ser complementado pela União; d ) sendo posteriormente constatado que houve repasse a maior ou a menor, em razão de estimativa não-condizente com o volume de recursos efetivamente arrecadados, deverá ser feito o ajuste dos valores; e ) os ajustes têm previsão legal e não se configuram afronta ao ordenamento jurídico; f ) a Portaria n. 400, de 20 de dezembro de 2004, (suposto ato coator) restou suficientemente motivada e não realizou retenção de verbas, mas ajustes de valores que pertencem à União.
Liminar indeferida às fls. 36/37.
Instada a manifestar-se, a douta Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da ordem. (fls. 86/90)
É, no essencial, o relatório.
EMENTA
ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO MANDADO DE SEGURANÇA FUNDO DE DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E VALORIZAÇAO DO MAGISTÉRIO FUNDEF TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS AJUSTES PELA UNIÃO AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA EXTINÇAO.
1. As transferências de receitas públicas para a gestão do FUNDEF realizam-se nos termos da Lei n. 9.424/1996 e do Decreto n. 2.264/1997. O cálculo do valor do repasse é variável, conforme o respectivo exercício e mediante fórmula indicativa do valor mínimo do custo-aluno/ano. Aferição matemática operada com base em dados estatísticos nacionais, a partir dos quais se atinge o valor mínimo de referência para o próximo exercício.
2. Ato administrativo do Ministro da Fazenda que realiza os ajustes no total das transferências, consubstanciado em portaria e louvado em fundamentos legais, é vinculado e tem presunção de legitimidade, especialmente porque não discutida a legalidade da norma regulamentar.
3. O exercício da prerrogativa administrativa de ajustar o quantitativo das transferências implicará, muitas vezes, em subtração do valor anteriormente percebido, o que dá ensejo à falsa impressão de quebra da continuidade de um fluxo econômico-financeiro aparentemente intangível. Pode-se até questionar a forma abrupta do procedimento indicado pelo Decreto n. 2.264/1997, que prescreve seja promovido o ajuste no último mês do ano. No entretanto, a norma é pública e de conhecimento pleno, conforme a presunção inerente à regras jurídicas postas.
4-.A discussão sobre a juridicidade dos ajustes anuais do valor do repasse perpassa elementos técnicos relativos à fórmula adotada no Decreto n. 2.264/1997 e eventuais discrepâncias matemáticas.
5. "O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF revela equação equilibrada. Alteração do valor de quota há de fazer-se depois de demonstrada a erronia dos cálculos, ou seja, após instrução processual e via decisão de mérito." (STF, ACO-MC 660/AM, TRIBUNAL PLENO, Min. MARÇO AURÉLIO, julgada em 12/05/2004, LEXSTF v.27, n. 313, 2005, p. 34-39).
6. Inviabilidade do mandado de segurança. Ausência de prova pré-constituída e de direito líquido e certo. Ressalvadas as vias ordinárias aos interessados.
Segurança extinta sem resolução do mérito.
VOTO
O EXMO. SR. MINISTRO HUMBERTO MARTINS (Relator):
Insurge-se o impetrante contra o débito realizado na conta vinculada do FUNDEF, no valor de R$ 80.445,78, sob o título “União-Ajustes”, conforme demonstra o extrato bancário acostado às fls.18/20.
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério FUNDEF encontra sua norma de regência na Lei n. 9.424/1996. De cujos termos extrai-se que esse fundo tem natureza contábil, e implementação automática, desde 1º de janeiro de 1998, em cada Estado e no Distrito Federal (art. 1º).
A composição do FUNDEF dá-se mediante o concurso de 15% das seguintes fontes de recursos: a ) da parcela do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação - ICMS, devida ao Distrito Federal, aos Estados e aos Municípios; b ) do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal - FPE e dos Municípios - FPM, c ) da parcela do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI devida aos Estados e ao Distrito Federal (art. , , Lei n. 9.424/1996). À União caberá proceder à complementação dos recursos do FUNDEF sempre que, no âmbito de cada unidade federativa beneficiada, seu valor por aluno não atingir o mínimo nacionalmente definido (art. , Lei n. 9.424/1996).
O FUNDEF tem por finalidade imediata viabilizar a redistribuição, entre os entes federados, dos recursos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público. O critério objetivo utilizado pelo fundo para equalização dos investimentos é o número de alunos matriculados anualmente nas escolas cadastradas nas redes de ensino estaduais ou distritais.
A norma regulamentar da Lei n. 9.424/1996 é o Decreto n. 2.264, de 27 de junho de 1997, que, em relação a esse critério de equalização dos investimentos, é muito claro:
"Art. 3º. Compete ao Ministério da Fazenda efetuar o cálculo da complementação anual devida pela União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério em cada Estado e no Distrito Federal.
1º. O cálculo da complementação da União em cada ano terá como base o número de alunos de que trata o 1º do Art. 2º deste Decreto, o valor mínimo por aluno, definido nacionalmente na forma do artigo , da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, e a arrecadação das receitas vinculadas ao Fundo.
2º. A complementação anual da União corresponderá à diferença, se negativa, entre a receita anual do Fundo em cada Unidade da Federação e o valor mínimo da despesa definida para o Fundo no mesmo ano.
3º. As planilhas de cálculo da estimativa de complementação da União serão remetidas previamente ao conhecimento do Tribunal de Contas da União.
4º. Até o dia 31 de dezembro de cada ano o Ministério da Fazenda publicará o valor da estimativa da complementação da União para o ano seguinte, relativa a cada Unidade da Federação, bem como o respectivo cronograma de pagamentos mensais ao Fundo.
5º. Após encerrado cada exercício, o Ministério da Fazenda calculará o valor da complementação devida pela União com base na efetiva arrecadação das receitas vinculadas ao Fundo, relativa ao exercício de referência.
6º. O Ministério da Fazenda promoverá os ajustes que se fizerem necessários entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em decorrência do cálculo da complementação efetivamente devida, até 30 dias após a entrega, ao Ministério da Fazenda, dos dados oficiais relativos à arrecadação anual do ICMS do exercício encerrado, de todos os Estados e do Distrito Federal.
7º. Nenhum ajuste relacionado com o pagamento da complementação da União será admitido ao longo do respectivo exercício de competência.
8º. O cronograma de que trata o 4º deste artigo observará a programação financeira do Tesouro Nacional e contemplará pagamentos mensais de, no mínimo, 5% da estimativa de complementação anual, a serem realizados até o último dia útil de cada mês, assegurados os repasses de, no mínimo, 45% até 31 de julho e 85% até 31 de dezembro de cada ano.
9º. Parcela do valor da complementação devida pela União poderá ser destinada, em cada ano, ao ajuste de que trata o 6º deste artigo.
10. Estimativa da complementação de que trata este artigo será efetuada pelo Ministério da Fazenda até o dia 31 de julho de cada ano, e informado ao Ministério da Educação e do Desporto e à Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério do Planejamento e Orçamento para fins de inclusão na proposta orçamentária do ano subseqüente.
11. O Ministério da Fazenda informará mensalmente ao Ministério da Educação e do Desporto e ao Tribunal de Contas da União os valores repassados a cada Fundo de que trata este Decreto, discriminando a complementação federal "(negritos inovados).
O decreto preceitua que o Ministério da Fazenda, ao final de cada exercício, calculará o valor da complementação do recursos do FUNDEF, devida pela União, com base no quantum efetivamente arrecadado, naquele exercício, das receitas que compõem o fundo. Se houver necessidade de ajustes, em decorrência do cálculo da complementação, o Ministério da Fazenda poderá promovê-los, destinando a esse fim parcela do valor da própria complementação a ser paga. O ato administrativo em questão é vinculado. A norma deixou o administrador diante de uma única solução possível, "sem qualquer liberdade de escolha dos meios, da ocasião ou da conveniência" (ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p.450).
A fórmula de cálculo do valor mínimo do custo-aluno/ano é feita sobre uma base de dados nacional, levando-se em conta a realidade de cada Estado ou do Distrito Federal. O exercício desse ajuste implicará, muitas vezes, em subtração do valor anteriormente percebido, o que enseja a falsa impressão de quebra da continuidade de um fluxo econômico-financeiro aparentemente intangível. Pode-se até questionar a forma abrupta do procedimento indicado pelo Decreto n. 2.264/1997, que prescreve seja promovido o ajuste no último mês do ano. No entretanto, a norma é pública e de conhecimento pleno, conforme a presunção inerente à regras jurídicas postas. Ademais, nem sequer foi levantada a questão da ilegalidade do decreto pelo impetrante.
O impetrante, posto que de modo lateral, sustenta a ausência de motivação do ato administrativo operado pela autoridade coatora. Ora, o EXMO. SR. MINISTRO DE ESTADO DA FAZENDA, ao estilo da Portaria de fls.71, motiva seu ato no art. da Lei n. 9.424/1996 e no art. do Decreto n. 2.264/1997.
As questões de ordem puramente jurídicas não foram tocadas na inicial de molde a que provocassem manifestação específica desta Corte. Resta, porém, o problema do cálculo e do acerto, in concreto, das transferências de receitas no âmbito do FUNDEF. Trata-se de matéria de forte conteúdo probatório, carecendo de instrução nada perfunctória, inclusive com eventual perícia.
Há, ainda, outro ponto de grande relevo: a possível afetação constitucional do objeto desta lide. De fato, em sucessivas ações cautelares originárias, o Supremo Tribunal Federal foi apresentado ao problema da variação dos repasses do FUNDEF. Em todos os casos, simbolizando-os a ACO-MC 660/AM, relator o Min. MARÇO AURÉLIO, julgada em 12.5.2004, TRIBUNAL PLENO, com publicação na LEXSTF v.27, n. 313, 2005, p. 34-39, o Pretório Excelso declarou, verbis :
"TUTELA ANTECIPADA - PRESSUPOSTOS. O pedido de tutela antecipada deve ser apreciado à luz dos valores em jogo, pressupondo o deferimento a verossimilhança e o risco de dano irreparável, uma vez mantido o quadro. FUNDEF - SISTEMA - FEDERAÇAO. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF revela equação equilibrada. Alteração do valor de quota há de fazer-se depois de demonstrada a erronia dos cálculos, ou seja, após instrução processual e via decisão de mérito ".
No voto-condutor, o eminente Min. MARÇO AURÉLIO houve por bem assinalar que:
"Realmente, a complexidade do tema afasta o acolhimento do pedido de tutela antecipada, pois exige a prova inequívoca dos elementos envolvidos na espécie. Não se pode falar, assim, de verossimilhança das alegações feitas pelo autor."
É notória a inadequação da via do mandamus , seja pela necessidade de amplo debate fático, seja pela inexistência de prova pré-constituída hábil. Os precedentes a tal respeito são fartos e notórios:
"CONSTITUCIONAL - PROCESSUAL CIVIL MANDADO DE SEGURANÇA SERVIDOR PÚBLICO PESQUISADOR DO CNPq DEMISSAO ABANDONO DE EMPREGO - PRESSUPOSTOS NECESSIDADE DE DILAÇAO PROBATÓRIA - AUSÊNCIA DE LIQUIDEZ E CERTEZA PRELIMINAR ACOLHIDA. 1 - Na via processual constitucional do mandado de segurança a liquidez e certeza do direito deve vir demonstrada initio litis, através da prova pré-constituída. A ausência de um destes pressupostos, acarreta o indeferimento da pretensão, por falta de condições da ação"(RSTJ 147/368).
Aos interessados, reservam-se as vias ordinárias.
Ante o exposto, extingo a segurança, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 267, VI, CPC.
É como penso. É como voto.
MINISTRO HUMBERTO MARTINS
Relator

Documento: 2537450 RELATÓRIO, EMENTA E VOTO
Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/8992013/mandado-de-seguranca-ms-10491-df-2005-0036118-7-stj/relatorio-e-voto-14165353